戰略性礦產資源高質量開發利用問題與對策

董延濤 , 陰秀琦 *, 張艷飛 , 鄭國棟

1)中國地質調查局發展研究中心, 北京 100037； 2)中國地質科學院礦產資源研究所, 北京 100037；3)中國地質調查局國際礦業研究中心, 北京 100037

當今世界正經歷百年未有之大變局, 中國特色社會主義進入新時代。人類社會進入前所未有的創新活躍期, 新一輪科技革命、產業革命蓄勢待發,多種顛覆性技術不斷涌現, 科技成果轉化速度明顯加快, 并呈爆發式發展, 不斷提升傳統產業, 甚至顛覆傳統行業, 并引領帶動新興產業的興起(李儉,2019)。這對全球創新版圖的重構和全球政治經濟秩序結構的重塑作用將變得更加突出, 將給世界帶來無限發展的潛力和前所未有的不確定性。不管科技如何發展、產業如何變革, 產業和科技發展的源頭和基礎都是“兵家必爭之地”。因此, 當今世界主要國家在新一輪礦產資源戰略實施中, 都將重點指向事關國家經濟安全、產業安全、國防安全和科技安全的戰略性礦產資源。在此背景下, 2016年國務院批復《全國礦產資源規劃(2016—2020年)》, 將石油、天然氣、煤炭、稀土、晶質石墨等24種礦產列入戰略性礦產目錄, 作為礦產資源宏觀調控和監督管理的重點對象, 并在資源配置、財政投入、重大項目、礦業用地等方面加強引導和差別化管理, 提高資源安全供應能力和開發利用水平(國土資源部,2017)。這是我國首次制定戰略性礦產名錄。

1 我國戰略性礦產資源產業發展現狀分析

目前, 我國不僅是礦產資源大國, 而且已經成為世界上最大的礦產品生產國、消費國和貿易國,(鞠建華等, 2019； 郭娟等, 2021), 礦產資源勘查、開發利用水平不斷提升, 為新時代經濟高質量發展奠定了重要基礎, 也為全球礦業繁榮發展作出了重要貢獻。

1.1 礦產資源查明資源儲量變化態勢

自2016年11月, 我國發布戰略性礦產資源目錄以來, 各類資金根據《全國礦產資源規劃(2016-2020年)》的引導, 有序加大投入, 支撐多數戰略性礦產資源查明資源儲量保持增長態勢。投入方面, 根據《2019年全國地質勘查成果通報》數據顯示, 2019年我國礦產資源勘查投入88.03億元, 同比減少5.1%。但是在部分戰略性礦產方面投入卻保持增長態勢：2019年鎢、錫、鉬、石墨勘查投入同比增長分別為220.6%、84.2%、25%和20.2%(自然資源部, 2019a)。查明資源儲量方面, 除了鉻鐵礦、磷礦、鉀鹽等個別戰略性礦產資源查明資源儲量以外, 其余戰略性礦產都不同程度有所增長。其中,石油剩余技術可采儲量同比增長0.9%, 天然氣同比增長4.9%； 煤炭查明資源儲量同比增長2.5%, 銅礦同比增長 7.9%, 鎳礦增長 6.2%, 鎢礦同比增長4.0%, 鋰礦同比增長 12.9%, 螢石同比增長 6.4%,晶質石墨同比增長 19.0%(自然資源部, 2019b)。為守住礦產資源安全保障底線奠定了扎實的資源根基。特別是頁巖氣, 不僅查明資源儲量實現了從無到有的歷史性突破, 目前, 累計探明地質儲量已經超過萬億 m3, 成為能源資源安全保障的重要支撐力量。

1.2 開發利用布局結構優化趨勢

“十三五”期間, 我國圍繞戰略性礦產資源,以供給側結構性改革為主線, 大力推進礦產資源開發利用結構布局調整。總體格局方面：西部地區資源開發與環境保護統籌推進, 中東部地區礦業轉型升級加快, 京津冀資源開發強度得到有效控制, 長江經濟帶綠色礦業發展走在前列。堅持生態優先,強化源頭管控, 自然保護區內礦業權清理工作有序推進, 確保各類保護地內不再新設礦業權。產業布局結構方面：如, 銻礦, 經過近幾年的優化調整,目前已經形成湖南、貴州、云南、江西、廣西等 5大銻礦資源產業基地, 合計產能占全國 80%以上,集中度進一步提高。煤炭方面, 華金證券(2019)研究認為, 截止到2018年底, 煤炭企業數量4505家, 較2015年減少了近30%, 平均產能78.71萬t, 較2015年提高了 31.35%。清潔能源方面, 鞠建華等(2019)研究認為, 我國已經創新形成了適合頁巖氣開發特點的一系列清潔生產適用技術, 實現了氣田勘探開發全過程、全鏈條清潔生產。

1.3 戰略性礦產資源管理改革形勢

近年來, 我國加快推進資源、產業各項改革,戰略性礦產資源產業面臨的整體營商環境有所好轉。(1)礦業權出讓“放管服”改革。目前, 石油、烴類天然氣等 14種重要戰略性礦產的探礦權采礦權出讓登記需要經過自然資源部, 其余戰略性礦產,由省級自然資源主管部門負責登記, 其他礦產資源由省級及以下自然資源主管部門負責。(2)油氣勘查開采體制改革。有序放開油氣勘查開采體制, 合理降低準入門檻, 實行勘查區塊競爭出讓制度, 完善區塊退出機制, 加強安全、環保等資質管理, 允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采, 逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系(曾凌云,2020), 促進油氣勘查開發投入增加和市場活力提高。(3)稅費制度改革。印發《礦產資源權益金制度改革方案》, 通過完善礦業權出讓收益、礦業權占用費、資源稅改革和礦山地質環境治理恢復基金等改革措施和配套政策, 促進礦產資源國家所有者權益的維護, 更好地維護了企業合法權益, 進而營造更為公平競爭的戰略性礦產資源勘查開發市場環境。(4)監督管理改革措施。將年檢制度改為信息公示制, 擴大社會監督力度, 逐步完善社會監督、政府抽查、失信退出相配套的監管體系, 2017年, 全國勘查項目公示率達到 94%, 開采礦山公示率達到90%。

1.4 戰略性礦產資源國際合作現狀

戰略性礦產資源“天然有國界”, 但其開發利用的產業鏈布局“天然無國界”。核心矛盾有二：(1)由地質成礦條件決定的戰略性礦產資源物質存量和空間分布與戰略性礦產資源開發利用政策條件受資源所在國國家主權管轄之間的矛盾。(2)戰略性礦產資源主要需求國家所追求的資源國際流動開放與資源所在國所追求的流動和流向限制性之間的矛盾。在當今開放的國際經濟環境下, 任何國家都需要通過國際合作, 互通有無, 共同維護國際礦業繁榮發展。張偉波等(2020)研究認為, 根據《2019年度中國對外直接投資統計公報》(商務部, 2019), 我國近10年來采礦業對外直接投資存量一直位居行業前列。2013年采礦業對外投資存量首次突破千億美元,2019年末達到 1754億美元, 居全行業第6位, 占8%, 主要分布在石油和天然氣開采、有色金屬礦采選、黑色金屬礦采選、煤炭開采等領域。根據經合組織(OECD)等機構統計, 2018年中國采礦業對外直接投資存量規模已經超過美國(1 567.96億美元),位居世界第二位, 僅次于英國, 我國已經成為全球戰略性礦產資源合作的重要力量。雖然我國企業境外投資的礦山數量不多, 但部分戰略性礦產資源的權益資源量比較可觀, 銅礦、鎳礦、鈷礦、鋁土礦、鉻鐵礦等礦產的境外權益資源儲量已經接近或超過國內查明資源儲量。

2 戰略性礦產資源開發利用存在的主要問題

2.1 后備資源基礎不牢

盡管個別戰略性礦產資源勘查投入有所增長,但是我國整體礦產資源勘查投入形勢仍然不容樂觀,勘查投入持續下降, 戰略性礦產資源安全保障形勢依然嚴峻。2012年, 全國地質勘查投入達到歷史高峰以后, 從2013年到2019年礦產資源勘查投入持續下降, 年均下降幅度超過 20%。同時, 隨著國內礦產資源高強度開采, 易采礦產已經基本被現有礦產占用, 進一步勘查找礦的難度和成本不斷上升。楊建鋒等(2020)測算結果顯示：2006—2010年, 億元新發現礦產地數量為平均每年 4.7處, 2014—2018年億元新發現礦產地數量減少至每年平均 0.8處, 不足前一階段的20%。

2.2 國內資源供應壓力大

“十三五”以來, 我國采礦業固定資產投資持續下降, 隨著供給側結構性改革的深入推進, 采礦業利潤逐步提高, 帶動采礦業固定資產投資自2018年開始回升。受新冠肺炎疫情影響, 2020年以來, 采礦業固定資產投資出現下降趨勢。同時自然保護地和生態保護紅線內礦產資源勘查開采政策還在不斷調整完善, 礦產資源國家權益金制度改革也有不完善之處, 這一定程度上增加了礦業企業成本負擔,成為影響我國礦業企業投資積極性不高的主要因素。礦業權出讓由 2012年的 1033個下降為 2018年的 346個, 礦業權轉讓和并購基本陷于停滯, 礦業市場活力嚴重不足。而另一方面, 我國正處在現代化建設的戰略機遇期, 多數礦產資源消費需求仍保持高位運行, 國內礦產資源生產速度跟不上消費增長速度。據陳甲斌和馮丹丹(2020)研究表明, 2001年我國煤炭、原油、鐵礦石(成品礦)、銅礦(金屬)等戰略性礦產產量分別為 11.6億 t、1.65億 t、1.07億t、58.7萬t, 2019年產量分別為38.5億t、1.91億t、2.4億t、163萬t, 相比2001年分別增長232%、16%、124%、178%, 上述戰略性礦產的消費量均增長了 200%～600%, 消費增長速度基本是產量增長速度的2倍及以上。

2.3 部分礦產競爭力減弱

“十三五”以來, 國內新發現礦產地、新出讓礦業權明顯下降, 雖然多數戰略性礦產資源查明資源儲量保持增長, 但是儲量卻增長緩慢, 甚至下降。以螢石為例, 2018年我國螢石儲量為 1464.82萬t, 僅占全國螢石查明資源儲量的6.13%。達到勘探程度的礦區數量占螢石礦區總數的10%左右。我國螢石儲采比僅為 4.18, 遠低于全球的53.4。隨著埋藏淺、品質優、有區位交通優勢的螢石逐漸枯竭,以及礦業權成本、勘查投入、井巷工程、選礦、安全、環保、人力、物流等成本逐年提高, 我國螢石產業綜合競爭力正逐步喪失。由于開采強度大、勘查投入不足、資源保護不力等原因, 我國銻礦資源儲量的消耗速度遠大于可開采儲量的增長速度, 資源優勢正在逐步喪失。以銻礦為例, 查明資源儲量從2009年的266.8萬t增長到2018年的327.68萬t, 十年累計增長超過 20%, 而儲量從 2009年的47萬 t下降到2018年的24.4萬t, 10年累計下降48.09%。享有“世界銻都”之美稱的湖南省冷水江市錫礦山, 在經過百余年的開采后, 輝銻礦質優、量大的優勢正在逐漸消失。

2.4 科技創新能力有待提高

我國已經建立較為完善的工業體系, 總體看,我國礦產資源采選技術體系具有比較優勢, 但在關鍵的采選裝備和技術等方面還有一定差距。部分礦種具有儲量優勢和采選規模優勢, 但產業發展層次低, 資源保護力度有待加強, 后續高端制造應用領域與發達國家還有較大差距。工業和信息化部(2016)在《稀土行業發展規劃(2016—2020年》中明確指出,我國稀土產業整體處于世界稀土產業鏈的中低端,高端材料和器件與先進國家仍存在較大差距。根據全國第四次經濟普查(國家統計局, 2019)數據, 我國采礦業R&D經費與營業收入之比為0.69%, 比2014年的0.43%提高60.5%, 但僅為全國制造業R&D經費與營業收入之比 1.33%的一半左右。下游產業方面, 如非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉和壓延加工業、有色金屬冶煉和壓延加工業、金屬制品業、通用設備制造業、專用設備制造業 R&D經費與營業收入之比分別為0.83%、1.05%、0.81%、1.13%、1.89%、2.41%, 均高于上游采礦業 R&D經費與營業收入之比。

2.5 國際競爭力和話語權不足

從資源方面看, 全球主要優質資源基本上已經形成以西方大型礦業公司為主題的市場格局, 加大了我國戰略性礦產相關的礦業企業走出去的難度和成本。如鐵礦石方面, 自2003年起, 淡水河谷公司、力拓集團、必和必拓公司和 FMG的鐵礦石產量呈現整體上升的態勢, 2018年, 四大巨頭鐵礦產量占全球的比重高達51.1%, 比2010年提高了16.2個百分點(王嬙, 2020)。《全球礦業發展報告2019》(中國地質調查局國際礦業研究中心, 2019)指出, 各礦種前十大公司生產了全球 82%的鐵礦石、60%的鋁土礦、46%的銅礦、42%的鎳礦。從市場交易看, 我國基本上不掌握戰略性礦產資源定價權。與美國紐約商品交易所、英國倫敦金屬交易所相比, 我國期貨交易品種少、規模小、國際化程度低, 定價能力弱。從全球礦業治理看, 我國參與能源資源國際組織程度低, 在規劃制定方面的話語權不足。目前, 全球能源資源治理國際機構主要包括國際能源署(IEA)、石油輸出國組織(OPEC)、國際能源論壇(IEF)、能源憲章條約(ECT)、二十國集團(G20)、世界貿易組織(WTO)等, 這些組織尚未對中國能源資源企業的全球化有實質性建構作用(陸如泉, 2018)。不管是在供給端, 還是在需求端, 中國的話語權都不足。

3 戰略性礦產資源高質量開發利用的對策建議

3.1 加強戰略性礦產資源勘查開發力度, 夯實資源基礎

將地質勘查作為立足國內保障資源安全的重要基礎性工作, 繼續深入實施找礦突破戰略行動,在“十四五”地質礦產和礦產資源規劃編制實施中,統籌劃定一批重點區域, 穩定財政資金投入, 提振社會資本信心, 引領社會資本投入。調整優化勘查重點, 以能源、緊缺及戰略性新興產業礦產為重點,加強主要含油氣盆地勘查工作, 解決制約油氣突破的關鍵地質問題, 形成一批具有影響的油氣資源基地, 加強重點勘查區、重要礦集區、資源集中區和重要找礦遠景區找礦力度, 加大異常查證和礦點檢查, 發現一批可供開發利用的礦產地, 為建設一批資源基地提供基礎支撐。以螢石為例, 應加強螢石資源調查, 評價螢石資源潛力及其開發利用前景,加強綜合勘查、綜合評價, 開展資源國情調查, 及時掌握資源家底, 重點加大贛北—皖南—浙西北螢石礦集區大型隱伏螢石礦床調查力度。

3.2 加快構建由“戰略性礦種、戰略性礦區、戰略性企業”“三位一體”的戰略性礦產資源規劃和開發保護體系

(1)第一個戰略性：從礦種維度制定戰略性礦產資源產業目錄, 精準引領戰略性礦產資源高質量開發利用

戰略性礦產資源開發利用水平的提升, 需要從勘查、開采、選礦、冶煉、加工、高端制造等全產業鏈發力, 整體提升產業發展質量和競爭力。目前,我國制定了《戰略性礦產資源目錄》, 但配套政策還不完善, 上下游產業政策還分散在不同部門的規劃和政策文件中。建議制定《戰略性礦產資源產業目錄》, 以戰略性礦產資源的“礦種”為主線, 按照綠色開采、節約集約、智能發展的總體要求, 聚焦戰略性礦產資源精細高效勘查、智慧礦山關鍵技術和裝備、生態礦山與節約利用、綠色開采與選冶、稀貴資源關鍵提取技術、二次資源回收循環利用、下游產業高端制造利用等, 全面分析研究我國戰略性礦產資源開發利用中的優勢和劣勢, 加強優勢技術的保護, 加大科技創新力度, 加快補齊關鍵技術短板, 整體提升我國戰略性礦產資源開發利用水平和國際競爭力。

(2)第二個戰略性：從空間維度, 探索建立以“能源資源基地和國家規劃礦區”為主體的戰略性礦產資源開發保護體系

新一輪機構改革以后, 有關部門正在穩步推進國土空間規劃編制實施工作, 在全面考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素基礎上, 科學布局生產空間、生活空間、生態空間, 加快促進形成綠色生產方式和生活方式和生態文明建設。礦產資源具有空間屬性, 其開發利用必然處于“山水林田湖草”系統空間的優化調整過程之中。礦產資源開發與自然資源和國土空間開發的矛盾主要集中在礦產開發與土地利用、礦產開發與生態保護、礦產開發與林地、礦產開發與地下水資源、礦產開發與糧食生產(基本農田)的協調等方面。客觀講, 礦產資源開發在整個空間規劃和治理中處于“弱勢地位”。矛盾核心大多聚焦在生態保護紅線劃定與管理對礦業的不合理擠壓方面。在管理政策上,糧食安全方面有基本農田保護體系, 草原保護方面有基本草原制度, 生態方面正在加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系。筆者(2019)曾撰文建議探索建立以“兩礦區”為主體的礦產資源開發保護體系。因此, 為了更好促進資源開發和環境保護協調發展, 有必要構建以“能源資源基地和國家規劃礦區”為主體的戰略性礦產資源開發保護體系,合理保障戰略性礦產資源開發的空間訴求, 穩定市場主體投資預期。礦產資源法實施細則(國務院,1994)明確指出, 國家規劃礦區, 是指國家根據建設規劃和礦產資源規劃, 為建設大、中型礦山劃定的礦產資源分布區域。新形勢下, 建議按照“多規合一”的思路, 在戰略性礦產資源富集區, 有序劃定一批具有戰略性意義的大中型礦區, 作為保障資源安全的核心區域, 構建與國土空間規劃相適應的戰略性礦產開發保護體系。具體政策上：①與土地利用做好銜接, 為戰略性礦產資源開發預留合理空間。②二與城鎮建設做好銜接, 避免建城壓礦或建礦廢城。③與生態保護劃做好銜接, 做好環境影響評價, 促進資源開發與環境保護協調發展。④完善壓覆礦產資源管理制度, 對于壓覆戰略性礦產資源的, 要嚴格論證, 盡量做好不壓、少壓。

(3)第三個戰略性：從企業角度, 根據市場化原則, 大力推進戰略性礦產資源企業兼并重組, 培育一批具有國際競爭力的大型礦業集團

我國目前戰略性礦產資源管理以分區分類分級管理為主, 而礦產資源開發最終是靠企業來具體落實, 資源保障和礦業發展最終依靠企業和市場,全球資源市場穩定運行也需要靠有實力的大型企業。目前, 全球前十大鐵礦石、銅礦、黃金企業中,沒有中國企業。我國最大的鐵礦石生產商鞍鋼集團,鐵礦石年產量約為四大礦商平均產量的十分之一左右。應當以戰略性礦產為主, 通過市場化手段, 持續推進礦產資源整合, 促進優質礦產資源向優質礦業企業集中, 提高企業資源掌控力, 增強市場競爭力和國際競爭力。

3.3 加快戰略性礦產資源開發利用技術創新, 提高綠色發展水平

瞄準世界科技前沿, 加快推進礦業領域科技創新, 積極拓展戰略性礦產資源開發利用新空間, 加快發展深部找礦立體綜合勘查體系, 發展精細勘查、綠色開發、節約集約等新技術、新工藝和新裝備, 促進先進適用技術推廣應用, 加快建設數字化、智能化、信息化、自動化礦山。戰略性礦產資源各礦種、各行業應當具體問題具體分析, 采取差別化的創新方向和重點。(1)煤炭。重點是創新環境友好型開采方式, 大力推進煤炭、煤層氣等共伴生資源綜合利用。(2)油氣。重點是做到環保高效經濟開采利用, 努力實現廢棄物的全回收和無害化處理,做好油氣儲存和轉運過程中的防滲防漏措施。(3)有色金屬。核心是推動綜合利用和節能降耗, 最大限度提高主金屬、共伴生金屬和非金屬成分的回收利用水平, 加強對廢石、尾礦等固體廢物分類處理, 實現合理利用, 減少環境破壞和污染。(4)黃金。要重視黃金開采氰化尾渣和廢水處置, 在確保環境安全前提下, 綜合利用尾礦、氰渣中的有價元素。(5)鐵礦石。主要是合理利用冶金礦產及共伴生有用成分、低品位礦、廢石和尾礦, 建立“消耗低、產出高、排放少、能循環、可持續”的礦業循環經濟發展模式。(6)化工礦產。做好與磷礦共伴生的鐵礦、硫鐵礦等的綜合回收, 綜合利用鹽湖鉀鹽及共伴生硼、鋰和溴等資源。(7)非金屬礦。加大關鍵開發利用技術攻關, 促進高端應用。

3.4 堅持礦業和金融融合戰略, 積極發揮金融對戰略性礦產資源的精準支撐作用

目前, 我國關于金融支持戰略性礦產資源發展的政策大多體現在礦產資源規劃、單礦種產業發展規劃、各類指導意見當中, 定性多、定量少, 還處于碎片化階段。建議：(1)由銀保監會、證監會會牽頭, 會同同自然資源部、發展改革委、工業和信息化部等有關部門, 開展頂層設計研究, 出臺金融支持戰略性礦產資源產業高質量發展的一攬子政策措施。(2)在金融開放背景下, 進一步建立健全完善促進礦業投資合作的自由化、便利化的政策措施, 有序引導外商投資我國緊缺礦種的勘探、開采和選礦領域。(3)加大對戰略性礦產資源企業“走出去”的支持力度, 促進礦業企業“走出去、走進去、走上去、走下去”。(4)支持基金公司、商業銀行等金融機構, 加大對戰略性礦產資源相關企業的支持力度,以股權為紐帶, 積極構建金融、礦業利益共同體。(5)加強期貨、期權等金融衍生品市場研究, 有序推出戰略性礦產資源相關期貨品種, 提高期貨合約的國際化進程, 充分利用期貨價格發現、回避風險、套期保值的作用, 加大信息發布力度, 發揮中國數據影響力, 增強市場定價權。

Acknowledgements:

This study was supported by China Geological Survey (No.DD 20190457 and DD20190674).