建設工程文物保護許可存在的問題及對策分析
——以淄博市為例

李 胄

（淄博市政務服務中心，山東 淄博 255000）

淄博市作為齊國故都，是齊文化的主要發祥地之一、歷史文化名城，廣袤的土地下埋藏著大量的文化遺存，通過“第三次全國文物普查”的開展，淄博市共普查出不可移動文物2千余處，其中各級文物保護單位1千余處。近幾年，淄博市提出對標深圳等先進地區的整體措施，陸續開展“一號改革工程”、“十二大攻堅行動”等重點工作，積極優化營商環境，交通出行、社區配套、企業投資等項目建設和城鎮化建設提速發力，各類建設工程立項、施工過程中涉及不可移動文物的情況越來越多。因此，當前新形勢下，怎樣處理好文物保護與建設工程的關系，具有非常重要的現實意義。

1 開展建設工程文物保護許可的必要性

隨著國家對文物保護工作的日趨重視，全社會對保護文物重要性的共識已基本形成，促進文物保護與城市建設融合發展，避免不可移動文物遭到破壞的思想已經逐步被認可。為此，《文物保護法》等法律法規用很大篇幅對建設工程中的文物保護工作進行了明確規定，作出了“工程項目立項、選址前應當征求文物行政部門意見”、依法辦理建設工程文物保護許可的規定。

辦理建設工程文物保護許可，為何會對文物保護工作產生良好的推動作用？首先，辦理建設工程文物保護許可，事先需要對建設用地進行考古調查勘探。通過考古工作，能夠全方位的摸清用地范圍內的文物分布、保存情況，能夠幫助相關部門對涉及的文物提出有針對性的保護措施。其次，涉及不可移動文物的建設項目，須按要求編制《文物影響評估報告》和《建設工程文物保護方案》。這兩份材料的編制，能夠有效解決建設項目施工過程中可能對文物本體造成的碰撞、揚塵、振動等影響及對文物歷史風貌造成的視覺污染等影響。從此可以看出，高效開展建設工程文物保護許可，能夠從根本上促進工程建設中的文物保護工作，最大限度的降低工程建設對文物的影響。

2 現階段建設工程文物保護許可中遇到的問題分析

1）建設單位或個人不主動履行審批手續。近幾年，雖然全社會的文物保護意識和法律意識有了顯著提高，但仍有很多建設單位或個人出于自身的經濟利益考慮，一不愿自己出資來進行考古工作，二怕開展考古工作會影響工程的整體進度，因此選擇對建設工程文物保護許可視而不見。這就容易出現未辦理建設工程文物保護許可便擅自施工建設，最終導致文物遭到毀滅性的破壞的情況。比如前幾年，一旅游景區管理單位，為增加景區內的民宿設施，擅自將5處清代古建筑全部拆毀的問題；又比如一村民，未辦理建設工程文物保護許可，擅自在省級文物保護單位保護范圍內建設養殖場，導致龍山時期文化遺址被破壞的問題。這些情況的發生，一方面表露出很多建設單位或個人還是缺乏文物保護的理念，另一方面也表現出了監管部門對未辦理建設工程文物保護許可便擅自施工建設的違法行為的執法、查處力度還有待加強，違法后的責任追究等相關工作還需更具針對性、實 效性。

2）辦理建設工程文物保護許可的范圍還不明確。一是縣級文物保護單位保護范圍和建設控制地帶未全部完成劃定公布。淄博市除市級以上文物保護單位都已劃定并公布外，500余處縣級文物保護單位仍有近30%沒有完全劃定并公布保護范圍和建設控制地帶。二是不在歷史文化名城范圍內且占地兩萬平方米以下的建設工程得不到有效控制。淄博市為山東省人民政府批準公布的省歷史文化名城，因此，在淄博市各市轄區內的建設工程都需要辦理建設工程文物保護許可，但由于桓臺、高青、沂源三縣不屬于歷史文化名城范圍，且這三縣沒有公布地下文物保護區，因此，僅能要求建設項目在涉及文物保護單位或占地兩萬平方米以上時辦理建設工程文物保護許可。在這些問題的困擾下，界定一個項目是否需要辦理建設工程文物保護許可，往往都要靠審批人員平時的工作經驗來判斷，在對審批工作造成困擾的同時也勢必會對文物保護工作產生不利影響。

3）考古資質單位數量與經濟建設速度不匹配。隨著淄博市近幾年的快速發展，越來越多的建設工程需要辦理文物保護許可。但目前，淄博市雖已成立了考古研究所，但由于成立時間尚短，還沒有取得考古資質，建設單位在辦理文物保護許可時，只能聘請外市甚至外省的考古資質單位。由于相關設備和技術人員都需要從外地調配，再加上對當地文物分布及地下文物埋藏情況不熟悉，無形中為建設單位增加了時間、資金成本，也將一定程度上影響考古工作的整體質量。

3 高效開展建設工程文物保護許可的對策分析

1）加強文物保護法的宣傳執行力度。要使建設單位和施工人員形成較強的文物保護意識和法制觀念，就需要通過網絡、廣播電視、報紙等媒體多層次、多途徑的加強對文物保護相關法律法規的宣傳普及力度，闡明文物保護的重要性以及破壞文物的危害性。同時還需要加大對建設項目的事中事后監察力度，切實做到該停工整改的要及時監督整改到位，該移送處罰的要及時移送相關部門，該從重處罰的要絕不姑息，該記錄不良行為的要堅決予以記錄，以此來確保建設單位在項目立項、施工前能夠主動征詢文化和旅游部門的意見，并依法辦理建設工程文物保護許可。

2）進一步明確許可范圍，建立有效溝通。為使不可移動文物能在各種建設工程中得到全方位的保護，就應該盡快完善相關基礎性工作：文化和旅游部門應盡快聯合自然資源、住房建設部門，結合文物保護單位的保護要求，合理劃定并申請當地縣級政府公布縣級文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶；根據第三次全國文物普查的結果，盡快公布桓臺、高青、沂源三縣甚至是全市的地下文物保護區，以此來彌補關于占地面積兩萬平方米以下的建設工程無依據辦理建設工程文物保護許可的空白。

3）加強考古隊伍建設，推進考古勘探前置。一方面要積極利用人才引進政策，加強與省內外高校的交流，為淄博市考古機構引進高素質考古專業人才；另一方面要積極與高校和其他考古機構進行合作，為考古人員創造更多的理論學習和田野考古鍛煉的機會，以此來確保盡快取得考古資質，承擔起全市考古工作。

積極探索考古前置工作。目前，把考古調查勘探發掘工作前置到儲備土地入庫前，將考古費用計入土地收儲成本，已經成為當前形勢下解決文物保護和基本建設工作最可靠的模式。2018年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強文物保護利用改革的若干意見》中也明確要求地方政府在土地儲備時，對可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調查、勘探、發掘前不得入庫。在實際操作中，西安、沈陽、鄭州、開封、濟南等地都已進行了不同程度的探索，通過這種工作模式，已在加快項目落地建設、創新政府管理方式、優化營商環境等方面產生了積極影響，也會從根本上確保建設工程文物保護許可辦理的便捷性、有效性。

4 結語

在現階段，依然存在著很多問題影響著建設工程文物保護許可的辦理，比如建設單位或個人不主動履行審批手續、辦理建設工程文物保護許可的范圍還不明確、考古調查勘探發掘機構數量與經濟建設速度不匹配等。針對這些問題，就需要從加強文物保護法的宣傳執行力度、明確許可范圍，建立有效溝通、加強考古隊伍建設，推進考古勘探前置等方面來改善。希望這些措施能夠促進淄博市建設工程文物保護許可的辦理，進一步提高建設工程中的文物保護工作水平。