中國傳統行政的善治理想及其現代影響
——以黃宗羲為例

張師偉

西北政法大學 政治與公共管理學院，陜西 西安710063

雖然善治作為成熟的理論話題還只有很短的歷史，a沈榮華、周義程：《善治理論與我國政府改革的有限性導向》，《理論探討》2003年第5期。但作為一個理論命題卻早就出現在了思想家的話題中，盡管不同背景下的思想家們對善治的理解和解釋各不相同，不過仍然不能否認其理論成果在實踐及理論上的影響與價值。本文在題材上超越了20年來的善治話語，試圖在治理與倫理的關系上來考察善治，并從倫理追求的角度來呈現中國治理的獨特內容。在這個意義上，善治作為一種體現了倫理善性的治理，在古代希臘的城邦政治中就已經得到肯定，城邦政治即被亞里士多德看作是實現人類集體之善的載體，b[古希臘]亞里士多德：《政治學》，彭壽康譯，北京：商務印書館，1996年，第73、41頁。即便是中世紀的治理也要在倫理上體現來自于神的善意，君權神授為中世紀的西方提供了君主行政的普遍正當性依據。c蔣承勇：《從上帝拯救轉向人的自我拯救——古典主義文學“王權崇拜”的人性意蘊》，《浙江社會科學》2004年第4期。但是自西方的現代治理在理論上自覺醞釀以來，它的倫理善性就受到了限制權力的政府理論的明顯遏制，從而淡化了治理的倫理善性而著重強調治理的問題導向，追求科學有效地解決特定公共問題。a丁煌：《西方行政學說史》（修訂版），武漢：武漢大出版社，2004年，第50—52頁。中國傳統行政理論從其萌芽的時候開始就非常注重自身的倫理善性前提和道德教化使命，先秦儒家更是在理論上自覺地表達了治理在倫理善性方面觀點，既強調了圣王作為治理者所必備的倫理善性優勢，也強調了圣王治理所必須要擔負的倫理善性的職責。孟子所謂“有不忍人之心”（《孟子·公孫丑上》）就是圣王的倫理善性優勢，“不忍人之政”（《孟子·公孫丑上》）就是圣王所要擔負的倫理善性職責。“一方面，他向君主提出了極高的倫理要求，君主應該成為道德的楷模和天下的表率”，“另一方面，在向君主提出道德要求的同時，又把天下的命運系在了君主身上”。b劉澤華：《中國政治思想史》（先秦卷），杭州：浙江人民出版社，2019年，第180—181頁。秦漢以后，中國行政理論在內容上確立了以儒家為主的框架，著力于確立和鞏固行政的倫理善性，突出和強化了行政的倫理內容，特別是在行政善治理想方面，更使其趨于完善，并在明清之際的黃宗羲思想中達到了它的頂峰，產生了一個關于行政善治理想的典型文本。

黃宗羲作為一個經驗論意義上的政治批評者，提出了許多有現實針對性的批判性意見，并提出了一系列矯正性建議，他的追求是“補天”而非“掘墓”。c張師偉：《民本的極限——黃宗羲政治思想新論》，北京：中國人民大學出版社，2004年，第242—243頁。在一些研究者看來，黃宗羲在經驗層面上的政治批判及政治建議已經具有了面向現代的萌芽，或已經站在了從傳統到現代的起點上，并開始了從民本走向民主的歷史進程。d李存山：《從民本走向民主的開端——兼評所謂“民本的極限”》，《華東師范大學學報》(哲學社會科學版)，2006年第6期。但如果仔細閱讀黃宗羲關于治理的文獻，就會發現黃宗羲用以批評或批判現實治理的理想仍然立足于三代圣王，他的批判和批評只不過是以傳統時代的理想來批判和批評傳統時代的現實，黃宗羲針對現實弊端提出來的建議內容也不過是在現實治理的框架中進行的糾偏矯正舉措，而并不涉及治理體系所必備的基礎法理。從基礎法理的角度來分析，黃宗羲所提倡的行政不僅必須要追求和落實善治，而且也只能以善治的理想為標準來評價現實的治理，引導現實的治理達到他所期待的理想境地。就黃宗羲的善治理想來看，其主要內容及基本框架仍然停留在孟子的階段，既強調善治必須基于圣王的“不忍人之心”，也強調善治的指導精神是“不忍人之政”，更強調善治的基本內容就是養民和教民，最后還突出強調了善治的終極目的是使民皆“止于至善”。行政善治的必要性，在黃宗羲看來，就是民不能自善，而必須借助于圣王行政的善治才能“至于無欲，而后純乎天理”，e沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）第十冊，杭州：浙江古籍出版社，2005年，第159頁。如果人人都能自然而然其天理的話，圣王及其行政就無從談起了。

一、圣王以“不忍人之心”行“不忍人之政”

從中西方關于國家治理的理想來看，雙方在早期都曾將善治的實現寄希望于社會成員中出類拔萃的極端少數，古希臘柏拉圖寄希望于哲學王，中國的先秦諸子等則寄希望于圣王。但兩者所給予希望的具體內容卻又有明顯的差別，哲學王在國家治理中賴以扮演王者角色的基本依據是他的智，而圣王在國家治理中賴以扮演王者角色的基本依據則是他的德。當然，柏拉圖也并不是不重視美德在國家治理中的作用，因為國家中不同地位的人恪守各自的職責及安于各自的地位，本身就是一種合乎公民道德的選擇，而哲學王的美德之所在也正在于他用以治國的智，即理性在國家中的主宰乃是行政善治的必要條件，“受過哲學訓練的人代表理性，應當作統治階級”。a[美]弗蘭克·梯利：《西方哲學史》（增補修訂版），伍德增補，葛力譯，北京：商務印書館，1995年，第74頁。人類社會的成員所以要生活在國家里，在亞里士多德看來，就是要實現集體的善，并由此而呈現出自己作為一個人必不可少的公民形態，國家內部的行政善治，也正在于公民理性的恰當運用。雖然柏拉圖與亞里士多德在國家善治的具體主張上明顯不同，但兩者都將理性在國家治理中的主宰看作善治的必要條件，所謂善治不過是公民理性在國家治理中處在主宰位置的狀態。在柏拉圖看來，公民理性的最佳表現者就是其中的哲學王，雖然是國家的統治者，但他的基本身份仍然是公民；而在亞里士多德看來，公民理性的最佳實施必須要借助于公民的集體行為，并通過一定的民主政體表現出來。所謂善治，在古希臘理論家看來，主要就是一種優良的政體。在亞里士多德的時代，他認為“這樣一種城邦是最好的國家，其中只有身世地位和教育程度使其有資格參政的人才是公民”。b[美]弗蘭克·梯利：《西方哲學史》（增補修訂版），伍德增補，葛力譯，第98頁。但在中國傳統時代，善治的判斷標準卻始終聚焦于德，即善治只能是使人類社會成員普遍性地實現了倫理至善的治理。雖然中國傳統的行政理論也有傾向于工具理性的學派，或主張以治理的策略來評價治理之善否，比如黃老道家以是否在治理策略上體現簡政無為等來判斷國家治理之善否，c張師偉：《黃老道家無為而治思想及其治理智慧》，《南京師大學報》(社會科學版)2015年第3期。或主張以治理的結果來評價治理之善否，比如法家以是否實現了富國強兵為判斷國家治理之善否；d張師偉：《民本的極限——黃宗羲政治思想新論》，第175頁。但就數千年來主流的善治觀念來看，儒家以是否普遍實現了倫理至善作為判斷國家治理善否的善治理性，無疑是傳統時代最有代表性的中國傳統善治理想。

中國行政理論在其尚處在孕育的階段，就已經在行政的觀念上確立了王政的理念，即王是國家治理的第一行政責任人。早在西周初期，周王就因獲得了天命而成為國家行政的第一人，王所任命的官僚只是他治理國家的輔助者，王分封的諸侯也只是王在地方上的代理人。雖然王是國家治理的第一行政責任人，但他也必須要遵循德治的原則。這一方面是因為王能夠取得第一行政責任人的地位，就是因為他具有優越于他人的德行，并因此而被重民、愛民的至上神天選定為國家行政的第一人，賦予其最高統治者的地位，授予他最高的統治權，王一旦失去他在道德上的優勢，就會失去至上神天的眷顧，天就會由此而另行選擇有德的人做王。e劉澤華：《中國政治思想史》（先秦卷），第17—18頁。另一方面是因為王的德在人世間具有重要的地位，在國家治理中可以發揮重要作用，王的德行優越于他人，客觀上使他能夠普遍地愛他的民，并由此而以天下之財養天下之人，以圣王之學教育天下之人，從而在結果上有利于獲得民在政治上的衷心擁護，王的德行優越于他人，還能夠在教化民眾的過程中發揮身教的作用，以身作則，率先垂范，以上率下。春秋晚期，孔子等思想家對善治的思考仍然強調王者的身正及身教，他所謂“政者，正也，子帥以正，孰敢不正”（《論語·顏淵》），就是要發揮統治者的身教作用，“其身正，不令而行”，“其身不正，雖令不從”（《論語·子路》），則又從善治的德行教化角度強調了王者身正的極端重要性，倡導人治。f劉澤華：《中國政治思想史》（先秦卷），第130頁。雖然孔子已經意識到了“愛人”在道德修養及政治關系中的重要性，既強調以“愛人”來修自己的“仁”，又強調以“復禮”來體現人與人之間的“愛”，但他并沒有在國家治理的層面上闡述他關于“愛人”的行政觀念。孟子對孔子“愛人”的觀點進行了人性層面的深入挖掘，不僅提出倫理之善的話題，更將倫理至善作為解釋國家善治的核心概念。他一方面認為只有已經實現了倫理至善的圣人作王，才能實現國家的善治，國家的善治只能寄希望于堯舜那樣的圣王；另一方面他又強調國家治理的目的在于實現普遍的倫理善性，即要達到使人皆“為堯舜”的善治目標。a沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第144頁。

孟子關于行政善治的理想主張在中國傳統時代具有壓倒性的影響力，雖然荀子并不認可孟子的性善理論，但在善治的目的上也接受了倫理至善的內容。從孟子的理論邏輯來看，行政上的治理與被治理不過是人類社會成員之間的分工，在人類社會的成員中，有些人屬于勞心者的君子，有些人則屬于勞力者的野人，勞心者的君子處在治理者的位置上，勞力者的野人則處在被治理的位置上，勞力者為勞心者提供衣食，勞心者則為勞力者提供必要的治理，彼此之間密不可分，無君子，莫治野人，無野人，莫養君子（《孟子·滕文公上》）。在這一點上，孟子有點像柏拉圖，將國家治理的出現歸于社會成員的稟賦不同。但是兩者在細節上又明顯不同，柏拉圖所說的社會成員的稟賦不同具有穩定性，終其一生都難以發生變化，孟子所說的社會成員的不同則具有可變性，即勞力者的野人也可以經過自省或治理變成君子。實際上，孟子認為國家治理的根本目標就是要讓野人變成君子，使人皆“為堯舜”（《孟子·告子下》）。孟子視域下的善治，就是由堯舜那樣的圣人進行治理，并務求使人都達到堯舜那樣的狀態，它意味著國家善治的起點是圣人為王，而國家善治的終點則是人人都成為堯舜那樣的圣人，此即所謂成人。b張師偉：《中國傳統政治哲學的基本問題及其命題歸類》，《政治思想史》2011年第1期。在孟子看來，圣人與一般人，具有人性善方面的根本共同點，與生俱來地具有惻隱、羞惡、辭讓及是非之心，具有仁義禮智的普遍先驗秉性，四端的核心乃是“不忍人之心”的仁愛；兩者的區別僅僅在于圣人在經驗的世界中守護住了自己的人性之善，“能勿喪耳”（《孟子·告子上》），從而能夠在經驗的世界中也保持著仁愛的“不忍人之心”，而一般人的人性之善則被經驗世界的習俗、欲望等遮蔽住了，導致人們在自己經驗的世界中表現不出仁愛的“不忍人之心”，而陷入了欲望的泥淖。孟子的行政善治理想強調圣人不自滿于自己守住了倫理善性而具有“不忍人之心”，本著自己的“不忍人之心”的仁愛，責無旁貸地進行管理，毫不利己地將自己的“不忍人之心”加諸于其他人身上，幫助他們去除遮蔽自己倫理善性的東西，將他們也提升到圣人的境界，孟子將這類表達“不忍人之心”于普通民眾的行政稱之為“不忍人之政”，圣人以“不忍人之心”行“不忍人之政”就是孟子視域中的善治理想（《孟子·公孫丑上》），它在性質上迥然不同于桀紂等的惡政，而屬于善治。

黃宗羲是孟子之后將這種善治理想表達最為充分的思想家之一，他在學術界備受關注的原因之一就是因為他將傳統的民本思想發展到了極限狀態，c張師偉：《民本的極限——黃宗羲政治思想新論》，第17頁。甚至近些年仍有學者認為黃宗羲跨過了民本的門檻，而進入了民主思想家的行列。d黃忠晶：《再論黃宗羲的民主思想——兼答杜何琪先生》，《學術研究》2014年第7期。雖然黃宗羲在行政的經驗層面上提出了許多批判性的觀點及補救性的主張，但在行政的理想層面上，他的善治理想仍然與孟子同類，其核心主張也與孟子相同，即將“不忍人之心”行“不忍人之政”作為行政善治的理想，“不忍人之心人皆有之，打死你不能擴充耳”“‘行先王之道’，正教以擴充之法”。a沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第89頁。站在黃宗羲的理論視角來看，一切人都是宇宙氣化流行的產物，因為宇宙氣化流行的過程受到“昊天上帝”的支配或控制，使得人與其他自然物在氣的稟賦上產生了根本差異，即人稟賦氣之精者而物稟賦氣之粗者，雖然人人在氣化流行中都稟賦了氣之精者，但在實踐中又出現了人與人之間在所稟賦之氣的純度上出現了差異，導致只有極少數人才能在氣化流行的過程中只稟賦精氣而絲毫不潺雜粗氣，從而使得自己只有天理之公而毫無人欲之私，絕大多數人則在氣化流行的過程中稟賦了潺雜有粗氣的精氣，導致他們的天理之公被各自的人欲之私所遮蔽，并由此而導致人們自私自利而不顧公利的情況。b沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2頁。這就在客觀上提供了行政善治的可能性與必要性。所謂行政善治的可能性，就是出現了只稟賦精氣的圣人，他們已經在自己身上實現了“存天理而滅人欲”，有了實行善治所必須的“不忍人之心”；所謂行政善治的必要性，就是存在著大量具有倫理善質，但是卻在經驗中未能自己存天理滅人欲的個人，他們在存在的目的上需要實現存天理滅人欲，但又不能依靠自己來實現，而必須依靠圣人的“不忍人之政”來實現。黃宗羲在現實中雖然對君主有諸多的批評甚至是批判，但他所批評和批判的內容，無非是指向君主在以“不忍人之心”行“不忍人之政”方面的不足，或批評君主在德行上存在瑕疵，批判他們在行政的過程及結果上過于自私自利，“視天下為莫大產業”，c沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2頁。以一家之法代替天下之法，d沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第6—7頁。或者批評君主的行政能力不足，不能合理地解決制度問題，如建都何處的問題，e沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第20—21頁。黃宗羲政治批評的焦點內容就集中在制度上，《明夷待訪錄》就是這方面內容的一個集中表達，它的目的就是要造成一個以三代圣王為榜樣的公天下的行政善治。

二、圣王“受命于天”“殫精竭慮”“以為天下”

中國傳統行政在其孕育形成的階段上，就非常注重將行政建立在仁愛的基礎上，特別是在西周初年的觀念體系中，更是逐步確立起來了以至上神天對民的仁愛為基礎的行政模式。西周初年，統治者在吸取殷商滅亡教訓的基礎上，凸顯了行政的人文色澤，雖然仍將行政合法性建立在至上神授命的基礎上，但卻又提出了至上神授命于王的理由乃是他的德，該德在內容上凸顯了統治者對民的仁愛內容，即周王的保民善德合乎天因愛民而為民擇主的要求。一方面，周王得以行政的資格來源于至上神的授命，受命于天是周王行政正當性的終極保證，而其所以能受命于天，并不是因為天特別垂愛于他，而是因為他具有保民的善德，具有承擔起“人代天工”養民教民的職責。f梁啟超：《先秦政治思想史》，北京：東方出版社，1996年，第25—26頁。另一方面，天作為至上神，無條件且無限制地愛民，不僅“民之所欲，天必從之”（《尚書·泰誓》），既為民選擇了具有善德的統治者，又及時更換那些在德行上不合格的統治者，而且即使在授命于王以后也還時時通過民觀察和評判著王的行政，“天視自我民視，天聽自我民聽”（《尚書·泰誓》），以民之生存發展狀況作為判斷王是否有過失、不足或是否具有繼續行政的資格。如果周王行政的目的發生了變異，以一己私利為目的，專天下之利而不顧民生，那么他行政的正當性就會廣受質疑，甚至如周厲王那樣由此引發國人暴動。a吳曄、馬亮：《壟斷資源：周厲王身死國滅》，《國土資源導刊》2009年第12期。雖然王受命于天的思想在西周后期至戰國時期受到了現實主義理論的挑戰，并由此而在行政中較多地強調了現實性因素的決定性影響，但在西漢以后，王受命于天的理念一直強勢地延續到了清朝末年。在這個理念的指導下，王始終是行政主體，官僚不過是王者行政的輔助者或代理人，因王產生，為王所用，受王制約，由王擺布，權力上的支配具有從上到下的單向性，王者除了接受道義的監督制約之外，不再接受其他的現實制約，現實中王“天下獨占、地位獨尊、勢位獨一、權力獨操，決事獨斷”。b劉澤華等：《中國傳統政治哲學與社會整合》，北京：中國社會科學出版社，2000年，第159頁。但是在王“受命于天”的前提之下，普天之下道義力量的操作終端即操控在王的手中，與受命于天的王相比，士大夫在道義上并不具有足以制約王的優勢。c張師偉：《民本的極限——黃宗羲政治思想新論》，第231頁。民在王的行政環節中雖然是終極目的，并特別受天的垂愛，但是卻始終被排斥在行政過程之外，即民只能作為行政的操作對象和服務對象而存在。

黃宗羲作為明清之際的反思性思想家，針對現實的明朝行政弊端，進行了頗有針對性的批判性反思，并在經驗性層面上提出了諸多補救性或矯正性措施，為士大夫在行政治理中發揮重要作用進行了大膽的呼吁。d張師偉：《民本的極限——黃宗羲政治思想新論》第228—229頁。但在理想的層面上，黃宗羲在行政理論上仍然堅持了圣王行政的儒家傳統理想，并對圣王獲得壟斷性行政資格進行了系統的論證。雖然黃宗羲強烈批評了君主行政追求一己之私利，但他也沒有把人們的自利當作追求的理想目標，從而就并不是主張人各得自私和各得自利的無政府論者，也并不否定人類社會需要在追求公利的基礎上進行必要的行政治理，并且認為只有圣王才能夠在人類社會中進行以實現公利為目的的行政治理。他在《明夷待訪錄》中所提到的“有人者出”，就是指出現了“不以一己之力為利”而專為天下興公利的圣王。e沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2頁。一般人因為各自在宇宙氣化流行中所稟賦的精氣中雜有粗氣，所以各人的天理之公都被自己的人欲之私給遮蔽住了，并由此而造成人們在生活中只知道在個人利益的層面上趨利避害，追逐私利，躲避私害，而不能在公共的層面上考慮利害，以至于出現了“有公利而莫或興之，有公害而莫或除之”。f沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2頁。只有圣王因為在宇宙的氣化流行中稟賦了純粹的精氣，從而在德行的層面上得以天然地“存天理而滅人欲”，并由此而能夠表現出對民眾的“不忍人之心”，公而無私，不以一己之利為利，而以天下之公利為利，不以一己之害為害，而以天下公害為害，因而能夠在現實中為殫精竭慮以為天下人興公利而除公害。g沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2頁。從宇宙氣化流行角度來看，圣王作為氣化流行的中正結果，實際上極為稀有，宇宙氣化流行的結果，絕大多數都是過或不及，人們在德行上的常態是天理被人欲遮蔽起來，因為行政的終極目的是在人間實現“存天理而滅人欲”，所以圣王行政的實質也就成了圣王單向度地在人世間開展“存天理而滅人欲”，并由此而使人們普遍地“至于至善”和“止于至善”，成為如同堯舜那樣的圣人。a張師偉：《中國傳統政治哲學的基本問題及其命題歸類》，《政治思想史》2011年第1期。“人皆為堯舜”在傳統行政的善治理想中具有終極目的意義上的普遍性，從孟子到黃宗羲，這個行政善治的終極理想并未發生明顯的變化。

黃宗羲雖然在理想的層面上高度肯定了圣王在行政治理中的地位，并認為最理想的王只能是三代圣王那樣的王，但他也并不否認經驗世界中的王絕大多數都沒有達到理想的要求，從而在德行上未能達到三代圣王的要求，其中最明顯的表現就是他們在行政中追求一己之利，而忘記了天下之公利。b沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2頁。與理想的三代圣王相比，黃宗羲尤其盼望經驗中的王能夠為天下萬民之安樂而行政。從黃宗羲評價三代以后王者的行政實踐來看，他所批評的主要內容集中在王的行政德行上，即認為三代以后的王在行政過程中只注重追求和實現自己的利益，既有王公開宣稱以天下為其產業，也有王在實際上把自己的私利凌駕于公利之上，甚至有王還不惜荼毒天下萬民來追求自己的私利。c沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2頁。黃宗羲認為因為王只顧自己的私利，并由此而導致他們在治理制度設計的過程中產生了明顯的偏頗。一方面，三代以后的王普遍沒有從為天下萬民的角度考慮基本的制度設計，以至于不僅三代圣王以天下萬民安樂為目的而設計的制度體系漸行荒廢，而且連同三代圣王進行制度設計的為萬民安樂的理念也在實踐中失落了，與此相對應，三代以后的王主要從滿足和實現一己私利的角度來設定治理的制度體系，并在制度體系的結果上以自己的“一家之法”取代了三代圣王的“天下之法”。d沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第6—7頁。另一方面，三代以后的王在制度上不能正確地處理王與臣的關系，依據黃宗羲對官的理想論述，他強調官在實質上是“分身之君”，e沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第8頁。黃宗羲認為即便是圣王在世也難免精力和體力不濟，從而需要作為分身之君的官來輔助王進行行政，而王在擇賢為官的過程中就已經確保了他們具有相應的倫理德行，既在個體層面上做到了“存天理而滅人欲”，也能夠自覺按照“天理之公”要求進行治理，并由此而獲得了圣王的充分授權，使他們得以盡可能充分地“以不忍人之心”行“不忍人之政”；f沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第92頁。三代以后的王在官制的設計上備受黃宗羲批評就是因為王處于自己一己之利的動機，在制度上層層限制掣肘官員，使其所作所為完全局限在王允許的范圍內，而未能在法外充分施展其“不忍人之心”。g沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第7頁。中國在三代以后行政上的無善治，在黃宗羲看來，主要就是因為缺少殫精竭慮以為天下的圣王，王的行政僅以實現王的一己之私利為現實目標。

黃宗羲認為三代圣王所以能殫精竭慮以為天下，就是因為他們在德行上達到了天所要求的“純粹至善”，在自己的存在狀態上實現了只有“天理之公”而毫無“人欲之私”，他們一言一行莫不合乎“天理之公”，正是因為如此，他們才成為了完全實現了天意的圣人，獲得了代天教民養民的資格，而天也將教民養民的事務托付給了圣王。h沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第11頁。三代圣王作為受命于天的君主，他們既無一絲一毫利己之心，也無一點一滴利己之行，而全身心地投入到教民養民的事業中，以“不忍人之心”行“不忍人之政”，所思所想，所作所為，無非利民。“三王知天下之不可無養也，為之授田以耕之；知天下之不可無衣也，為之授地以桑麻之；知天下之不可無教也，為之學校以興之，為之婚姻之禮以防其淫，為之卒乘之賦以防其亂”。a沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第6頁。黃宗羲認為作為圣王行政之前提的殫精竭慮以為天下，雖然是行政善治的理想，但卻又是一個不太容易實現的理想，因為人們普遍地好逸惡勞，趨己利避己害；圣王“不以一己之利為利，不以一己之害為害”乃是一個“非天下之人情所欲居”的選擇，b沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2頁。作為善治理想的三代圣王之治非常稀有，三代以后的君主中完全出現過三代圣王那樣的王，也沒有進行過殫精竭慮以為天下的行政善治。即便如此，圣王殫精竭慮以為天下而毫無利己之心的行政，不僅仍然是黃宗羲所推崇的善治理想，而且黃宗羲也始終以此作為衡量行政是否善治的基本標準，即行政善治理想的實現只能寄希望于三代圣王那樣的王，官在其中的地位不具有決定性。黃宗羲雖然認為作為分身之君的官在傳統治理中不可或缺，但這只是因為圣王精力有所不足，不得不以官作為自己的輔助者或代理人，他們在行政治理中作用發揮得如何，固然也取決于他們在德行上是否達到了“存天理而滅人欲”的狀態，官只有具備了“不忍人之心”才能在行政治理中發揮積極作用，在天下之法之外“有所設施”，c沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第7頁。做到“以不忍人之心”行“不忍人之政”，但官是否具備了“不忍人之心”卻又在根本上取決于王的教化和遴選。官并不能天然地實現其純粹至善，也并不難天然地獲得官位，他們首先是通過王的教化達到“存天理滅人欲”狀態的士人，而后又經過王的遴選才獲得了官位，成為王行政治理的輔助者或代理人。官是不是能夠在治理中發揮善治的作用，關鍵即在于王的教化和遴選，黃宗羲非常重視取士環節，不厭其煩地加以論述。d沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第14—20頁。王如果是三代圣王那樣的王他就能夠殫精竭慮以為天下，自然就能教化和遴選出進行善治的合格官員。與王本源性的“天理之公”相比，官的“天理之公”始終是由王派生出來的，e張師偉：《民本的極限——黃宗羲政治思想新論》，第231頁。前者對后者的支配性在根本上決定了彼此在行政善治理想中的地位、關系及作用等。

三、君主的養民教民職責及積極作為的行政理念

中國傳統主流行政理論的善治理想無不主張重民，不僅強調行政治理要以萬民的安樂為直接目的，而且還主張行政治理要積極地作用于民，既使民在物質生活方面得到滿足，也使民在精神生活方面有所寄托，達到倫理善性。當然，傳統行政理論的重民思想也并不完全都立足于愛民，雖然愛民的內容在重民思想中具有壓倒性優勢，特別是在秦漢以后的歷朝歷代，統治者的重民思想中都體現出了愛民的內容。有的政治家或思想家的重民思想傾向于從現實功利的角度來強調為民。他們一方面看到了民在政權的興亡中具有決定性的作用，得民而存，失民而亡，為了求得政權的長期穩定存在，要求統治者在行政上必須要于實踐中貫徹行政為民的宗旨，它首先要求統治者要“聽于民”，傾聽民的聲音，其次還要求統治者要滿足民的需求，表現出對民的吸引力，“得乎丘民而為天子”（《孟子·盡心下》）。另一方面民在政治實踐中是統治者不得不面對的一股強大力量，具有支持統治或顛覆統治的強大作用，而其作用在內容上究竟是支持統治，還是顛覆統治，關鍵即取決于統治者是否能貫徹重民的思想，如果統治者能貫徹重民的思想，就會看到民的強大力量，并通過愛民而獲得民的擁護，使自己的統治得以鞏固，否則就會罔顧民的強大力量，站在民的對立面，從而最終遭到強大民力的反對而最終滅亡，“與民為敵者，民必勝之”（《新書·大政上》）。早在先秦時期，荀子就將民與統治者的關系比喻為水和舟，借用“水可載舟，亦可覆舟”的道理，說明民既可以支持統治，也可以推翻統治，提醒統治者在行政過程中要處理好與民的關系。a劉澤華：《中國政治思想史》（先秦卷），第207頁。西漢的賈誼也在政論中提醒統治者要正視民的強大力量，切勿與民為敵，因為民具有強大的力量，凡與民為敵的人，沒有不隕滅的，其區別只在于隕滅的早晚。b張師偉：《中國傳統政治哲學的邏輯演繹》（上），天津：天津人民出版社，2015年，第223頁。當然，中國傳統主流的行政理論在重民思想上更強調統治者對民的愛，即因愛民而重民，并將重民落實在愛民的具體舉措上。比如明太祖朱元璋在強調重民的時候就比較強調對民的愛，將戰亂之后的民比作新生之雛鳥、初植之小樹，他提醒各級官吏善待其民，切勿拔雛鳥之羽，切勿搖動小樹之根。c南炳文、湯綱：《明史》，上海：上海人民出版社，2014年，第111頁。統治者在行政過程中務必要愛民，在觀念邏輯上，可以溯及于授命于君的天，因為天無條件地愛著民，聽于民，從其所欲，并以愛民作為標準選擇受命的人，王作為天意在人間的最初體現，他的愛民既是他獲得天命的內在依據，也是他體現天意的重要表現。在這個意義上，統治者如果不愛民，就失去了受命于天的內在依據，并由此而成為一個背離了天意、遠離了天命的人，他統治或行政的正當性就會遭遇極大挑戰，如果死不改悔，始終與民為敵，則終將眾叛親離而歸于隕滅。

作為宇宙中的主宰，天雖然鐘愛于民，但仍然不能不面對民在能力方面的不足，并不得不把民置于統治者的治理之下，雖然統治者在理論上也是由天按照民之需求遴選出來的，但民畢竟因此而失去了自治的資格及機會，而只能被動地接受統治者的治理。孟子在先秦時期特別強調重民，并堅決主張統治者要與民同憂樂，憂民之憂，樂民之樂，從民所欲，得民之心，但是即便如孟子也并不否認民只能作為被治理者存在，而不具有進行治理的能力。孟子根據各自的稟賦及能力差異，將人世間的人分成了勞心者和勞力者兩類，勞心者擅長治理，勞力者擅長提供衣食等物質供給，勞心者在物質供給上不能自食其力，勞力者缺乏自己解決公共問題的治理能力，兩者必須要進行合作，形成了生產者與消費者、統治者與被統治者的角色分工，其中勞力者食人，勞心者食于人，勞心者治人，勞力者治于人。（《孟子·滕文公上》）當勞心者被安放在治人者的位置上之后，勞力者的物質生產條件及財產占有情況也就受到了勞心者的支配，而勞心者通過獲得它的那部分財產之余，也就要履行治人的職能。一方面，治人者要讓治于人者有恒產，使他們獲得必要的物質保障，仰足以食父母，俯足以畜妻子，不僅是使民養生送死無憾，更要使民在物質生活上豐裕，所謂“五畝之宅，樹之以桑，五十者可以衣帛矣”，“雞豚狗彘之畜，無失其時，七十者可以食肉矣”，“百畝之田，勿奪其時，數口之家可以無饑矣”。（《孟子·梁惠王上》）另一方面，治人者還要讓治于人者有恒心，即要對民進行“庠序之教，申之以孝悌之義”，（《孟子·梁惠王上》）將民的“放心”收回來，（《孟子·告子上》）實現萬民的倫理善性，使他們皆至于至善和止于至善，臻于堯舜之境，成為圣人。在孟子的行政理論視域之中，治人者與治于人者的關系具有單向性，即只有治人者主動向治于人者進行的治理行為，而并無治于人者對治人者在治理過程中的反作用，既不存在治于人者向治人者提出治理的內容需求，也不存在治于人者對治人者施加的監督舉措，一切行政的發生，都只是治人者主動對治于人者施加的單方面治理行為，此種積極作為的行政理念在中國傳統行政理論中居于主流，體現了中國傳統行政的君主專制的貴獨特點。a劉澤華等：《中國傳統政治哲學與社會整合》，第159頁。

黃宗羲在行政價值理念上極為重視“為天下萬民”，強調行政的關注點應該是“萬民”，b沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第4—5頁。而不應該是君主的一姓之私利，不論君主，還是官員，在行政中都應該秉持這種信念。“天下為主，君為客”，c沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2頁。并不是在主權歸屬的意義上糾結于人民主權抑或是君權神授，而只是在何者為目的和何者為手段的意義上強調了天下萬民是行政治理的價值目的，君權不過是行政治理必不可少的手段，目的決定手段，手段服務于目的，天下萬民需要君主的行政治理，君主的行政治理要服務于天下萬民。d沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2頁。雖然天下萬民的需求是君主行政治理的目的，但天下萬民并未因此而獲得關于自身需求內容的表達權，而君主行政治理服務于天下萬民也并不以“聽于民”為必要條件。這一方面是因為民在宇宙氣化流行過程中所稟賦的氣比較駁雜，精氣中雜有粗氣，天理之知被人欲之私所遮蔽，從而根本就沒有表達自己需求的價值正當性，即他們即使有所表達，也因為缺少內在天理的支持而沒有充分的價值正當性，統治者在行政的過程中，如果一味聽從了民的意見與建議等，很可能在治理的結果上就會背離天理的正當價值。另一方面則因為作為治人者的圣王在氣化流行中稟賦了純粹的精氣，并由此而得以保持住了自己的天理之知，使其免于被人欲所遮蔽或污染，從而使得圣王本著自己的天賦秉性就足以完全正確地表達相關認識，以此認識為基礎，就能正確地進行天下之民所需要的正當治理，既可滿足天下之民“皆可為堯舜”在內容上的治理需求，又能保證治理的結果始終恪守價值正當性的要求。天下萬民雖然是黃宗羲所確定的行政治理的價值目標，但他們卻并不能在行政的程序及環節上發揮作用，因為在黃宗羲的理想的行政治理程序及環節上，既沒有給天下之民發揮作用留下必要的政治空間，更沒有提供天下萬民發揮作用的必要制度平臺。在這里，一切行政程序及環節都在支撐君主與官員的治理功能，而官員的治理功能又是君主治理功能的衍生物，或者是君主治理功能的輔助者，或者是君主治理功能的代理者。黃宗羲理想的行政治理在模式上仍然沿襲了傳統的單向度特色，即治理不過是君主借助于官員的幫助而單向度地積極作用于天下萬民。

君主通過行政治理面向天下之民所施展的積極作用，概括地說起來不過是養民和教民兩件事情。這兩件事情都是天下之民不可或缺而又不能自給，從而不能不仰仗于君主的行政善治。從圣王所以為圣王的資質來看，他們因為稟賦了純粹的精氣，具有純粹的天理之知，無一絲一毫人欲沾染雜入其中，從而其所思所想所行皆體現了對天下之民的仁愛，無一絲一毫利己之心及利己之行，而能夠殫精竭慮以為天下萬民。e沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2頁。他們一方面看到天下萬民需要滿足衣食住行等物質方面的要求，以維持自己的物質性存在，從而以滿足天下之民的衣食住行等方面的需求為目的，主動地制定了井田等有關的制度，使天下之民能夠免于饑寒之苦；a沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第6頁。另一方面圣王又看到天下之民還存在著男女、長幼、尊卑等方面的秩序性要求，并為此而制定了婚姻、學校等制度，使他們懂得孝悌，維系了社會秩序的禮，更進一步激發天下之民的普遍“不忍人之心”，以使天下之民在有恒產的基礎上產生相應的恒心。b沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第6頁。三代圣王的養民主要措施之一就是孟子所說的“制民之產”，表現在黃宗羲的理想行政治理中主要就是“復井田”，這既是因為“先王之制井田，所以遂民之生，使其繁庶也”，c沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第25頁。也是因為井田具有恢復的現實條件，黃宗羲以明代“屯田之行”而斷定“井田之必可復也”。d沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第26頁。實際上，黃宗羲所謂養民并不是要極大地提升天下之民的物質生活水平，而只是將其提升到足以為生，既養生送死無憾，又不能超越天理的限制，超越了天理限制的部分理所當然要受到行政的限制，實行“崇本移末”的政策。e沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第40—41頁。.這是因為養民不過是為教民提供基礎性條件，教民才是圣王使天下之民至于至善和止于至善的重要保障，雖然民不養即無以教，但民不教卻不足以使天下之民“存天理而滅人欲”，并以此而達到圣賢的成人結果。天下之民因為各自稟賦之氣的限制，不能僅僅通過自己的道德修行就達到圣賢成人結果，而必須要經過圣王的積極教化，作為圣賢之路上的先知先行者，圣王對天下之民成為圣賢在道德上負有不可推卸的責任，并必須為此而積極地履行使命，主動施展教化的職能。

四、中國傳統行政善治理想的現代轉換及實踐結果

中國傳統行政理論的內容盡管異常豐富，形態也相當完整，能夠滿足傳統行政實踐的需求，但在西方各國行政實踐及理論的影響下，特別是在救亡圖存心理的驅動之下，中國傳統的行政理論在1840年以后也不得不進行西學影響下的現代轉換。當然，中國傳統行政理論的現代轉換首先是因為鴉片戰爭后西學進入了中國官員及學者的視域，林則徐、魏源在“開眼看世界”的時候，f林慶元：《林則徐傳》，南京：南京大學出版社，2000年，第264頁。已經注意到了西方在政治及行政方面的一定優勢，提出來“師夷之長技以制夷”（《海國圖志·籌海篇三》)，其所推崇的西學內容雖然以堅船利炮為主，但也不排除如野無遺賢等政治及行政的內容。在有些官員及學者的視域中，西方國家的政治及行政也存在符合儒家善治理想的內容，如徐繼畬即在合乎儒家理想的層面上得到了高度肯定。g參閱熊月之：《中國近代民主思想史》，上海：上海社會科學院出版社，2002年，第83頁。這種肯定在當時雖然違逆主流社會意識，提倡者也因此遭受不公正的待遇，但西學中積極的東西需要得到中國傳統理論的價值承認才能積極地影響傳統行政理論的現代轉換，即如果得不到傳統行政理論的價值承認，西學中的積極成分就很難在理論上影響中國傳統行政理論的現代轉換。h張師偉：《濡染與改造：現代民主思想中國化過程中的民本觀念》，《文史哲》2016年第3期。.一方面，徐繼畬的著作刊行時，中國傳統行政理論對西學的價值承認還相當地少，西學的積極成分在那個階段還不能積極地影響中國傳統行政理論的現代轉換，傳統行政理論基本還保持著它完整的理論形態；另一方面，即使西學在中國社會有了較廣的流行度之后，它在內容上雖然已得到了中國傳統行政理論的價值承認，但也已經受到了中國傳統行政理論的內容過濾，中國傳統行政理論仍然在行政的思維方式、理論邏輯等方面發揮著架構作用。即使在概念、范疇、命題、判斷等方面明顯接受了西學的情況下，中國傳統的行政理論仍然在概念闡釋及理論邏輯上保留著濃郁的傳統色澤，從而使得它在精神實質上保持了傳統，以傳統精神駕馭著現代工具。黃宗羲作為中國傳統行政理論在頂峰時期的重要代表，他在善治方面的理想性表述，既代表了傳統善治理想的典型，又在中國現代行政的價值理論層面產生了明顯的影響。中國傳統行政理論中的善治理想在現代行政建立的過程中經過了歷史的洗禮，在實踐中實現了從傳統到現代的轉換，并集中表現在中國現代行政的獨特精神上。

中國現代行政在思維方式上受到的深層次傳統影響之一，是積極主動的行政觀，并由此而與西方的消極被動行政觀形成鮮明對照。作為現代工業社會及現代化的后來者，中國在理論上長期向西方學習，系統引入西方的行政理論，并按照西方行政理論的指導來建立現代行政系統，以至于在行政制度的外觀上形成了一個西學化的形態，其最明顯的表現就是工具性的制度及理論大多來自于西方。但如果仔細分析中國行政制度的細節，又明顯地存在著與西方行政制度的不同之處，特別是在善治的理想內容方面。雖然在工業化的過程中，西方行政制度體系在社會科學治理需求的推動下大規模地發展起來，并形成了復雜的體系，它所追求的目標首先就是科學有效地進行治理，不論是治理的不科學還是無效率，都明顯地不能實現行政的目的。a丁煌：《西方行政學說史》（修訂版），第2—5頁。當西方行政在促進社會高速高質量發展過程中出現價值性的訴求時，它的核心也不過是強調了在前科學管理時代之前的權利保障目的，凸顯了行政的民主原則及公平價值。b丁煌：《西方行政學說史》（修訂版），第306—312頁。但西方行政理論在行政與社會的關系上卻一直強調行政相對于社會的從屬性，即不僅行政需要社會通過法律的授權才能進行一定的行為，而且行政的行為要在法律授權的限度內。中國行政理論界受西方行政學說的影響，堅持行政相對于社會的消極定位，以滿足社會向行政提出的需求為存在目的。但是在實踐領域，中國傳統行政理論所強調的主動行政顯然有著更大的影響力。比如黃宗羲在善治理想上高調主張的圣王行政，即是只建立在自己“不忍人之心”的基礎上，他的行政舉措等只是建立在自己對民之需求的認識基礎上，因民之需求而主動地進行行政供給，既不因為民未曾主動提出需求而放棄自己的行政職責，也不因為民情會因行政而受到抑制而不履行自己的行政職責，形成了管理者知民之不可無而主動供給的行政理念。c沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第6頁。中國現代行政在實踐中堅持了這種積極行政的理念，并不會消極等待來自社會通過民主或法律的授權，而是充分發揮行政部門的主動作用，積極認識和研判，及時行動起來，在民眾還沒有意識到的領域中進行規劃、引導及促進等工作，充分發揮行政在社會中的積極引領作用。

中國現代行政在思維方式上受到的深層次傳統影響之二，是行政具有強烈的倫理導向，強調行政道德在其中的作用。雖然西方行政理論也關注行政道德及倫理問題，但總體上看，它更關注行政科學及技術問題，與行政道德相比，行政科學更是行政的關鍵所在。一方面，西方行政理論認為行政科學及技術的問題必須依賴科學主義的管理來解決，不論是制度的設計，還是管理方法的選擇，科學管理都被放在了重要位置，并為此而積極地發展科學管理的理論、方法及工具等；另一方面，西方行政理論在行政道德上更注重公務人員遵守必要的職業倫理上，但并不以職業倫理的遵守作為規范公務行為的根本所在，公務行為的規范根本還是依賴于法律，即行政法治。a葉必豐：《20世紀的西方行政法治理論》，《行政法學研究》1998年第3期。中國行政在實踐中非常強調行政道德，并由此而表現出強烈的倫理導向。黃宗羲在善治理想中所表述的“不忍人之心”的內容，在中國現代行政實踐中有充分體現，要求行政者要先具有“不忍人之心”，而后才能行“不忍人之政”，它不僅強調作為行政主體的公務人員要遵守必要行政倫理，更要求行政人員在個人道德上也要堪為楷模，做到公而無私，b沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2頁。在道德倫理上表現出優越于他人的明顯優勢，否則他的行政合格性與否就成了問題，一個在道德倫理上有瑕疵的人通常也會被認為具有行政倫理上的惡意，并由此而對他進行了行政資格排除。如圣王那樣公而無私的人具有行政上的價值正當性，而如三代以后君主那樣只知道自己的大私的人則完全沒有行政的價值正當性。c沈善洪主編：《黃宗羲全集》（增訂版）（第一冊），第2—3頁。黃宗羲視域中的善治，實際上就是一個集體行善的組織，它的成員均具有高尚的道德，并以道德上的善而獲得了充分的行政授權，可以在法外進行善治。它強調作為行政主體的官僚組織，也要具有行政道德上的明顯優勢，在各類社會組織中具有道德上的明顯優越性，只有具有明顯道德優越性的行政組織才具備行政的道德資格，道德上的優勢越明顯，它在行政上就越能受到社會信任，并被賦予更多的行政合法性。這種注重行政主體道德優勢的行政精神完全來自于中國傳統的善治理想，黃宗羲所提供的關于善治的理想內容在中國現代行政的實踐中還具有重要的影響力，處在重要的邏輯位置上。

中國現代行政在思維方式上受到的深層次傳統影響之三，是行政在根本上表現出目的上的以人為本，強調行政要把人作為它的終極目的，而不僅僅限于以人的權利為目的。西方行政學雖然直接的目的是以科學手段解決社會發展中產生的問題，但在根本上也存在著終極性的目的，這就是普遍的人權。這種終極目的在西方現代國家開始建立的時候，就在美國《獨立宣言》及法國的《人權宣言》中得到了強調，盡管行政學的興起強調科學手段等在解決社會問題中的重要性，但卻并未曾動搖人權已經獲得的行政根本目的的地位。d馬嘯原：《西方政治思想史綱》，北京：高等教育出版社，1997年，第277—280頁。古德諾的政治與行政二分法，把公共意志的形成職能賦予政治，而僅把公共意志的執行賦予行政，也體現著以科學武裝起來的行政服務于民主所確定的行政目的之邏輯。不論行政的科學手段如何提高效率，它所針對的問題及提供的內容都只能在普遍人權的目的約束下發揮作用，既需要來自人權的政治授權，也以人權所需要的限度為界。但中國現代行政在形成的過程中受中國傳統行政精神的影響，表現出來較多的使命意識和建構功能，即它在目的上固然要保障普遍的權利，但其目的又在內容上不限于普遍權利的保障，而可以積極地作用于社會及民眾的廣泛生活領域，主動地在理想生活內容及發展愿景上進行建構性引導，并全方位作用于社會，將社會及民眾帶入行政所提供的發展計劃，帶往行政所描繪的發展佳境。黃宗羲善治理想以個體的成人作為終極目的，追求在存養萬民基礎上，進一步教化萬民，使民皆“存天理”“滅人欲”，成為如堯舜那樣過上美好生活的道德完人。a張師偉：《民本的極限：黃宗羲政治思想新論》，第188—190頁。中國現在的行政不僅將人民群眾對美好生活的需求作為根本目標，而且也在內容上給出了美好生活的基本方面，從而在實踐中就踐行了以美好生活目標來指導甚至是指揮行政的運行邏輯，并由此而在目的上貫徹了徹底的以人為本的精神，體現了中國傳統善治理想在當代的重要影響。