城市與地方關系視角下的城鄉融合發展*

□ 熊萬勝 袁中華

內容提要 如何實現城鄉融合發展是當代中國面臨的一個重大命題。基于中國城市傳統以及地方與城市關系的獨特性，研究城鄉融合發展問題必須注意到城市與地方之間的關系，而既有研究普遍忽視了這一視角。近代已降，尤其是改革開放以來，隨著城鎮化的快速推進，中國傳統的地方與城市關系發生了重大變化，形成了城市地方體制和城鄉關系緊密化的態勢。結果是，地方政府在行政上服從于城市政府，地方社會系統服從于城市社會系統。在這種城市主導地方社會的城鄉格局中，要實現城鄉融合發展，就有一個如何發揮出地方政府相對于城市立場的自主性問題。而這需要地方政府找準政策平衡點，在城鄉之間均衡分配發展權。在現階段，如果說全局性的大城市中心主義一時難以撼動的話，走出市縣內部的城區中心主義是一個可能的出路。

在中國，城市和鄉村是同一個地方政府治下的不同區域，因此，研究中國的城鄉關系必須注意到城市與地方之間的關系。

在中國的城市傳統中，城鎮體系與地方政府體系合二為一，所以，每一個城鎮聚落既是一個城市，也是一個地方社會的首府。比如，省以下的每一級政府和直轄市政府，都既是所在城鎮的城市政府，也是所轄區域的地方政府。作為地方政府，它能夠統籌所轄各個區域之間以及城鎮和鄉村之間的發展；作為城市政府，它卻可以利用地方管轄權讓所轄地方和周圍鄉村從屬于城市尤其是城區。作為城鎮聚落，相互之間是互不隸屬的，作為地方首府，卻是一級管一級的。上一級政府作為地方政府，本應平衡所屬各個區域之間及城鄉之間的關系；作為城市政府，卻也有讓周圍區域和鄉村從屬于所在中心城市或者城區的傾向。最終的結果是，地方政府以本位主義助長了城市中心主義，這種城市中心主義的一種極端表現是城區中心主義，地方政府把發展權集中在城區及其開發區，犧牲了鄉村地區的發展。在這種體制格局中，如何避免各級政府陷入過度的城市中心主義或城區中心主義，使之能夠在城鎮化的過程中兼顧鄉村振興，實現城鄉融合發展，是一個現實課題。

一、二重性：城市與地方關系的千年傳統

中國的城市傳統主要是在郡縣制條件下形成的，可以說它是一種郡縣制下的城市傳統。這種傳統下的城市是一種體國經野的產物，劃分地方，然后設置首府，修筑城墻，稱之為城，如果城內外還有市場，就是城市。設置在城市內的地方政府統領城市和鄉村。所以，研究中國的城市傳統不能僅僅就城市的發展來談，研究中國的城鄉關系也不能局限于城市與鄉村的關系，需要放在城市與地方的關系中來談。

展開來說，中國城市傳統的特征可以概括為三個方面。其一，城市體系與地方體系的合一。按照薛鳳旋的理解，中國城市傳統的本質是：在這個以農業為基礎的國度里，建立了大一統的郡縣體制，城市體系和行政體系混合為一個有機體，以保持人與自然的大平衡；國家不依賴于工貿活動，所有省、府、州縣城市都是如此，它們基本都是地區行政中心，任務是管理和服務地方，其他功能都是次要的①。薛鳳旋的表述比較理想化，實際的意思是城市作為地方的首府所在地而存在，城市在功能和起源上具有濃厚的行政性。其二，每一個完整的地方社會都是有城有鄉的“城鄉社會”②，那么，城鄉關系也就總是體現為城市與整個地方的關系。無論是城市區域還是鄉村區域都沒有自治權，同屬一個地方政府來管轄。有城未必有發達的市場，更不必有成規模的城市社會。相應的，一種排斥鄉村的市民意識或者城市認同也不明顯，城鄉之間具有一種文化上的統一性。這完全不同于西方基于地方自治和商業經濟的城市。在西方的城市傳統中，城市是一個相對完整的城市社會，是一個相對獨立的自治區域，城市與城外的鄉村或相鄰城市分屬不同的自治性地方。其三，城鎮二元區分，在城市體系之下還有一個集鎮體系。城市是行政性的，集鎮具有更加明顯的市場性。一般我們不把這種集鎮稱為是城市，在歷史上，只有修建有城墻的地方才可能是城市，而集鎮一般都沒有城墻。更一般性地說，在中國的城市傳統中，將一個聚落界定為城市不僅僅考慮人口密度和產業分工，更要考慮它在地方社會系統中是否處于中心地位。如果僅僅在一個鄉村社區中處于中心地位，還夠不上是城市，必須在一個縣級“地方”社會系統處于中心地位才算得上是城市。

這樣的城市傳統在變革中維持，在不同的歷史時期各有特點。在遙遠的周代，當時存在國野之分，城市為國，城外有野，城市的軍事性和殖民性都比較突出，城市與地方的關系緊張③。在漫長的大一統郡縣制時代，城市在經濟上依賴鄉村，城市統領整個地方，城鄉在經濟和文化上的一體性色彩濃厚④。馬克思概括說：“亞細亞的歷史是城市和鄉村無差別的統一”⑤。到了近代，隨著工業化的起步，城市的生產性相對于消費性得到了發展，城市需要汲取資源來支撐工商業發展，城鄉關系趨于緊張⑥。這對于地方政府來說，是一種困擾，它需要在緊張的城鄉關系中間找準自己作為政府的立場，要建立政策平衡點。如果說在國家依靠農業稅費的時代，地方政府的工作重心主要放在鄉村，國家與鄉村的關系是彼時的主要矛盾之一；那么，在依靠工商業謀發展的時代，地方政府的工作重心不得不轉向城市，城市與地方的關系就成為值得研究的重要關系。

應該說，1840年以后的城市與地方關系相比于此前的郡縣制中國要緊張，到了1949年以后，顯然是更加緊張了。我們要在一個人地關系高度緊張的空間關系中展開十分消耗土地資源的工業化建設，這就會帶來空間上的緊張關系。我們要在一窮二白的落后經濟系統中發展現代經濟，不免要極大化對于鄉村社會的汲取力度，這就要求實施體制上的嚴格控制。這種緊張關系不是一成不變的，1949年以后城市與地方關系也可以劃分為幾個比較小的階段，和過去的三千年大趨勢類似，這七十年的城市與地方的關系也有一個“緊張—緩和—再緊張”的轉換。

首先，計劃經濟時期的舉國體制使得鄉村從屬于城市，這是一種強制性的一體化，高度強制是以嚴格的體制區隔為條件的，傳統社會的城鄉“無差別的統一”被有嚴格區隔的統一所取代。這種區隔是如此的嚴格，以至于人們更多地注意到二元分隔的表現而忽視了這種分隔的目的其實在于一體化。也就是說，這個時期的城鄉關系的本質是“一”而不是“二”。其次，隨著計劃經濟體制的瓦解，鄉村工業化和集鎮經濟得到發展，城市對于鄉村的控制能力一度衰減，傳統中國的那種無差別的統一似乎有所復活。再次，我國的城鎮化在2000年以后全面展開，城市本身成為中國最重要的“增長機器”⑦，它作為增長機器的意義至少可以和企業相提并論，也徹底超越了歷史上很重要的鄉村集鎮。為了將城市增長機器的發展效率最大化，各個地方都加大了對于地方發展能力的集中，全力以赴地發展本地方的城市經濟。城鄉關系趨于緊張，地方政府在城鄉之間很難建立政策平衡點，統領城鄉的地方政府的行為越來越像是一個城市政府，尤其是一個城市的城區政府。

今天我們強調城鄉融合發展，其實是說地方政府要發揮出自己相對于城市的自主性，重建城鄉之間的政策平衡點，協調好城鄉關系。可是，歷史的大趨勢似乎并不支持這種良好的愿望。如果我們要想在這種形格勢禁之下找到城鄉融合發展的契機，就必須進一步展開當代城市與地方關系的細節，研究其中的機制，或許能發現替代性的方案。以下，筆者主要從兩個層面來研究當代城市與地方關系的形成機制： 一個是隨著城市政府對于地方政府的行政控制能力的強化，郡縣制體制演變成“城市地方體制”；一個是隨著城市社會對于地方社會的控制能力的強化，形成了緊密型的城鄉關系。

二、城市地方體制的形成：地方政府在行政上服從于城市政府

隨著市場化、工業化和城市化的發展，點綴在地方社會中的城鎮逐漸壯大起來，越來越成為地方社會系統的主導。簡單地說，在郡縣制下的城市屬于地方，而今的地方屬于城市。應該說今天的地方治理依然是在一種郡縣制傳統下的延續⑧，但是，城市的發展終于使得傳統郡縣制演變成一種城市主導的“城市地方體制”⑨，意指地方成為城市系統的一部分，地方政府集中整個地方的資源來發展城市。

這無疑是中國郡縣制傳統的一個極大的變化。在體制上，它是一系列制度改革的復合結果，其中最容易被人提到的是市管縣體制的普遍建立。實際上，有學者指出，新中國成立以后的地方體制已經是郡縣制傳統的極大發揚，借助于黨政雙重科層體制，使得中國演變成為一種“超級郡縣國家”⑩。在這個超強能力的體制內部發展出了一系列的局部調整，比如，縣市改成區、縣級市制度和鄉鎮合并等相關體制變革一起參與塑造了新型的城市與地方關系。

在計劃經濟時期，雖然說郡縣制中增加了黨政雙重的科層制?，但上級地方政府管轄下級地方政府的原則還是清晰的，具體表現為由地區行署作為省級政府的派出機構統管所屬的城市區域和縣。舉例來說，1958-1983年間的常州專區轄常州、鎮江2 市和武進、金壇、溧陽、丹陽、揚中、句容、宜興、溧水、高淳9 縣。其中常州市是一個小市，有一小塊作為副食品供應基地的郊區；城外的武進縣將常州市完全地包圍住，它為常州市服務，但在行政上并不從屬于常州市。但是，在1983年普遍地建立了市管縣體制，撤銷常州專區，武進縣等各縣歸屬常州市管轄。這就使得諸多縣級政府從屬于一個兼具地方政府權力的城市政府，這在中國歷史上是一個新的局面。1995年武進縣升格為武進市，2002年武進市撤銷，并入常州市區成為武進區，比較徹底地城市化了。但這并不等于城市與地方的合一，因為常州市還管轄了一個沒有改成區的溧陽市。

在市管縣體制下，當代中國的地方政府間的縱向關系要比單純的郡縣制體制下復雜，每一級都有差異。在省一級，是一個地方管城市的格局。因為，直轄市除外的省級政府都不是城市政府，而是單純的地方政府，這些省級地方政府統管了各個地級市的市政府（還有少量的州和地區行署）。在地級市范圍內，城市與地方的關系是含糊的。所謂“市政府”并不等于所在城區的城市政府，因為市政府還統管所在地市區之外的其他縣市。值得注意的是，如果市域內只有一個區，那么，在城市聚落上就存在一個統一的城市政府； 如果有多個區，卻不會有一個不同于“市政府”的專管這幾個區的城市政府。所以，這個“市政府”兼具城市政府和地方政府的雙重屬性。市政府的工作重心通常是在“市本級”，也就是幾個區的范圍內，市政府的財政收入要從這個范圍內產生，市政府不能平調所屬縣市的財政收入，卻能動用所屬區政府的財政收入。當然，我們應該注意到市縣關系的區域差異很大，通常來說，北方地區的地級市對于縣級政府的控制能力和資源統籌能力更強大。

在縣一級，縣級政府也兼具了城市政府和地方政府的雙重屬性，城關鎮和開發區的經濟越是發達，縣級政府就越是具有城市政府的色彩。縣級政府有三種名稱：縣（旗）、市、區。在縣級市與區這兩種類型中，政府的工作重心應該是偏重城市的，而普通的縣（旗）政府的工作重心應該放在發展涉農相關產業的，這其實也是縣級市與普通縣的關鍵區別。但在各地的發展實踐中，縣（旗）政府的工作中心是否也是放在城關鎮上，需要具體問題具體分析。縣政府與鄉鎮政府的關系高度類似于地級市政府和縣級政府的關系，但在縣域內縣政府與所屬各鄉鎮的關系要比市政府與所屬市縣的關系緊密得多，在很多地方，縣政府有能力平調所屬鄉鎮的財政收入和各種發展資源。這種財政統籌能力通過這樣幾種制度被常規化了：鄉（鎮）財縣管制度、 上級資金的縣級整合和全縣土地指標的統一使用等。

鄉鎮合并對于城鄉關系的影響往往被人忽略了。這一般被看成是兩個鄉村區域的整合，實際上，它通過發展權的空間分配，實現了小城鎮發展重點的選定。那些被并掉的鄉鎮的大部分發展權也被并給了新鄉鎮政府所在集鎮。在城鎮化時代，這無疑是一次縣域內城鎮村體系的總體調整。

鄉鎮合并有兩種基本形式，一種形式是將鎮和包圍這個鎮的鄉并起來，另一種形式是將兩個以上的空間上互不包含的鄉或鎮合并起來。前一種鄉鎮合并往往出現在有著較發達的集鎮的地區，在民國時期，鄉與集鎮分別建立了自治政府；在人民公社時代，將集鎮和它的“鄉腳”區域分別建立了人民公社，后來分別改成了鎮與鄉人民政府，在這樣的鄉鎮之上通常有一個縣政府派出的區公所。在1980年代開始的小城鎮建設的潮流中，撤銷區公所，將鄉與鎮大量地合并起來，由鎮政府直接管理原來周圍鄉政府管轄的區域。這個過程本質上可以認為是一個“鎮管村”或者“鎮管鄉”的過程，它和市管縣改革十分類似?。后一種鄉鎮合并的高峰出現在稅費改革的過程中，當時人們以為這樣做可以通過縮小政府規模來減輕農民負擔，現在看來，合并后的政府總規模不一定縮小了，但是發展權的再分配卻肯定是完成了。被撤并鄉鎮政府所在聚落通常會明顯地衰落下去，新鄉鎮政府所在聚落的人口集聚效應相對地放大了。這就意味著原鄉鎮政府管轄區域內的鄉村城鎮化進程也就被遏制了，這片鄉村區域從一個相對獨立的社會經濟系統轉變成周圍城鎮的邊緣部分。

三、城鄉關系的緊密化：地方社會系統從屬于城市社會系統

在城鎮化時代，不僅僅地方政府相對于城市政府的自主性降低了，隨著城鄉關系的日趨緊密，地方內部的鄉村社會乃至整個地方社會相對城市社會的獨立性也降低了。

在傳統中國，有城不一定有發達的市，更不一定有發達的城市社會。生產力的落后、政府對商業的限制以及城墻一起局限了城市社會的發展。在計劃經濟時代，政府依然不鼓勵商業的發展，但工業化還是催生了一個規模空前的城市社會，這個城市社會是全國統一計劃引導的工業化的產物，它與周圍的鄉村經濟之間的關聯不大，二元分隔體制也切斷了城鄉之間的諸多社會聯系。在改革開放以后，城鄉之間的市場化聯系開始建立起來，但在城市體制尚且僵化的時期，鄉村社會反而更有活力，它甚至能夠對城市經濟形成挑戰。回首上世紀的八、 九十年代，鄉村社會系統是生機勃勃的，城市反而顯得暗淡無光，城市對于鄉村的統治一度變得軟弱了。

進入21 世紀以來，城市體制改革放活了城市經濟，城鄉關系出現了深刻的變化。城鎮化的快速發展降低了鄉村社會系統的完整性，也在經濟、體制、 空間和文化上使得整個地方社會都從屬當地的城市社會。經濟發展的權力向上級政府集中，優先考慮城市的發展； 在發展城市工業園區的過程中，優質的鄉村企業搬遷到工業園區中，就業人口也隨之進城； 鄉鎮信用合作社的商業化改造使得鄉村金融系統成為城市金融需求的供給者； 學校布點的調整也使得鄉村教育系統殘缺不全，學生和家長開始進城； 鄉鎮和村的撤并弱化了政府與當地社會的融合性，也弱化了當地社會生活的自主性；以全縣或者全市為單位的空間規劃，以一個整體的城市化社會為藍圖布局各種基礎設施和公共配套；鄉村生活的魅力也逐漸暗淡，年輕人可能必須要在城市有一套商品房才能辦成婚姻大事；如此等等。

在城鎮化時代，隨著緊密型城鄉關系的形成?，城市名副其實地成為了整個地方的經濟、政治、社會和文化的中心。這種情況在中國歷史上僅僅在少數地方存在過，而今是一個普遍的現象。相比于實行地方自治的國家，中國城市在社會系統中的地位更高。實際上，如果不是一個區域社會系統的中心，它也不能被稱為是城市或者鎮。在經濟發達地區，地方社會中的鄉村社會實際上可以被理解成是其中城市與中心鎮的郊區?。所謂的城鄉關系也就成為了一個高度城市化地區不同空間之間的關系。值得注意的是，計劃經濟時期的鄉村雖然也從屬于城市，但在統一的計劃安排之下，鄉村所從屬的是體制上的所有城市，并不明確就是附近的具體城市。城鄉二元分隔體制是全國統一的，全國的農民身份都是一致的，農民進入本地城市的難度一點也不比進入外地城市更低。在市場經濟條件下，城門打開了，市場的區域一體化、市管縣體制和鄉鎮合并等一系列體制改革都使得城鄉關系地方化了。城鄉關系的地方化也使得鄉村對于城市的服從變得地方化了。由此我們會看到各個地方的城鄉關系的差異性，不僅僅各個地方城市反哺鄉村的能力不同，城市對于地方社會的影響力也大不相同，到底是地級市還是縣城更能影響鄉村，在各個地方也不同。

城鄉關系的緊密以及地方社會對于城市社會的服從，是城市化帶來的普遍后果?，但在中國尤為明顯。這不僅僅是因為中國的地方政權組織性和土地制度所決定的，也是中國的經濟發展模式的需要。一般來說，企業與城市都是一個國家或者地方經濟發展的“增長機器”，我們看到，在發達國家，企業的貢獻更大，畢竟一個統一且不平衡的國家分工體系也就是大大小小的企業之間的關系。發達國家依靠企業的活力從全世界汲取資源為我所有或為我所用。由于企業本身的活力巨大，企業就具有相對于地方政府乃至國家的自主性。我們看到西方發達國家的很多企業通過異地辦公將辦公場所搬遷到鄉村，由此推動了鄉村復興。在這種城鄉融合發展的過程中，我們看到的是權力、資本和社會三方之間的互動和制衡。在欠發達國家，企業本身的能力不足，一些積極有為的政府能夠主動地推動城鎮化的發展，使得城鎮化成為經濟發展的重要動力。企業實施跨區域競爭的能力不足，也意味著企業難以建立相對于地方政府乃至國家政權的自主性，實際上，企業也要配合政府的城鎮化戰略，比如順應地方政府的要求搬遷到城市區域，這加重了城鄉關系的不平衡。

一般認為，中國的地方政府對于中國經濟發展的貢獻巨大，但很少有人來剖析這個增長機器的內在結構?。實際上，我們可以認為中國的增長機器是一種城市與企業之間統分結合的雙層結構。這其中，城市占據了主導地位。城市土地屬于國有，農村建設用地的使用權也受到政府的控制，企業只能在既有的城鎮村體系格局中布點，它們對于城鄉關系的影響很小。大型企業在布點的時候，相對于地方或者城市的博弈能力較強?，但根本上也是被動的。往往是在決定是否在當地投資的時候博弈能力較強，一旦投資落地，還是會趨于被動。地方政府能夠利用城市的園區，對于企業施加深度的影響，從招商引資環節開始就建立產業政策，有選擇地有重點地發展產業，并在隨后的發展中促使和幫助企業進行各種技術革新，選擇重點企業進行深度的引導和服務?。這種統分結合關系在發達地區體現得十分突出。地方政府是地方社會的領導者，它運轉了這個雙層經營的增長機器，但是，它并沒有別的選擇。要么搞城鎮化建設，要么是推動園區建設，搞好企業發展，無論哪一種基本都是城市建設，城市之外的鄉村社會必須服從于這種發展模式。

目前看來，我們將會長期依賴這種以城市為核心的統分結合的增長機器，城市在地方社會中的主導性也將長期穩定。與此同時，一種城鄉一體的地方社會形態也開始形成。我們說中國的地方社會從來都是包含城鄉的，沒有自治的城市或鄉村區域，但在生產力不發達的時代，城鄉之間的溝通不夠，地方社會內部的整合不夠。今天的情況則十分不同，一個完整的地方社會不僅有城有鄉，而且城鄉一體，城市主導了整個地方社會。這構成了中國推動城鄉融合發展的長期背景。

四、地方對于城市的自主性：城鄉融合發展的基本問題

在這種城市主導地方社會的城鄉關系格局中，要實現城鄉融合發展，很自然地就提出了一個如何發揮出地方政府相對于城市立場的自主性問題。既有的地方政府自主性研究普遍地忽略了這個層面?。可是，面對根深蒂固的城市地方體制和不斷發展的城鄉關系緊密化，重建地方政府相對于城市立場的自主性有怎樣的可能性？

從城鄉融合發展的角度來看，地方政府相對于城市的地方自主性至少包括以下兩個層面的問題：其一是在市縣關系中，地級市政府要能適度轉移過度偏重地級市發展的傾向，幫助發展縣域經濟和小城鎮發展，助推中國的雙循環發展新格局的形成； 其二是市縣政府要能適度轉變過度偏重城區和城市工業園區的思路，幫助發展鄉村區域的當地產業，切實推進鄉村產業振興的落實。這兩種思路是并行不悖的，但其中存在差異。前一種思路針對的是城市中心主義的一種表現，也就是大城市中心主義； 后一種思路針對的是城市中心主義的另一種表現，也就是在一個地方內部的城區中心主義。現在看來，我們既要走出大城市為王的既定思維，更要走出地方包括縣域內部的城區中心主義。

在城鎮化時代，隨著地方政府的城市立場日趨穩固，城市借助地方政府的行政權力獲得發展資源，同時也由于地方政府的行政級別，呈現出城市的“按級別發展”的格局，大城市在城市體系中的地位迅速提升，大城市中心主義根深蒂固。隨著國際形勢的演變，中共中央在2017年提出鄉村振興戰略，又在制定十四五規劃的過程中，提出要構建以國內大循環為主體、 國內國際雙循環相互促進的新發展格局，這為縣城和縣域經濟的發展帶來了新的契機。為了落實新的城鎮化思路，也為了應對疫情帶來的公共衛生挑戰，國家發改委制定了一系列的文件?。有學者認為，縣城已經成為新時代中國城鎮化轉型升級的關鍵空間布局。然而，縣域經濟的發展空間依然深受體制的限制，大城市稱王的態勢難以改變，城鄉融合發展很難通過大中小城市的聚落體系來傳遞。一個更有意義的問題是，如果一時不能在全局走出大城市中心主義，我們能否在一個地方內部走出城區中心主義？

能否走出城區中心主義與鄉村振興的可能性有直接的關系。關于鄉村振興的思路存在一種深刻的分歧。一種觀點從西方國家汲取經驗，強調城鎮化與鄉村振興之間的協調性，實際上傾向于將鄉村振興理解成是一個逆城市化的過程。因此，非常強調體制機制改革，尤其是產權制度改革，比如農村宅基地使用權的市場化交易和土地經營權證可以抵押等，以此掃清城市資本與市民下鄉的障礙。另一種觀點則具有深刻的本土性。它強調鄉村的自主性發展，認為城鄉二元體制對于鄉村本身是一種保護，鄉村可以借助這些體制實現自主性的發展，包括集體經濟的發展。

無論是哪一種思路，都需要地方政府約束自己的過于倚重城區發展的立場。即使按照第一種思路，也需要地方政府平衡城鄉之間的發展權。撇開關于宅基地使用權是否應該實現自由交易的價值討論來說，之所以集體土地使用權不能順暢地實現市場化交易，不僅僅是歷史遺留的全國性的集體土地制度的影響，更與地方政府對于城區房地產市場的地方性依賴有關。在第二種思路中，也非常需要地方政府能夠尊重鄉村地區的發展權。鄉村當地產業的發展能夠直接地幫助鄉村常住人口的就業，這些剩余勞動力往往是城市勞動力市場所不能吸納的，提高他們的收入水平是鄉村振興最有效的著力點。從目前來看，鄉村當地產業的發展受到了發展規劃、土地指標控制、環保督查、生態保護等多方面的體制限制，這些限制雖然是所有企業都會遇到的，但對鄉村小微企業的影響更大。地方政府對于企業的服務能力存在著城鄉差別，上級部門很難服務好鄉村小微企業，形成管理多于服務的狀態，限制的多，幫助的少。鄉村基層組織更有可能平衡好管理與服務的關系，但缺少有關的行政與法律權力。

在地方與城市的關系中，地方政府把自己當作一個城市政府并不意味著它就一定會將發展權都集中在城區。或者說，即使地方政府把自己當作一個城市政府，也并不一定必然導致城鄉關系的嚴重失衡。實際上，完全可能出現一種“以地方為城市”的城市與地方關系的形態。也就是說讓整個地方都城市化了，城鄉共生，成為一種“田園城市”的形態。這可能是中國特色的城市與地方關系的理想狀態，中國的城市既然在區劃上和一個地方是同一的，也就設定了一種使命，要讓這個區劃內部平等地充滿城市屬性。

“以地方為城市” 的城市形態并非是一個空想。實際上，它是一種已經存在的城鄉融合發展態勢的中國形式。在歐美國家，人口的逆城市化已經延伸到大多數鄉村的邊緣地帶，也就是說人口從城市外遷到達的范圍和國土范圍已經同一。但是，他們沒有我們這種城市與地方關系，在城市區域與鄉村區域之上的更高層次一般并沒有一個強有力的地方政府，所以，他們的逆城市化基本不受區劃的影響。但在中國就十分不同，城鄉關系在不同區劃之間有很大的差別，以城帶鄉和以工補農的落實在很大程度上正是以行政區劃為界限的。所以，我們的城鄉融合發展會在區劃范圍內呈現“以地方為城市”的城市社會形態。在這種高水平的城市社會形態中，城市不是局限于城區范圍，而是將周邊鄉村也包涵進來，鄉村恰好能讓城市的生活更美好。實際上，在浙江省一些產業很發達的縣域，我們已經能看到這種新的縣域社會形態的雛形，在這樣的縣域區劃內，縣城類似于一個高度城市化社會的CBD 區域。

“以地方為城市”的圖景只有在人口流入的發達地區才比較現實。在欠發達地區，城鎮化極大地抽空了鄉村人口，鄉村聚落的凋敝難以挽回。在這樣的地方，即使城區也缺乏活力。從城市和地方的關系來看問題，在這樣的地方，城區中心主義是更加要不得的發展思路。它將使得鄉村發展雪上加霜，造成過度凋零的鄉村社會，如果這樣過度凋零的區域太多，它的政治經濟后果是嚴重的。因此，在這樣的地區同樣需要或者更加需要重建地方對于城市的自主性，要求地方政府把鄉村振興作為中心工作來抓，關注鄉村常住人口的就業和收入問題，發展鄉村當地的產業，扶持小微企業。

總的來說，研究中國的城鄉關系和未來的城鄉融合發展都必須增加一個視角，也就是城市與地方關系的視角。城鄉融合發展的前景是與新型的城市與地方關系相聯系的，需要地方政府能夠發揮出相對于城市立場的自主性。在現階段，比較現實的問題是，如何在謀劃地方的全域發展時走出城區中心主義。

注釋：

①薛鳳旋：《中國城市及其文明的演變》，世界圖書北京出版公司2015年版。

②熊萬勝：《城鄉社會: 理解中國城鄉關系的新概念》，《文化縱橫》2019年第1 期。

③侯外廬：《中國古代社會史論》，商務印書館2021年版。

④熊月之：《中國傳統城市特質的變易與延續》，《學術月刊》2009年第10 期。

⑤《馬克思恩格斯選集》第46 卷上冊，人民出版社1979年版，第480 頁。

⑥趙泉民：《從“無差別的統一”到“對抗性”形成——基于新式教育興起看20 世紀初期中國城鄉關系演變》，《江蘇社會科學》2007年第3 期。

⑦哈維·莫羅奇：《城市作為增長機器： 走向地方政治經濟學》，吳軍、郭西譯，《中國名城》2018年第5 期。

⑧曹錦清、劉炳輝：《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統及其當代挑戰》，《東南學術》2016年第6 期。

⑨熊萬勝：《城鄉社會: 理解中國城鄉關系的新概念》，《文化縱橫》2019年第1 期。

⑩劉炳輝、熊萬勝：《超級郡縣國家:中國國家治理體系的現代演變與內在機制》，《東南學術》2018年第3 期。

?劉炳輝：《黨政科層制: 當代中國治體的核心結構》，《文化縱橫》2019年第2 期。

?周一星：《城市研究的第一科學問題是基本概念的正確性》，《城市規劃學刊》2006年第1 期。

?葉敏、張海晨：《緊密型城鄉關系與大都市郊區的鄉村振興形態——對上海城鄉關系與鄉村振興經驗的解讀與思考》，《南京農業大學學報（社會科學版）》，2019年第5期。

?熊萬勝：《郊區社會的基本特征及其鄉村振興議題——以上海市為例》，《中國農業大學學報(社會科學版)》2018年第3 期；葉敏、婁芹芹：《“常人治村”:郊區社會的村治形態——基于浙北W 鎮Z 村的調研》，《中共天津市委黨校學報》2020年第6 期；杜鵬：《郊區社會:城鄉中國的微觀結構與轉型秩序》，《社會科學研究》2021年第3 期。

?馬克思對此有一段著名然而被誤譯的判斷：“現代的歷史是城市關系滲透到鄉村，而不像在古代那樣，是鄉村關系滲透到城市”。這句話在官方譯本中被翻譯成“現代的歷史是鄉村城市化,而不像在古代那樣,是城市鄉村化”。官方譯本見《馬克思恩格斯選集》第46 卷上冊，人民出版社1979年版，第480 頁。陳光庭的修正參見陳光庭：《馬克思著作中的“城市化”一詞是誤譯》，《城市問題》1987年第1 期。以及陳光庭：《再論漢譯馬克思著作中的“城市化”一詞系誤譯》《城市問題》1998年第5 期。如果按照陳光庭的譯法，本文所討論的城鄉關系緊密化趨勢是一種普遍趨勢的中國版本。

?近期，周黎安在這個方向上有所推進，他提出的是“官場+市場”的說法。參見周黎安：《“官場+市場”與中國增長故事》，《社會》2018年第2 期。

?黃冬婭：《企業家如何影響地方政策過程——基于國家中心的案例分析和類型建構》，《社會學研究》2013年第5 期。

?王郅強、王凡凡：《治理視角下營商環境優化的演變邏輯——基于佛山市的考察》，《中國行政管理》2020年第6 期；符平、李敏：《基層政商關系模式及其演變:一個理論框架》，《廣東社會科學》2020年第1 期。

?既有的關于地方或基層自主性的研究主要討論的是政府相對于上級或下級政府的自主性，以及政府相對于社會力量比如資本的自主性。沈德理：《非均衡格局中的地方自主性: 對海南經濟特區1998-2002年 發展的實證研究》，中國社會科學出版社2004年版； 何顯明：《市場化進程中的地方政府行為邏輯》，人民出版社2008年版； 熊萬勝：《基層自主性何以可能——關于鄉村集體企業興衰現象的制度分析》，《社會學研究》2010年第3 期；倪星、鄭崇明、 原超：《中國之治的深圳樣本: 一個縱向共演的理論框架》，《政治學研究》2020年第4 期。

?包括 《國家發展改革委關于印發<2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務>的通知》（發改規劃〔2020〕532 號）、《國家發展改革委關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》（發改規劃〔2020〕831 號），還有《國家發展改革委辦公廳關于做好縣城城鎮化公共服務補短板強弱項項目建設工作的通知》（發改辦社會〔2020〕483 號）、《國家發展改革委辦公廳關于推進縣城產業平臺公共配套設施補短板強弱項的通知》（發改辦規劃〔2020〕564 號）等一系列具體落實性的文件。