全球公共衛生治理的困境與出路

沈文輝

湖南工程學院 外國語學院，湖南 湘潭 411104

公共衛生是關系到一國或一個地區大眾健康的公共事業，它具體包括對重大疾病尤其是傳染病的預防、監控和治療，對食品、藥品、公共環境衛生的監督管制，以及相關的衛生宣傳、健康教育、免疫接種等。全球公共衛生治理是指通過在全球公共衛生的決定因素領域制定并實施具有約束力的國際規制，從而降低公共衛生安全方面的全球共同脆弱性的進程。①晉繼勇：《全球公共衛生治理中的國際機制分析》，上海：上海人民出版社，2019年，第51頁。

近年來，隨著流感、嚴重急性呼吸道綜合癥（SARS）、中東呼吸系統綜合癥（MERS）、埃博拉、寨卡、鼠疫、黃熱病等一系列公共衛生危機的出現，疫情快速傳播且影響深遠的時代已經到來，衛生領域成為人類跨國治理的重點。為此，來自不同領域的專家、學者積極參與到全球公共衛生治理中，并力圖探索其出路。例如，晉繼勇探究了全球衛生治理面臨的挑戰，他認為全球衛生治理需要全球多邊主義，而非一國至上的單邊主義。②晉繼勇：《全球衛生治理的背景、特點與挑戰》，《當代世界》2020年第4期。高明分析了全球衛生治理理念的變化，他指出全球衛生治理面臨各國治理理念差異、新行為體參與的局限性、全球治理體系不健全、資源緊缺和資金來源不明等五種挑戰。③高明、唐麗霞、于樂榮：《全球衛生治理的變化和挑戰及對中國的啟示》，《國際展望》2017年第5期。張彩霞分析了全球衛生治理存在的五點困境，并就全球衛生治理提出了合理建議。④張彩霞：《全球衛生治理面臨的挑戰及其應對策略》，《中國衛生政策研究》2012年第7期。其他學者如蔣利龍、龔向前、曹敏、潘亞玲等也對全球衛生治理提出了相關的見解。

迄今為止，眾多相關學者就全球衛生治理進行了諸多的探索，但不管在學術層面抑或是現實應對，這一問題遠未得到解決。特別是，此次新冠肺炎的暴發表明：公共衛生問題將是人類必須長期應對的生存挑戰，衛生治理將是國際社會無法回避的重大問題。那么，當今全球公共衛生治理要實現什么目標？在實現過程中它又面臨哪些困境？人們又該如何解決？基于這些問題，本文將闡釋全球公共衛生治理的目標，分析其中存在的問題，剖析它們的成因，并提出合理的對策，以期構建科學的全球公共衛生治理機制，更好地推動人類健康發展。

一、全球公共衛生治理的目標

根據世界衛生組織以及國際社會的普遍認知，全球公共衛生治理的目標主要分成兩個層次：第一是促進人類健康發展；第二是推動全球衛生公平。

（一）促進人類健康發展

個人是人類構成的基本單元，兩者是個體與群體關系。對個體而言，人的最大資產是健康，擁有健康的體魄在人的發展進程中具有其他無法替代的作用。就全球公共衛生治理而言，要保障最低限度的人權，各國需要以人權為中心，構建本國的人權保護體系。而健康權作為人權的一個部分，是人生而必須擁有的權利。①敖雙紅、孫嬋：《“一帶一路”背景下中國參與全球衛生治理機制研究》，《法學論壇》2019年第3期。1978年12月，國際初級保健大會為保障并增進人類健康頒布了《阿拉木圖宣言》。大會重申“健康不僅是疾病與體虛的匿跡，而是身心健康、社會幸福的總體狀態，是基本人權，達到盡可能高的健康水平是世界范圍的一項最重要的社會性目標。”以此敦請各政府、世界衛生組織和兒童基金會、其他國際組織以及多邊和雙邊機構、非政府組織、資助機構以及所有衛生工作者和整個世界大家庭重視對個人健康的保障，改善社會衛生保健服務。

根據世界衛生組織頒布的《組織法》，“健康不僅為疾病或羸弱之消除，而系體格、精神與社會之完全健康狀態。享受最高而能獲致之健康標準，為人人基本權利之一。不因種族、宗教、政治信仰、經濟或社會情境各異，而分軒輊。各民族之健康為獲致和平與安全之基本，須賴個人間與國家間之通力合作。任何國家促進及保護健康之成就，全人類實利賴之。”②世界衛生組織：《世界衛生組織組織法》，https://www.who.int/zh/about/who-we-are/constitution.《國際衛生條例》也指出：“應充分尊重人的尊嚴、人權和基本自由，并廣泛用以保護世界上所有人民不受疾病國際傳播之害的目標為指導”。③世界衛生組織：《國際衛生條例》，https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/43883/9789245580416_chi.pdf;jsessi onid=A72479062CE00E808F8E0E64DE01F1DA?sequence=3.除此以外，也有許多國際人權文件, 如《世界人權宣言》也指出人人享有生命、自由、安全的權利，④聯合國：《世界人權宣言》，https://www.un.org/zh/universal-declaration-human-rights/index.html.《經濟、社會和文化權利國際公約》將健康權規定為公民應當享有的權利。我國憲法也明確保護人民健康權的實現，《中華人民共和國憲法》第二十一條規定：“國家發展醫療衛生事業，發展現代醫藥和我國傳統醫藥，鼓勵和支持農村集體經濟組織、國家企業事業單位和街道組織興建各種醫療衛生設施，開展群眾性的衛生活動，保護人民健康。”①中華人民共和國司法部中國政府法制信息網：《中華人民共和國憲法修正案（附2018年修正本）》，http://search.chinalaw.gov.cn/law/searchTitleDetail?LawID=398154&Query=%E4%B8%AD%E5%8D%8E%E4%BA%BA%E6%B0%91%E5%85%B1%E5%92%8C%E5%9B%BD%E5%AE%AA%E6%B3%95&IsExact=&PageIndex=5.

總之，全球公共衛生治理圍繞國際衛生相關法律法規進行，以實現人類健康發展為行動的出發點和落腳點，致力于實現每個人的健康安全，保護人的基本權益。

（二）促進世界衛生公平

全球衛生公平包含兩個層面，第一是各國國內醫療衛生資源的分布與分配的均衡；第二是不同國家和地區的醫療衛生資源分布與分配的相對合理。

當今，全球公共衛生危機愈發頻繁，其中的原因十分復雜。人類處理與環境的關系不當可能是其中的主要因素，但有些國家更多關注經濟競爭力的提高，忽視國家衛生體系的完善以及社會衛生公平的構建，此種衛生治理偏差也是其中的原因。例如，醫療衛生體制改革過度倡導市場化機制，會導致衛生資源分配出現嚴重不公的局面，高端的城市大醫院發展越來越快，而低端機構，尤其是農村鄉鎮醫院、城市社區醫院等逐步萎縮，違背了醫療衛生事業的基本規律。若公共衛生改革以市場為主導力量，顯然不符合衛生服務作為公共產品這一特性，必然會引起市場主體爭相進入公共衛生領域以實現其所偏好的目標，最終引起本國內部地區之間的衛生資源分配不均。

以《國際衛生條例》和《控煙框架公約》為代表的國際衛生立法，更多地關注衛生公平而非經濟競爭力。②張彩霞：《全球衛生治理面臨的挑戰及其應對策略》，《中國衛生政策研究》2012年第7期。這里存在諸多制約因素。首先，經濟實力是主要的障礙。許多弱小國家、經濟落后國家仍無法發展高水平的衛生基礎設施，以提高國內公共衛生醫療水平。其次，國家主權的維護與資源獲取形成二律背反。即，如果沒有外來資源當事國便無法構建衛生公平，但是，接受國際援助或吸引外資來發展本國衛生事業，當事國必然會受援助國一定程度的制約，從而有可能損害本國政府執行衛生政策的獨立性，以至可能影響到衛生公平的實踐。

總之，全球公共衛生治理的目標首先是維護人類健康。為此，全球公共衛生治理應該致力于聯合多方治理力量，讓更多的國際行為體參與到全球治理進程中來，這有助于調整以往國際衛生治理秩序中存在的大國主導的局面。同時，由于衛生問題無國界，這一治理的目標必須包括衛生公平。為此，國際社會需要關注本國的資源分布與分配的公平度，同時，還應該提供一個開放的舞臺為弱小國家發聲并爭取更多的衛生資源，以更好地促進全球衛生公平和衛生資源的公平配置。

二、全球公共衛生治理面臨的困境

全球公共衛生治理不僅是國際社會廣泛關注的議題，還是國際各行為體和利益相關方爭相介入的政策和實踐領域。它與人類社會的政治、經濟、文化等元素交織在一起，使得衛生領域的治理面臨諸多困境。全球公共衛生治理的困境主要體現在以下四個方面：大國參與全球公共衛生治理的意愿降低，“搭便車”現象普遍，各行為體之間互信缺失，世界衛生組織運行不暢且部分功能失調等。

（一）大國參與全球公共衛生治理的意愿減弱

進入21世紀以來，新興國家群體性崛起，以美國為首的西方國家實力相對下滑，國際上形成了“東升西降”的局面，這種局面的形成沖擊著原有的國際格局，造成大國之間的國家利益與國際利益重組，加之全球公共衛生危機頻發，它們促使大國參與全球公共衛生治理的意愿逐漸減弱。

首先，國際權力結構的變化是導致大國參與治理意愿減弱的根本原因。近年來，發展中國家及新興經濟體在促進世界經濟增長、推動就業以及提供全球公共衛生產品等方面的能力不斷提升，使得發展中國家的國際地位和話語影響力日益擴大。而以美國為首的發達國家經濟增長乏力，科技進步放緩，就業問題嚴峻，在國際經濟、環境、安全、社會治理方面表現出來的應對能力有限。①衛靈：《全球治理視域下的中俄合作研究》，《人民論壇·學術前沿》2020年第7期（上）。由此形成的“東升西降”的國際格局不斷沖擊著二戰后形成的國際權力結構，使得現今的全球公共衛生治理體系無法充分體現發達國家的意愿和價值取向，削減了西方國家在該體系中的優先話語權。在權力轉移的背景下，反映最強烈的往往是主導性大國，大國會依據已經發生的變化對其國家戰略進行調整以適應和抵消權力變遷帶來的沖擊和影響。②劉昌明、王敏：《東亞權力結構變化與美國戰略趨向》，《人民論壇·學術前沿》2013年第1期。減少對全球公共衛生治理的參與程度是大國抵消國際權力結構變化影響所采取的一種國家戰略。

其次，國家利益與國際利益的沖突是大國參與全球公共衛生治理意愿減弱的主要原因。眾所周知，當今政治、經濟與安全等領域的國際制度大多形成于二戰后，主要反映的是發達國家的政治利益和偏好。但如今，一些發達國家認為，國家的權力日益被鑲嵌在規則體系和制度約束中運行，③李巍：《制度之戰：戰略競爭時代的中美關系》，北京：社會科學文獻出版社，2016年，第2頁。限制了國家活動的自由，致使大國所需承擔的國際義務超過了自身的承受范圍，損害了其國家利益和主權。此外，美國等西方國家實力的相對下滑并未使其擔負的國際義務相應地減少，其推行本國外交政策和達成戰略目標的成本逐漸增加，維持了近一個世紀的先行優勢逐漸消失。由此，產生了國家利益與國際利益之間的沖突。

再次，突發公共衛生危機所造的國內壓力是大國參與全球衛生治理意愿減弱的重要原因。自新冠肺炎疫情暴發以來，歐美等地區受影響較大，其中不乏大國。據世界衛生組織統計數據顯示，到2021年1月5日，美洲的新冠肺炎病例接近3700萬，其中美國的病例超過2100萬，死亡人數達35.6萬；歐洲的病例數高達2730萬。④The World Health Organization: WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Dashboard, https://covid19.who.int/.英國等國家每天新增超過5萬例，伴隨著病例的暴增以及變異病毒的出現，英國等不得不重新“封國”，德國也不得不延長“硬性封鎖令”。在此情況下，大國內部承受著應對突發公共衛生危機的巨大壓力，它們在集中力量處理本國疫情之時，自然無暇顧及其他國家。加之，一些學者指出，疫情過后的世界地緣政治中心由大西洋地區向太平洋地區轉移的進程將進一步加快，國際格局和國際秩序將出現有利于非西方國家尤其是亞太國家的變化，⑤林利民：《全球戰“疫”對世界格局有何影響》，《人民論壇》2020年第14期。疫情也將加速權力和影響力從西向東轉移。⑥崔洪建：《疫情對世界格局變化的雙重作用》，《國際問題研究》2020年第3期。基于此，大國應對國內疫情的壓力與國際權力結構的變化共同形成了一種壓迫態勢，使得大國參與公共衛生治理的意愿逐漸減弱。以美國為例，自特朗普上任以來，為應對國內失業率高、犯罪率上升、民族主義勢力不斷抬頭等國內危機，美國政府堅持單邊主義行為邏輯，傾向于采用零和博弈的思維進行國際交往，不惜損害盟國和其他國家的利益，以實現“美國優先”。例如，美國將經濟安全視作國家安全的重要組成部分，推崇貿易保護主義，追求“公平對等貿易”，①袁征：《美國單邊主義行為沖擊國際秩序》，《人民論壇》2019年第1期。并主張解決國內醫療、就業、邊境檢查和稅務改革等國內問題。對于國際事務的關注度逐漸減弱，不愿承擔相應的國際義務。美國退出《巴黎協定》和世界衛生組織就是最典型例子。

（二）國際社會存在普遍的“搭便車”現象

“搭便車”由美國經濟學家曼柯·奧爾遜于1965年提出，具體是指團隊中的成員都有減少自己的支出成本而坐享別人勞動成果的傾向。在全球衛生治理中，這種勞動成果指的是“公共衛生產品”。公共衛生產品具有兩種特征：非排他性和非競爭性。這些特性決定了公共衛生產品一旦被生產出來，可以同時供多個行為體聯合消費，無論這些行為體是否對這種產品支付了相應的代價，且一個行為體對這種公共產品的消費不影響其他行為體對它的消費，要想排除其他行為體對公共產品的消費也不可能。因此，這種不需要付出代價就能享有的消費引發了國際社會中常見的“搭便車”現象。“搭便車”使得國際社會中的行為體都樂于坐享其成，卻互相推諉責任，長此以往，便無人再愿意提供此種公共衛生產品。亞里士多德在其《政治學》中表達了類似的思想，“凡屬于最大多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們懷著自己的所有而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多留心到其中對他個人多少有些相關的事物。”②[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，北京：商務印書館，1965年，第48頁。

全球公共衛生產品與國內公共衛生產品兩者之間存在著區別。前者是由多個行為主體共同提供，而后者只涉及一個行為主體，即本國政府。這種區別表明，全球公共衛生產品的提供主體要求多個國際行為體之間的共同合作，具有多邊主義性質。這種多邊主義具有不可分性（indivisibility）和擴散互惠（diffuse of reciprocity）等特點放大了“搭便車”的可能性，它加劇了集體行動困境的發生概率。③任琳：《全球多邊治理:實現有效性和開放性的融通》，《國際關系研究》2014年第5期。正如曼瑟爾·奧爾森所說，成員多的大組織都面臨集體行動難以達成和“搭便車”頻發問題。④[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁譯，上海，上海人民出版社，2011年，第64—70頁。

現今，國際社會上普遍的“搭便車”行為給全球衛生領域的合作增加了難度。例如，治理國際水域（波斯灣和多瑙河）對沿岸國家都有益，因為擁有清潔的水源符合各國衛生環境的可持續發展，但是由于國際水域涉及眾多國家和地區的利益，許多行為體也不愿領頭擔負起這一責任。⑤陳岳：《國際政治學概論》（第三版），北京：中國人民大學出版社，2009年，第165頁。因此，就出現了國際水域遲遲未得到治理的現象。又如，為應對全球氣候變化，我國承諾將在2030年左右使二氧化碳排放量達到峰值，并爭取盡早實現2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%。⑥中國新聞網：《巴黎氣候大會中國承諾:二氧化碳排放峰值盡早實現》，http://www.chinanews.com/ny/2015/12-01/7649970.shtml.與此相反，美國于2019年11月向聯合國提交了退出《巴黎協定》的正式通知，退出將于通知發出后一年生效。⑦美國駐智利大使館：《美國退出“巴黎協定”》，https://cl.usembassy.gov/u-s-withdrawal-from-the-paris-agreement/.這無疑給全球氣候治理造成了困擾，美國的行為實質也具有“搭便車”的意圖。“搭便車”行為的出現無疑會使各國際行為主體參與全球衛生治理的積極性大打折扣。如果這一問題不能得到有效解決，國際社會就無法達成有效的合作協議，在處理國際衛生危機時，效率也會極大降低。

（三）國際行為體之間互信缺失

法國啟蒙思想家盧梭曾經提出過“獵鹿困境”，①故事內容主要是：兩個人出去打獵，獵物只有鹿和兔子，他們雙方互不知道對方選擇的獵物。如果選擇鹿則需要兩個人合作才能成功狩獵。而選擇兔則不需要合作也能成功，但是收益小于兩人合作狩鹿。由于參與狩獵的主體互不知道對方真正想法，他們會背叛對方，而選擇保險的方式——單獨狩兔。它揭示了在集體行動中，由于參與者彼此之間缺乏信任而相互背叛。②蔣利龍：《國際非政府組織參與全球治理的角色與作用》，《邊疆經濟與文化》2015年第12期。這種情況在全球衛生治理中同樣存在。

全球化使得衛生領域的治理超越國界，衛生問題影響范圍廣，解決問題的唯一方法是各個行為體形成有效合力。在全球衛生治理中，存在普遍的互不信任現象。究其原因主要有兩方面：第一，國際社會的無政府狀態使得國際上無法形成一個具有強大公信力的權威機構來規范各行為主體的行動，這就為國際衛生治理中實行背叛的主體留下可趁之機。因為，背叛者只會遭受國際社會的輿論譴責，其并不會因此遭受實質性損失。第二，對于以主權國家為中心的全球衛生治理體系，國家的最終目標就是尋求本國利益最大化，其所制定的外交政策和一切行動都服務本國利益。無論國際社會如何變化，主權國家的特征是：理性的行為者，其參與國際行動的出發點和落腳點都是追尋國家利益。因此，各行為主體在參與集體行動時，若未能維持本國利益或本國利益處于受損狀態，各方之間互疑便會產生，集體行動的參與者容易選擇背叛“隊友”。

在全球公共衛生治理領域，存在許多因不信任而產生背叛的現象。其中，美國的背叛是突出案例。2020年4月，美國宣布暫停向世衛組織捐款并宣布將退出世界衛生組織，這一行為和言論被權威醫學雜志《柳葉刀》主編理查德·霍頓指責為“是對全球團結的背叛行為”。2020年7月6日，美國向聯合國秘書長古特雷斯正式遞交退出世界衛生組織的通知，這意味著這一背叛行為將于一年后成為事實。

（四）世界衛生組織運行不暢且部分功能失調

世界衛生組織是聯合國下屬專門管理全球衛生事務的國際組織，它是全球公共衛生治理最重要的機構。近年來，國際上發生的公共衛生危機暴露出世界衛生組織的不足。

第一，世界衛生組織對于突發公共衛生危機的應對不力或陷入部分失靈狀態。2013年底，埃博拉疫情在幾內亞暴發，世界衛生組織于次年3月在自己的網站上予以公布，但它未采取有效的防控措施。直到2014年7月，世界衛生組織才召集西非11個國家的衛生部長商討對策。再如，在2019年底暴發的新型冠狀肺炎疫情中，世界衛生組織要求各國積極報送疫情材料，有些國家并未予以配合；世界衛生組織發布的關于疫情嚴重性和預防渠道并未引起各國的重視，許多國家在疫情開始階段極其排斥佩戴口罩。3月12日，世衛組織總干事譚德塞指出：“盡管我們一再發出警告，但令我們深感擔憂的是，一些國家并沒有以防控這一威脅所需的政治決斷力來應對這一威脅。”①世界衛生組織：《世衛組織總干事2020年3月12日在2019冠狀病毒病（COVID-19）疫情代表團通報會上的講話》，https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-mission-briefingon-covid-19---12-march-2020.這表明，世界衛生組織在協調國家行動方面明顯力不從心，無法動員并聯合其他國際組織，如世界銀行和國際貨幣基金組織等，來一起應對個別國家中存在的衛生物資和醫療設施方面的資金短缺問題，也無法規范各國的行為和防范措施。在面對突發公共衛生危機時，世界衛生組織陷入部分功能失靈狀態。

第二，資金不足且來源有限。為了管理全球公共衛生秩序，應對公共衛生危機，世界衛生組織必須具有足夠的資金且來源穩定。然而，情況并非如此。目前，世界衛生組織的資金主要來自會員國和準會員國的分攤會費以及自愿捐款，資金來源有限，且會費并非世界衛生組織的主要資金來源。世界衛生組織公布的數據顯示，在2018年—2019年度財政預算中，自愿捐款的項目預算在世界衛生組織總預算中占比達78%。②世界衛生組織：《2018—2019 方案預算》，https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/275634/A70_R5-en.pdf?sequence=1&isAllowed=y.這些自愿捐助的資金流向的項目和優先事項受捐助國的目的驅動，而非由世界衛生組織決定。個別國家還將自愿捐助的資金作為謀求其本國利益的手段。例如，2018年6月，世界衛生組織大會在即將通過厄瓜多爾政府提出的關于鼓勵母乳喂養的決議時，美國表示，“如果其他國家推動該協議通過，美國將削減對世界衛生組織的捐款。”③觀察者網：《為保護美企利益，美官員阻撓“鼓勵母乳喂養”決議并威脅他國》，https://www.guancha.cn/internation/2018_07_09_463321.shtml.結果這一決議案未能通過。這種情況顯然削弱了世界衛生組織對于資金流向項目的決策權，限制了世界衛生組織的自主性和權威影響力。

第三，組織權力過于分散。世衛組織《組織法》規定，“區域委員會由該管轄區域會員國及副會員國代表組織之”“區域委員會應自行制訂議事規則”“就絕對有區域性之事項決定施政方針”。④世界衛生組織：《世界衛生組織組織法》，https://apps.who.int/gb/bd/PDF/bd47/CH/constitution-ch.pdf?ua=1.上述規定決定了世界衛生組織權力高度分散的治理結構，使得各區域委員會在處理各事務時擁有高度自治權。這種高度分散的權力容易導致世衛組織在應對突發事件時難以形成有效的內部協調。

可見，全球公共衛生管理所面臨的挑戰是多方面的。就其成因來說，有的是國際社會的本質特性決定的，有的是無政府狀態下國家行為體的決策使然，有的是國家經濟實力不濟所致，還有的是大國主導下國際組織的缺陷造成的。成因的多元化意味著國際公共衛生治理必須采取多管齊下的方式來應對。

三、全球公共衛生治理的出路

為了推動全球公共衛生治理，國際社會亟需樹立正確的共有觀念，構建以聯合國為中心的全球多邊衛生治理體系，制定減少“搭便車”行為的制度，構建一個共商、共建、共享的全球衛生治理機制并深化世界衛生組織內部機構改革。

（一）樹立正確的共有觀念

在全球衛生治理中，占主導地位的共同利益觀念的形成是關鍵，因為“觀念所體現出的原則化和因果性的信念為行為者提供了路線圖, 使其對目標或目的——手段關系更加明確……”。①[美]朱迪斯·戈爾茨坦、羅伯特·基歐漢：《觀念與外交政策》，劉東國、于軍譯，北京：北京大學出版社，2005年，第3頁。不僅如此，觀念可以建構行為體的身份, 并由此確定行為體的利益。②秦亞青：《建構主義：思想淵源、理論流派與學術理念》，《國際政治研究》2006年第3期。2019年新型冠狀肺炎疫情暴發至今，病毒擴散至200多個國家和地區。根據世界衛生組織的統計，到2021年1月5日，全球感染病例數接近8500萬，死亡病例高達185萬，其中美洲的病例超過3700萬，歐洲病例超過2700萬，亞洲病例超過1200萬。③The World Health Organization: WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Dashboard, https://covid19.who.int/.美國、歐洲、印度等國家和地區的疫情依然嚴重。至今，全球各地疫情輪番出現新高，伴隨著病毒的變異，疫情發展充滿著不確定性，令人憂心忡忡。由于疫情的長期存在，新冠肺炎的影響已從衛生領域蔓延至經濟、生物科技、文化等眾多領域。在這種情況下，即使是實力雄厚的大國也很難以一國之力抵抗疫情的影響。在威脅全人類生存的衛生危機面前，國際社會亟需樹立全球意識，強調公平正義的全球治理價值，消除偏見，避免將國際衛生問題政治化。各國在追求本國利益時應兼顧他國的合理關切，在謀求本國醫療衛生能力和體系發展的同時也應該協助其他國家提升醫療衛生體系和應對疫情的能力。

第一，樹立全球意識。全球意識之所以重要，首先是因為公共衛生問題是人類面臨的共有挑戰，它不分國界，不分地域，不分人種。盡管公共衛生問題的妥善處理是各國內政，但是沒有全球抗擊的勝利就沒有一國的勝利，因此，公共衛生問題的解決也是全球利益，兩者高度契合。基于這一原則，全球意識具有能動作用，可以指導人們的實踐活動，在解決問題的同時也不斷地推動著社會的進步與發展。在國際社會中，全球公共衛生問題的解決依賴于人們的全球意識，這種全球意識要求各國克服不同社會制度、不同文明之間的鴻溝，改變各民族間狹隘自保的觀念，使各行為體朝著共同的目標前行。在新冠疫情中，美國成為世界上確診人數和死亡病例數最多的國家，表明了即使是綜合國力再強大的國家，也很難以一國之力阻止病毒的蔓延。因此，在面對全球公共衛生危機時，全球意識不僅有利于各國自身問題的解決，更有利于維護人類的共同利益，兩者并行不悖。

第二，強調公平正義的全球治理價值。在舊的全球衛生治理結構中，全球治理體系維護的是以美國為首的西方發達國家的利益，它忽視了發展中國家、新興經濟體以及部分弱小群體的合理訴求。隨著各國民族意識的覺醒，人們愈加重視精神層面的追求，各行為主體在強調變革舊秩序的同時，更注重在國際上獲得與發達國家同樣的影響。也就是說，不管是以美國為首的西方發達國家，或是發展中國家、新興經濟體，彼此之間都是平等的，都應參與到全球衛生治理中來，互相協調各個國家、各個組織之間的利益，保障各方的合理訴求，推進全球衛生治理機制的公平正義。

第三，重視科學，改變舊的風俗與法律。由于各國社會制度、文化方面存在差異，人們對于相同的事物存在不一致的看法。以佩戴口罩為例，它涉及到人們的習俗、價值觀，也涉及到有關法律。在西方的認知里，佩戴口罩是“身體有病”的象征，因此，在身體健康的情況下，佩戴口罩為社會所不能接受。正因如此，意大利憲法第三十二條規定，除非法律有規定，不得強迫任何人接受醫療處置。此條還規定，法律不得違反“尊重人的個性”這一憲法原則。這就是說，戴不戴口罩是“個人的事情”，公共衛生機構不得強制民眾戴口罩，否則就是違反法律。在新冠疫情暴發初期，歐洲民眾基于本國政治制度的影響，不愿佩戴口罩，這也造成了疫情在歐洲的大暴發。另外，由于恐怖主義的出現，歐洲大多數國家近幾十年來制定了“蒙面禁令”，這個禁令對民眾產生了深刻的影響。在殘酷的公共衛生事件面前，這些風俗與法律的調整勢在必行。

第四，避免將國際公共衛生問題政治化。公共衛生問題首先是個科學問題，它的治理需要相關領域的科學家做出回答和應對。將公共衛生事件政治化就是將相關的責任進行隨意歸因。以新冠肺炎為例，部分西方國家也有意將全球公共衛生問題政治化，它們不僅對中國為世界抗擊疫情的貢獻采取漠視態度，還將病毒標簽為“中國病毒”“武漢病毒”。在污名化的同時，它們將中國對其他國家提供的抗疫援助扭曲成中國在擴大地緣政治影響。西方國家對公共衛生問題的政治化在一定程度上是轉移國內民眾視線，避免民眾對政府處置疫情不力的譴責。

（二）構建以聯合國為中心的全球多邊衛生治理體系

“多邊治理”指的是主權國家要在全球衛生治理體系中占據核心主體地位，且所有國家都應該在主權平等的原則下共同治理全球衛生事務。①于文龍、宮夢婷：《習近平全球衛生治理重要論述的核心要義探析》，《湖南行政學院學報》2020年第4期。聯合國作為多邊機制的核心，是世界最大、最重要、最具代表性和權威性的國際組織，在國際事務中的地位不可替代。在當前單邊主義、保護主義勢力抬頭，國際秩序和全球衛生治理面臨沖擊之際，世界比以往更重視多邊治理，更需要一個強有力的聯合國。此外，世界各國已逐漸承認多邊治理的重要性，要求在國際事務中應相互尊重、平等協商、加強合作、反對一意孤行和霸凌主義，主張通過多邊外交共同解決全球衛生問題。基于此，主權國家、國際組織以及跨國公司等國際行為體成為全球衛生多邊治理的主要參與者。

提高主權國家尤其是發展中國家合作治理的能力。一直以來，以主權國家為中心的全球衛生治理局面從未發生過重大改變。主權國家因其具有超越其他非政府組織的絕對權威，在制定相關政策、法律法規的執行方面起到舉足輕重的作用。雖說全球化趨勢使得各類資源得以在全球范圍內流動，世界各國均能享受到全球化帶來的福利，但發展中國家與發達國家之間的經濟存在相當大的差距。權威數據顯示，2019年，占全球人口約1/8的30多個發達國家，它們的國內生產總值約占世界總產值的52%，貿易出口總額則約占世界總額的72%，即控制了世界近3/4的財富，而占全球人口約7/8的180多個發展中國家和地區，只享有世界1/4的財富。按人均計算，發達國家人均國民生產總值每年近5萬美元，發展中國家則不到6300美元。 一國在醫療衛生方面的投入的多寡基于其經濟實力雄厚的程度。由于實力不濟，當突發衛生危機時，這些國家表現出來的脆弱性比發達國家更大。也是由于這一限制，發展中國家缺少深入參與到全球衛生治理的資金、技術和專業人才。公共衛生問題沒有國界，這恰恰說明提高發展中國家的衛生治理能力并促使它們廣泛而深入參與全球公共衛生治理的必要性。同時，在當今南升北降的局面下，發展中國家和新興經濟體提供全球公共衛生產品和參與全球衛生治理的意愿不斷增強，必要的資金和技術支持與合作是提高發展中國家參與全球多邊治理的重要因素。

國際組織的制度改革。在《世界衛生組織組織法》《世界衛生組織憲章》以及《國際衛生條例（2005）》等相關法案的總體統籌下，各國際組織應改進其內部有關突發公共衛生事件管理體系，在衛生部門設立相應的戰略行動中心，并與其他機構合作加強流行病預警行動網絡，嚴格監控疾病的跨國傳播。二十國集團、金磚國家、世界銀行、世界貿易組織、國際勞工組織、聯合國開發計劃署、聯合國艾滋病規劃署、聯合國兒童基金會、聯合國經社理事會、八國集團等，以及國際糖尿病聯盟、國際心腦血管聯盟、無國界醫生、扶輪國際、人權觀察等非政府組織與全球衛生治理相關的利益攸關方，應以維護人類健康為參與全球衛生治理的最終目標。積極貫徹世界衛生組織的職能要求，以促進流行病和地方病的防治；提供和改進公共衛生、疾病醫療和有關事項的教學與訓練；推動確定生物制品的國際標準為行動的根本原則。此外，國際標準的制定應貼近實際，做到科學、專業，將公共衛生與國際法制緊密聯系，突破實施困境，發揮其有效促進全球衛生發展的作用。

促進跨國公司積極參與全球公共衛生治理。跨國公司具有雄厚的資金、擅長的經營領域和跨越國界的行動自由，這使得跨國公司擁有與各國政府、政府間組織、非政府組織以及一些民間機構進行衛生外交的財力和技術優勢。相對于一些由于資金短缺而無法有效發揮作用的機構來說，這是一個很大的優勢。例如，跨國藥企輝瑞、阿斯利康、拜耳等在心血管用藥和呼吸系統用藥兩個領域居于全球前列，它們有能力在治療這兩類疾病方面為人類健康作出極大貢獻。再如，尼日利亞的食品乳業公司Promasidor以及 Cowbell、Loya、Miksi、SunVita、Top Tea和Onga等調味品的生產商為抗擊新冠肺炎捐贈了大量物資，同時，它們通過尼日利亞私營部門“抗擊新冠肺炎聯盟”(CACOVID)捐贈了2億奈拉資金，用于獨家購買設備和建立全國抗擊新冠肺炎所需的隔離中心。這些為所在國家抗擊新冠肺炎做出了積極貢獻。盡管有人認為跨國公司以獲取最大利潤為其所追求的根本目標，人們對跨國公司參與全球衛生治理的目的有著極大的懷疑。但是在現實國際政治中，跨國公司也因其日益完善的組織系統、決策機制以及對人類健康作出巨大貢獻，不斷釋放出正面效應。這表明，跨國公司在未來可以成為全球衛生治理中的一支積極力量，它們的參與將促進全球衛生治理主體的多元化和民主化。

（三）制定相應制度以減少“搭便車”行為的出現

在全球衛生治理領域中，至今尚無致力于減少“搭便車”行為的組織機構出現。聯合國作為負責全球公共事務的協調者，有能力、有權威制定相應政策規范國際社會秩序，減少“搭便車”行為的出現。

由聯合國倡議創建一種“經濟贖買”交易機制。為創建衛生領域的“經濟贖買”交易機制，典型的做法可以參照目前運用在減排領域的“經濟贖買”模式。在此機制下，排污大國可向低排污國家購買相應配額。根據這一模式，在全球氣候治理中，國際社會制定相應的碳排放配額，若一國碳排放配額用盡，可花錢向低排放者購買氣體排放配額。由于發達國家進入工業化時代早于新興國家和發展中國家，其排放氣體歷史上多于其他國家，這種“經濟贖買”氣體排放配額的方式對于創建一個更加公平的世界產生積極影響，既能鼓勵其他國家減少污染氣體的排放，也可縮小發達國家與發展中國家之間的收入差距。

制定相應規則和獎懲制度。各國際行為主體須遵循衛生治理憲章的基本規則、治理責任和相應權利，并成立包含各成員國參與組成的專家組進行相關領域的評估，采取定量與定性相結合的原則，列出并公開相應的排名情況。此外，通過召集世界上反對“搭便車”行為的組織機構及個人群體，成立相應的基金或協會，根據評估結果對各行為體的衛生治理情況進行相應的獎勵和處罰。排名靠前且治理情況優良的國家在該制度體系內可享有更大的投票權和否決權，治理情況不理想甚至達不到相應要求的國家，其投票權和選舉權則相對較小，且還將受到國際社會的負面評價。這種制度應持續至各行為體的治理情況符合協議和憲章的要求為止。

注重全球公共衛生治理團隊的管理。公共衛生治理團隊的管理包括兩個方面：文化先行和團隊結構多樣。首先，公共衛生治理團隊須制定各成員國統一認可的文化和目標，采用鮮明的態度來彰顯“企圖搭便車者勿入”的價值理念，形成成員國治理觀念的轉變，即從“治理符合我的需求”到“治理符合團隊需求”的轉變。其次，積極發揮治理團隊中的各成員國專長，形成團隊功能的互補性，使每一個成員國在全球公共衛生治理中都是不可或缺的一部分。最后，重視對具有專業知識又具有國際視野的新型人才的培養，通過他們來提高發現新問題和新挑戰的認知能力，并在全球范圍進行宣講衛生治理知識，組織相關活動的開展，提升應對全球公共衛生危機的能力。

（四）構建一個共商、共建、共享的全球衛生治理機制

根據《國際衛生條例》相關規定，締約國如果有證據表明在其領土內存在可能構成國際關注的突發公共衛生事件的出乎預料或不尋常的公共衛生事件，不論其起源或來源如何，即應向世衛組織提供所有相關的公共衛生信息。①世界衛生組織：《國際衛生條例（2005）》，https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/246107/9789245580492-chi.pdf?sequence=4.習近平在2015年11月出席二十國集團領導人第十次峰會時指出，面對全球化時代的非傳統安全威脅，沒有哪個國家可以獨善其身，協調合作是我們的必然選擇。②習近平：《創新增長路徑共享發展成果》，《中國青年報》2015年11月15日。現今，各國必須承認全人類共同利益的價值存在，以人類的共同利益為價值取向，加強各國在衛生領域的信息共享和協同合作，積極應對全球衛生危機。新冠疫情發生后，2020年4月15日，日本駐東盟大使千葉彰（Chiba Akira）強調，公開、透明、及時分享信息和知識是地區合作抗擊疫情的先決條件，③越通社：《日本強調信息共享對抗擊新冠肺炎疫情的重要性》，https://cn.qdnd.vn/cid-6130/7188/nid-569727.html.4月16日，中國國務委員楊潔篪在與美國國務卿蓬佩奧通話時強調抗疫透明度與信息共享的重要性。④財新網：《楊潔篪應約與蓬佩奧通話，愿繼續同美方合作抗疫》，http://international.caixin.com/2020-04-16/101543200.html.同年，5月29日，世界衛生組織啟動“新冠肺炎技術獲取資源庫”，旨在讓疫苗、檢測工具、治療方法和其他抗擊新冠肺炎的衛生技術能被所有人獲取。⑤世界衛生組織：《世界衛生組織發布會》，https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019.衛生領域的信息共享與協同合作，為世界人民倡導建立一個共商共建共享的全球衛生治理機制提供了相應的技術條件，有利于改善人們的生產生活環境。

全球衛生安全乃當代全球治理的三大戰略性議題之一，⑥徐彤武：《全球衛生安全：威脅、挑戰與應對》，《中國國際戰略評論》2019年第2期。它意味著加強公共衛生信息和產品的交流，把信息這一種在互聯網時代中重要性越趨明顯的資源和其他人共同分享，以便達到信息利用最大化，節約各國之間的社會成本，成為人們關注的焦點。首先，各國應公開分享衛生知識、技術和材料，加強跨政府部門合作、監測、預防和實驗室能力。①世界衛生組織：《2007年世界衛生報告——更安全的未來：21世紀的全球公共衛生安全》，https://www.who.int/whr/2007/media_centre/slides_en.pdf?ua=1.在出現突發衛生事件時，共享疫苗、治療方案、設施和診斷方法，使其惠及世界所有國家和地區，而不僅僅掌握在少數富人手中。通過定期舉行專家視頻會議、派遣跨國醫療專家組、在社交媒體上建群以及在國際知名期刊上發表相關論文進行學術交流等等方式進行信息共享。其次，加強政府、聯合國機構、私立部門企業和組織、專業協會、學術機構、媒體及民間社會之間在監測、疫情警報和反應方面的全球合作。國內、國際上都應提高衛生、農業、旅游以及貿易等四個部門之間的合作，有效阻斷跨國傳染的可能。此外，還應推動疫苗研發上的科研合作。例如，2020年3月20日，中日韓三國外長就新冠疫情舉行特別外長會議，三方同意探討相互銜接的聯防聯控機制，加強信息共享和疫苗開發的合作。②觀察者網：《中日韓舉行新冠肺炎問題特別外長視頻會議》，https://www.guancha.cn/internation/2020_03_20_542745.shtml?s=zwyxgtjbt.

由于當前的全球衛生治理體系形成于二戰后，主要代表的是以美國為首的西方發達國家的利益，一些落后的發展中國家、弱小國家以及國際行為體等在國際上的訴求和利益容易受到忽視。這要求全球衛生治理體系必須依靠相關的規范和機制進行管制，構建各國際行為體共同參與的共商共建共享的全球衛生治理機制。各國應坐在會議桌前并表達、整合不同的利益訴求，始終秉持“世界上的事情應該由各國政府和人民共同商量來辦，全球治理結構如何完善，應該由各國共同來決定”的理念。正如習近平總書記指出的：“全球治理體系是由全球共建共享的，不可能由哪一個國家獨自掌握。”③習近平：《弘揚和平共處五項原則建設合作共贏美好世界》，《人民日報》2014年6月29日。

（五）深化世界衛生組織內部機構改革

作為聯合國下屬的專業處理全球衛生問題的組織機構，世界衛生組織自1948年成立以來在國際舞臺上發揮著重要作用。但近年來，在應對一系列全球突發公共衛生危機中，世界衛生組織對于危機事件的反應遲緩以及各類國際衛生機構的崛起，使世界衛生組織暴露出了越來越多的弊端，引起世人的不滿。甚至有專家認為，“世界衛生組織正在變得無關緊要”。在此背景下，深化世界衛生組織內部結構的改革迫在眉睫。

第一，繼續推進世衛組織應急機制的完善與管理。自埃博拉事件發生后，世衛組織進行相應改革，制定世衛組織“突發衛生事件規劃”。但是，全球公共衛生危機是一個持續的全球威脅，為滿足受危機影響人口的當即衛生需求，同時解決其脆弱性的根本原因，世衛組織必須參與更廣泛的變革，改變國際社會預防、防范和應對危機的方式，以風險評估為依據，對突發事件分級和事件管理方面的新突發事件管理程序開展工作。在突發衛生事件規劃與伙伴們在所有突發事件中合作，世衛組織應努力推進伙伴之間的網絡合作，利用和協調數百個伙伴機構的專業知識，與當地衛生部門和伙伴們一道努力查明衛生需求最大的地區，并協調伙伴組織的努力，以確保這些地區能獲得醫療用品和人員，致力于挽救該地區的生命或減少患者痛苦。

加強與捐助方的協調，不斷吸引新的合作伙伴。世衛組織的資金來源應逐步擺脫對成員國捐款的過度依賴，規范相關繳資國際法，對不按協約規定來認繳費用的成員國采取相應的譴責與懲罰；在面對突發衛生事件時，加強與各捐助方的協調，鼓勵多元主體對世衛組織開展的應急活動提供資金和技術的支持與配合。

重視世界衛生組織權力分散結構的變革。世界衛生組織前總干事陳馮富珍曾提出，在全球經濟緊縮與全球衛生環境惡化的雙重壓力之下，必須改變世界衛生組織現有的僵化和反應遲鈍的管理體制，使之精簡、高效、快速地應對全球面臨的各種衛生挑戰。世界衛生組織里也有一些成員國提出，希望該機構能夠將其職能聚焦到更少數的核心區域。而一些專家則認為這樣的改革可能無法徹底解決問題，他們呼吁對世界衛生組織的結構和管理機制進行整頓，同時改進工作流程和工作人員的評價機制。在國際上，討論世界衛生組織應改善權力分散結構局面的說法眾多，業已形成了全員要求改革的意識，但具體的改革措施必須貼近實際需求，采取科學、民主、專業的方式進行。世衛組織必須重視各區域辦公室領導的任命、預算以及對優先事項處理權的適當收緊，確認工作的優先權，并避免出現組織內部折沖和重疊，妨礙政策的實施。與此同時，相關國際組織，例如世界銀行、聯合國經社理事會、聯合國艾滋病規劃署、聯合國兒童基金會、國際糖尿病聯盟、扶輪國際、金磚國家、二十國集團以及相應組織和個人等也應積極配合世界衛生組織的改革措施，提高其改革效率和處理公共衛生危機的能力，為促進全人類的健康發展做貢獻。

因此，推動世界衛生組織改革，應把重點放在提高公共衛生風險預警能力、集體行動協調能力、應急決策執行能力、規章制度約束力和數據信息共享能力方面，使其能夠在全球公共衛生治理中扮演關鍵角色、發揮領導作用。當然，主要大國也應加大對世衛組織的政治支持和經費保障，而非威脅“問責”和削弱經費的方式。①王天韻：《從抗擊新冠疫情的國際實踐看全球衛生治理改革》，《中央民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第4期。

四、結語

全球衛生治理以促進人類健康發展和全球衛生公平為目標。但受局勢影響，在面對全球性的公共衛生危機時，衛生治理領域仍存在許多難以解決的困境。第一，在權力結構變化下，大國難以接受“獲益日益減少、責任不斷增多”這一現實因素所造成的心理落差，導致其參與全球衛生治理的意愿下降；第二，國際社會存在普遍的“搭便車現象”致使“各國關心之事最無人關心”，大家都樂于坐享其成，卻互相推諉責任，這種現象加重了國際合作的難度；第三，作為理性的行為者，各行為體相互之間因利益不同而缺乏信任，它們難以形成解決問題的有效合力；第四，世界衛生組織治理功能失調，致使全球處理公共衛生危機的效率低下。根據上述困境，國際社會應該從以下幾個方面入手解決問題。首先，各國需樹立全球共有意識，避免將衛生問題政治化；其次，積極捍衛聯合國的權威和作用，支持各行為體共同參與衛生領域的多邊治理；再次，制定相應制度減少“搭便車”行為；另外，加強各國的信息共享與協同合作，倡導建立一個共商共建共享的全球衛生治理機制；最后，應當深化世界衛生組織內部機構改革，提高應對突發衛生事件的能力和辦事效率。全球公共衛生治理是人類共同的事業，各國理應拋棄狹隘的民族自保觀，彌合政治制度差異，超越意識形態分歧，秉持人類衛生健康共同體理念，構建完善的全球衛生治理體系，共同推動人類衛生事業的發展，確保人類的健康與安全。