基于縣級河長制的內陸地區飲用水源地管理體系構建

張 慧 蔡旺煒

(1.中工武大設計研究有限公司新疆分公司，新疆 烏魯木齊 830000;2.河海大學農業科學與工程學院，江蘇 南京 210098)

隨著《關于全面推行河長制的意見》于2016年12月11日發布，河長制正式成為我國的一項治水方略。然而，河長制在實際推行過程當中，仍然面臨著諸多困難與挑戰，特別是與各地原有的河湖治理管理制度體系的有效融合問題[1]。

加強飲用水源地保護是河長制的核心任務之一。我國集中式飲用水源地數量超過2.5萬個，供水人口規模超過10億，保障飲用水源地的安全與可持續性極為重要[2]。然而在水源地水質達標率、水量保證率、生態環境保護等方面仍需開展大量工作，尤其在廣大農村地區和內陸地區，水源地管理機制不暢，多頭管水、職權交叉、規章制度不完善是飲用水源地管理效能不高的主要原因[3-7]。河長制的推行是優化飲用水源地管理體系的良好契機[8]。皮山縣位于新疆南部地區，地廣人稀、土地貧瘠、氣候惡劣、經濟落后，缺乏充足的人力物力資源實施大規模、大范圍的環境治理和社會治理。該縣自2017年開始落實河長制，目前仍在不斷深化中，與此同時也在實施飲用水源地安全保障建設專項行動。本文對這一問題展開探討，以期為提升我國內陸地區飲用水源地管理效能提供有益參考。

1 皮山縣飲用水源地情況

1.1 飲用水源地概況

皮山縣地處新疆維吾爾自治區南部，南靠喀拉昆侖山北麓，北抵塔克拉瑪干大沙漠，多年平均降水量49.8mm，且區域內分布極為不均，屬于典型內陸干旱地區。縣域內共有9條河流，均屬于和田河流域，年均徑流量0.16億～64.5億m3不等；縣域內地下水年補給量為3.8696億m3，水位年內變幅為0.45～1.18m，上部潛水普遍不符合飲用水標準，達標水源均處于中下部潛水層。

皮山縣共有集中式飲用水源地50處(含規劃)，其中35處為地下水類型，15處為地表水類型，總供水人口近30萬。水利部門和城建部門分別管轄48處和2處水源地。上述水源地水質總體良好，但不同水源地供水壓力、供水能力差別巨大，部分水源地長時間處于滿負荷運行狀態。

1.2 飲用水源地管理存在的主要問題

皮山縣地處我國內陸地區，常年干旱少雨，縣域內地表徑流年內分配不均勻、地下水資源開發利用過度，干旱季節水源保證率低下，優質水資源較為匱乏。2017年皮山縣農業用水量占全年各業用水總量的96.39%，遠超全國水平28.00%，枯水年份將擠占生態用水，用水結構屬于嚴重失衡狀態。根據調查，皮山縣飲用水源地多分布于中下游河道消散區，與農業灌溉用水口交叉分布，城鄉飲用水水源地受自然環境影響，整體環境稟賦條件較差。近年來，皮山縣政府及相關責任部門已采取措施加強飲用水源地的管理，但是這些由不同部門主導的措施之間存在空間上的重疊、時間上的不協調、內容上的重復甚至沖突的問題。從管理的角度看，制約皮山縣飲用水源地持續供應達標飲用水能力的因素主要如下：

a.皮山縣地處偏遠且經濟相對落后，當地居民對農村生活水環境保護治理意識不足，群眾參與度不夠，上下整體聯動的工作氛圍尚未完全形成。

b.相關部門已有的規章制度可操作性不強，且制度不完善。未嚴格落實飲用水源地保護區政策，對水源地保護區內人口分布未實現嚴格管控。對污染物(主要源于農業生產和居民生活)缺乏有效管控，仍普遍存在農藥化肥不合理施用、生活垃圾和污水未經處理分散或直排環境等現象。水源地保護區內的水源涵養工作不到位，缺乏必要的水土保持和生態保護措施。

c.水源地管理涉及多部門，導致了職能交叉、權限分散、管理責任主體不明確、數據信息缺乏共享等問題。保護區邊界巡查管護、水源地設備維護、水質水量監測評估、監測數據公開/共享等方面仍有較大提升空間。

d.應急管理機制薄弱，缺乏單個水源地的應急預案，縣域層面備用水源地的建設和保護不夠科學合理。

e.資金落實有難度，易造成工作滯后，影響工作質量及效率。

2 皮山縣河長制方案

2.1 皮山縣河長制推行概況

根據國家、自治區、地區各級提出的推行河長制方案的要求，皮山縣結合實際情況制定了《皮山縣推行河長制實施方案》，并于2017年10月12日正式發布。該縣根據河湖水系分布及管理體系情況，實施按河湖級別和河湖所在地相結合的多級河長制，覆蓋全縣范圍內所有河湖及沿岸次生林。

皮山縣河長制組織體系框架見圖1。由于皮山縣域內有新疆生產建設兵團的農場轄區，因此，在河長的設置上區分地方和兵團。對于縣級河流或跨多個鄉鎮的河流，其河長和副河長由縣委縣政府主要負責人擔任。對于兵團農場轄區內跨多個連隊的河流，由農場主要負責人擔任河長。對于在各鄉鎮或連隊轄區內的河流以及主要河流的河段，其河長由鄉鎮或兵團連隊的負責人擔任。

圖1 皮山縣河長制組織體系框架

縣級河長接受上一級河長及河長制辦公室的指導與考核，接受同級人大和政協的監督，同時，通過河長制辦公室對鄉鎮級河長進行指導與考核。對于重點區域重點問題，需通過聯席會議協調相關責任部門(水利、環境、國土、財政、農業等)確定督辦清單，進而逐項落實。而根據不同需求設置的專業機構也需歸口到相應的責任部門進行管理和指導。

皮山縣河長制信息平臺作為數據共享、信息通報、民眾監督、上級督查最核心的載體和依據，目前由河長制辦公室領導專責部門(水利部門)進行管理。

2.2 皮山縣河長制推行現階段面臨的挑戰

當前河長制湖長制正處于從“有名”到“有實”的關鍵期，全國河湖正處于從“集中治理”到“規范管理”的轉折期。皮山縣在實際推行河長制的過程中仍然面臨諸多問題，包括行動經費落實困難、河長履行巡河職責不到位、河長制體系運行溝通不順暢、河長制信息平臺運維情況不理想、群眾對河流保護的參與意識與責任意識較低等問題。造成這些問題的客觀原因主要是皮山縣面積廣闊，地理位置偏遠，人口稀少，產業結構主要為傳統農業型，工業基礎較薄弱，經濟發展相對落后，縣財政緊張，在人力物力都相對匱乏的情況下，較多工作難以開展。

加強飲用水源地保護是河長制的核心任務之一，但目前未實現有效管控。現階段的皮山縣河長制方案中已有多處直接涉及飲用水源地的定界、行政執法、監測評估等方面的工作，并在一定程度上明確了各項工作的責任主體，但以上內容未充分發揮各水源地原有運營主體的作用。皮山縣集中式飲用水水源地運營主體歸口水利部門、住建部門管轄，其主要職責是運行和維護取水工程，各相關部門對各級保護區水體的監測評估以及保護區邊界的巡查管理參與度不夠。這一傳統模式帶來的問題一方面是供水部門對水源地的水質、水量問題反應滯后；另一方面水質監測部門由于人力物力有限，無法持續并全面地對水源地環境質量進行采樣監測評估，且信息共享與發布往往也處于滯后狀態。

3 基于縣級河長制的飲用水源地管理體系

3.1 管理體系框架構建

在充分考慮皮山縣自然環境資源稟賦條件較差及經濟相對落后等客觀因素基礎上，本研究提出將飲用水源地作為河長制落實區域中的控制性節點，擴充原有飲用水源地運營機構的職責并將其職責提前至一級保護區或二級保護區內，同時利用河長制信息平臺實現飲用水源地信息快速共享和感知。本文提出的基于縣級河長制的集中式飲用水源地管理體系框架見圖2。

圖2 基于河長制的皮山縣集中式飲用水源地管理體系框架

首先，需要為每個集中式飲用水源地配置專門的管理機構，負責落實該處水源地的監測評估、運營維護、應急響應，將相關情況及時報備水廠運營主體并共享于河長制信息平臺。

其次，水廠運營主體與河長辦對具體河段集中飲用水源地環境保護和污染防治工作可進行授權清單化管理，分為針對日常監測管理的日常授權和針對突發情況或重大事項下的臨時授權，其中臨時授權主要通過水源地管理機構向歸口主管部門或河長及時匯報申請。同時，將重點飲用水源地的管理機構納入聯席會議，共同協調解決推進河長制及飲用水源地保護工作中遇到的突出問題。通過事權分配使各部門更好協同配合、各負其責，加強對事關飲用水源地的重點事項的管理落實。

3.2 管理體系效用分析

針對皮山縣飲用水源地管理存在的問題，利用皮山縣全面推行河長制的契機建立集中式飲用水源地管理體系，將形成上下聯動而整體高效的工作氛圍。首先，已有的飲用水源地保護管理的規章制度及政策通過該管理體系將得到更為有效的落實，水利、城建、環境等不同部門的權責協調將更為高效。其次，該管理體系能為全縣飲用水安全增添一道保險，達到水源地管理“加強協作、各司其職、互通信息、聯合監管”局面，通過該管理體系可整合已有監測數據及資金資源，充分利用河長制信息平臺，與飲用水源地專業管理機構實現各部門資料信息共享，提升監測預警能力水平，可加快建立飲用水源地監測安全預警系統。再次，該管理體系能夠充分利用多種載體更廣泛地向社會公眾宣傳飲用水源地保護的意義、內容等，特別針對鄉(鎮)、村兩級區域的宣傳。

皮山縣河長制推行現階段面臨著運行體系溝通不順暢、未實現水源地保護有效管控等挑戰。本研究所構建的基于河長制的集中式飲用水源地管理體系提出將飲用水源地作為河長制落實的控制性節點，整合現有資源為每個集中式飲用水源地配備專業管理機構，負責落實水源地的監測評估、運營維護、應急響應。通過與河長制相關工作的有機結合，構建高效的河湖管理體系。

授權清單化管理是時代對管理信息化、全球化和高新技化的要求，基于水廠運營主體與河長辦可清晰了解對各自管理領域所存在的問題。通過授權清單化管理，建立“動態式”的管理控制，以隨時對管理對象的動態變化作出快速響應。這有利于加強飲用水源地管理與推行河長制之間相互促進，一方面深化了河長制的內涵，另一方面也大幅度提高飲用水源地管理的效能。

4 結 語

本文分析了皮山縣河長制推行落實過程中存在的問題，提出皮山縣應借助推行河長制的過程建立或優化飲用水源地管理體系，有效落實水源地水質監測、水量保障工作。應設立或強化專職的飲用水源地管理機構，整合河長制體系及原有水源地管理體系，對其建立清單化授權管理機制，并充分開發利用河長制信息平臺。除此之外應將重點飲用水源地的管理機構納入聯席會議，以便更有效且高效地解決飲用水源地管理中不同部門的職能存在空間上重疊、時間上不協調、內容上重復甚至沖突等問題，進而逐漸形成基于河長制的集中式飲用水源地常態化管理機制。