規范性文件備案審查制度研究

洪文霞

（東華理工大學，江西 南昌 330000）

1 規范性文件備案審查制度的意義

行政規范性文件與人民群眾的生活息息相關，設區的市享有地方立法權后，立法主體增加，規范性文件更是大大增加，其中不乏有制定有漏洞、監管不到位的規范性文件，該類文件的實施在一定程度上直接侵害群眾權益。規范性文件備案審查是憲法法律賦予人大及其常委會的監督權，是全面推進依法治國的一項重要制度設計。

在立法工作方面，規范性文件備案審查是實現法律體系內在和諧統一的重要保證，是立法工作的延伸；在監督工作方面，規范性文件備案審查是保障憲法法律有效實施的重要舉措，是人大及其常委會正常行使監督權的有力手段。立法監督貫穿于整個立法活動，是保證立法權正常行使的必要手段。加強規范性文件備案審查是維護國家法制統一的必然要求，有利于促進建設法治政府，保障人民群眾合法 權益。

2 規范性文件備案審查制度中存在的問題

2.1 備案環節中存在的問題

1）備案報送時限規定隨意。《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》規定了“自發布之日起15日報送備案”，《法規規章備案條例》規定了“自公布之日起30日報送備案”，由此導致各省份在報送備案時限的要求不一致。如江西、湖北和安徽為30日，北京、上海和湖南為15日，重慶為7日。規范性文件通常自制定之日起30日內發布，因此報送時限過長將導致審查時間不夠，報送時限過短將導致部分地區難以及時上報；不規定報送時限則會導致立法效率低下、缺乏法律依據等問題。

2）備案報送材料要求不明。對于規范性文件報送備案時所需材料各省規定不一，大多數省份將起草說明規定為報備時必須提供的材料；有些省份將制定依據規定必要報送材料，如海南省。有些省份要求報備時提供公眾參與的證明，如湖北省；上海市則規定報備前須先進行合法性審查。

2.2 審查環節中存在的問題

1）審查范圍不明確。由于我國現行法律尚未對“規范性文件”作出準確定義，各省對審查范圍的規定大致分為兩種：一種與監督法規定基本一致，如天津、浙江等地。另一種則將省高院和省檢察院對審判、檢察工作的解釋納入了備案的范圍，如江西省。全國人大對此態度亦不明確，導致審查范圍存在較大爭議。

2）審查標準不統一。審查標準是備案機關審查行政規范性文件的角度，一般通過列舉審查項目來明確。各省份的規定中都有合法性和合理性兩種審查標準，但對于具體審查的內容的規定有所不同。如《江西省規范性文件備案辦法》（2003）和《江西省關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實施意見》（2019）均只強調了合法性審查，《江西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》（2016）則明確規定要審查規范性文件的適當性。合法性審查項目邊界模糊，缺乏解釋，呈現出并列或交叉關系；合理性審查的標準難以統一，在實踐中留有大量空白，導致操作性較弱。合法性審查標準和合理性審查標準規定不明確或者不能作出正確區分，易造成備案機構的審查工作混亂。

3）公眾參與機制不完善。公眾參與是立法過程中必不可少的部分，其法律依據有《立法法》第19條和《監督法》第32條，部分地方性法規中亦有規定。在規范性文件審查過程中體現公眾參與的有公開征詢公眾意見、聽證會、論證會等，也有公眾針對法規條文向審查機關提出建議的形式。

在立法實踐中，大多省份對公眾參與機制的規定都較為簡略，實際內容不多，對聽證會、論證會的具體召開情形、召開程序均未進行明確規定，從而導致聽證會、論證會停留紙面，公眾參與程度較弱。另外，由于宣傳不到位，同時缺乏完善的反饋和處理機制，導致公眾參與規范性文件審查積極性不高，審查建議內容不規范。

2.3 責任追究中存在的問題

1）缺乏明確的糾錯程序。備案審查工作的核心是發現規范性文件中存在的問題，因此糾錯機制是備案審查制度的最后一道防線。然而，對于規范性文件的備案審查過程中出現的各種問題，如不合法的或不合理的，重大的或細小的問題，審查機關應該如何處置，立法上并不明確。并且制定機關在制定規范性文件時，往往不重視備案審查制度，不重視人大常委會的審查意見，進而導致規范性文件的制定過程中出現較多問題。

2）追究責任情形不具體，責任主體不明確。首先，在合法性問題上，僅有六省明確規定了違法制定規范性文件需要承擔的責任；在合理性問題上，將近一半的省份未規定制定機關應承擔的責任。沒有責任的處罰不是處罰，因此明確規定行政立法中的責任追究制度，是提高行政立法質量必不可少的一部分。同時，各省份幾乎都規定了“情節嚴重時，予以行政處分”，但并未明確何種情節屬于嚴重程度，過于寬泛的自由裁量權將不利于落實責任的追究。其次，責任主體不明確體現于兩個方面：一是責任承擔主體。一份存在問題的規范性文件的實施，不僅是制定機關的責任，亦是備案審查機關的責任，然而將近有15個省份僅規定了制定機關的責任承擔。二是追究責任主體。當前各省規定中大多將備案審查機關、備案審查機關法制機構、監督機關以及本級及上一級政府部門作為追究責任的主體。然而各主體的處罰權限存在一定區別，同時處罰的主體上存在一定的重疊交叉。當前，地方行政立法中設立的責任主體較為含混，沒有形成統一的、明確的規定，并且大多數行政規范性文件涉及較大范圍的利益，這就導致了各部門之間相互推諉的現象，責任追究難以落實。

3 對備案審查制度的完善建議

3.1 細化備案審查程序，提高備案審查制度的可操作性

第一，合理設定備案時限，明確報備材料。首先，備案環節涵蓋有兩方面的時限：一是制定機關報送備案需遵循的時限。各省可結合自身交通狀況、地理環境、需上報備案或是同級備案等因素，對具體時限要求作動態設定。二是備案機關初審材料的時限問題。在對初審時限進行設定時，需要與本省行政備案審查實踐反映出的效率相結合，確保時限的合理性。其次，對各項報送材料作精準界定，明確制定依據、制定說明、起草說明、備案報告等內容，避免內容重復；同時借助互聯網技術，加速推廣建立電子備案系統，節約報備時間，及時更正報備錯誤，并且能夠進一步落實政府信息公開。

第三，合理調整審查范圍。2018年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規定，把所有規范性文件納入備案審查范圍。但由于我國規范性文件立法數量龐大，而備案審查制度體現于三套系統，即人大系統的立法權對行政權和司法權的監督、中央對地方的監督、行政系統內保部的上級對下級的監督，因此有必要對規范向文件進行分類審查。

首先，針對政府辦公廳（室）發布的規范性文件應當被納入備案審查的范圍，接受本級人大常委會的審查。根據《國家行政機關公文處理辦法》規定，行政機關的辦公廳（室）是公文處理的管理機構，且除辦公廳（室）外，其他部門內設機構不得對外正式行文。可見，其對外行文代表本級政府，故其發布的規范性文件應向本級人大常委會報備。其次，針對地方“兩院”指定的規范性文件亦應納入備案審查范圍。立法上，雖然地方法院和檢察院無權制定具有“司法解釋”性質的文件，但實踐中，地方法院和檢察院為了確保區域內法律適用的一致性，解決一些疑難問題，往往會自行作出相應的答復、審判指南和規定。這類規范性文件在一定程度上代替了法律和司法解釋，成為地方法院和檢察院的辦案依據，若其存在不合法或不合理之處，則將嚴重危害公眾利益。另外，我國的司法獨立是相對于行政權的獨立，是在人大監督下的獨立，因此有必要將地方“兩院”制定的規范性文件納入備案審查范圍。

第三，明晰審查標準。首先，立法應當規定政府法制機構、人大常委會對行政規范性文件的合法性、合理性和協調性均開展全面審查。其次，立法應當進一步細化審查標準中“超越法定權限”、“違反法定程序”、“適當性”的具體內容，增加其確定性和可操作性。例如，可將“不得與上位法抵觸”中的“上位法”限定于法律、法規和規章，同時將上級政府規范性文件和國家政策作為進行合理性審查的補充。

3.2 完善公眾參與機制，保證規范性文件的科學性

首先，加大公眾參與立法審查的宣傳力度。各級人大和政府可以借助媒體和互聯網公開宣傳公眾參與立法審查的途徑，如通過引入公民參與規范性文件備案審查的典型案例來介紹公眾監督的重要性、審查建議的維權途徑、以及如何規范提起審查建議等，從而引導公眾主動參與立法監督。同時，備案審查機關可以適當公開備案審查工作，讓公眾了解審查工作的流程和審查程度，增加公眾參與審查的積極性。

其次，建立完善的反饋機制。將公眾參與貫徹于規范性文件制定、備案審查及發布的全過程，如在制定過程中，制定機關應嚴格進行聽證會、論證會程序，同時向社會公布征求意見稿；備案審查過程中，審查機關應向社會公開，聽取公眾意見；實施過程中，對于公眾的意見或建議，制定機關和審查機關均應接收，并認真研究公眾提出的審查建議，必要時可再次聽證論證，積極與建議人溝通，及時反饋處理結果。

3.3 落實審查糾錯程序，優化責任追究機制

首先，落實審查糾錯程序。針對規范性文件存在的不同問題確立不同的糾錯程序，對于其中不合法或不合理的規定，審查機關應先與制定機關溝通，提出審查建議，讓制定機關自行修改，若制定機關不予回復或不予修改，則審查機關應當行使其撤銷權。同時，審查機關可定期公示規范性文件的備案審查情況，包括但不限于文件名稱、制定機關、糾錯程序及后果等。

其次，優化責任追究機制。第一，具體追究責任的情形，增強責任追究制度的適用性。對于制定機關而言，明確其“未按規定備案”的情形，將其限定于應為而不為、不在規定時限內報備、報備材料不齊全等，并將其怠于執行或拒不執行審查機關意見、建議的情形，一并納入追究其責任的范圍。對于備案審查機關而言，明確其“不履行或不正確履行職責”的情形為對公民、法人或其他組織、審判機關提起的審查建議不予備案、審查，以及審查發現問題不出具糾正意見。第二，明確責任追究主體，杜絕推諉。針對上述具體的追責情形，明確各情形的責任主體，必要情形下可以將法制、監察和人事部門引入到追責范圍中。對于能夠明確認定管理組織的，應該清楚地指明，盡可能避免運用“有關單位或人員”或“相關組織或人員”等不明晰的用語。在明確責任主體后，應當按照系統的追責程序對責任主體問責追究，針對不同的責任情形給予相對應的懲罰或處分，從而增強追責機制的可操作性。