事業單位分類改革下高校全面預算績效管理研究

冼迪曦 姜海玲 陳玨薈 邊思遠（廣州大學財務處 廣東廣州 510006）

一、引言

2011年《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發 ［2011］5號）的發布，有利于政府對事業單位資金的有效調配和管理。雖然大部分高校已經進行了事業單位分類改革，但是仍存在部分市屬高校剛剛改革完畢，面臨著有限的資金供給與分配及其使用效率對學校的可持續發展造成影響的問題。公益一類事業單位的全部經費由財政給予安排和保障，包括人員經費、公用經費以及項目經費，出現經費缺口和財務危機的幾率較小，而對于公益二類事業單位，財政部門根據其事業發展需要和業較差，財務部門需要頻繁地向其他部門索要數據，信息孤島現象外延到了財務系統以外。

三、對策與建議

（一）構建全面預算績效管理體系

1.完善機構內部治理結構，健全預算權力運行機制。構建全面預算績效管理體系的關鍵點在于預算控制，而預算控制的關鍵點是預算權責的劃分。高校應明確各預算權責，形成互相監督、互相制衡的權責分離機制。在預算編制和預算審批環節：（1）預算編制應明確歸口管理部門，如學生實習費歸口教務處，本科學生獎助學金歸口學生處等，各部門向歸口管理部門提出預算需求，由歸口管理部門進行初評和匯總，財務部門負責匯總編制全校預算，紀檢監察部門及審計部門負責保障預算編制全過程的合法性和合規性。（2）由財務部門、審計部門以及教代會、工會代表組成預算編制審核小組，審議全校預算。（3）由校領導組成學校預算管理委員會，負責制定學校的戰略規劃，決策重大事項，審核全校預算編制草案，并提交學校黨委常委會審批。（4）財務部門將經審批的全校預算下達至各基層單位執行。高校預算編制流程如圖2所示。

圖2 高校預算編制流程圖

2.強化預算執行監督考核、優化預算調整流程，防范財務風險。一方面，在預算執行方面，學校各部門應對各項經濟業務發生的必要性、合理性進行評估，科學預測每月本部門的支出。各歸口管理部門應把關審核項目的招投標、合同簽訂等內控環節。財務部門應審核每筆經濟業務原始票據的真實性和規范性，特別是對“三公”經費及會議費等高頻審計事項要嚴格把關，及時跟蹤上繳收入和資金周轉情況，為保證學校的安全和提高資金回籠率提供保障。另一方面，在預算調整方面，涉及歸口管理部門的，需先由各單位向歸口管理部門提出申請。在一定金額或者比例以下的預算調整，由分管校領導和財務部門負責人審批后提交財務部門審核；在一定金額或者一定比例區間內的預算調整，由財務部門提交至預算管理委員會審議；在一定金額或者比例以上的預算調整，必須按照“三重一大”原則，由財務部門提交至黨委常委會審批。

3.利用決算信息作為決策依據，強化績效評價管理機制。年終決算是年度預算執行情況的綜合反映，各部門及歸口管理部門應理清會計年度的預算執行事項，由財務部門匯總預算執行資料，結合財務系統和財政系統的資金流動情況，編制決算報表及決算分析報告，將決算材料報黨委常委會審議。在決算過程中，應重點關注債務債權的清理、固定資產的盤查，摸查對外投資和收支欠款等，核對全校學生及教職員工的數據等基本信息，可從預算管理、預算執行差異、趨勢分析、進度情況、財務風險、收支結構、財務發展能力等方面分析學校的財務現狀，為編制下一年度的預算和績效考核提供可供參考的依據。

4.建立健全績效評價體系，強化績效評價管理機制。首先，各部門應梳理業務目標，以定性結合定量為原則，建立績效指標體系。其次，各部門在編制預算時應根據項目需完成和達到的目標，合理設定績效指標。再次，決算公開以及決算報表已引入績效評價模塊，需反映單位總體以及項目的績效完成情況。在進行年終績效評價時，高校應通過決算所反映的績效信息或者聘請第三方機構進行績效評價，結合由人事以及組織部門組成的薪酬管理委員會的考評結果，對各部門及人員進行考核評價，將績效與人員薪酬掛鉤，形成決算信息反饋及應用的問責機制，獎勵績效完成情況良好、追究績效情況較差以及造成經濟損失的部門及責任人。

（二）著力提高財務管理系統的信息化水平，控制和防范財務風險

全面預算績效管理系統是一個鏈條式的閉環半封閉管理系統，外部與學校其他管理系統以及財政信息一體化系統相連接，內部與核算系統、收費管理系統、資產管理系統、決算信息系統、績效管理系統串聯起來形成閉環式管理。財務風險無處不在，滲透在財務管理的各個方面，如預算方面，存在預算資金分配安排與學校中長期規劃不匹配、績效指標設置不合理及低效、無效、重復投入等風險；在收入方面，存在預算指標下達不及時、未及時催收收入、學生欠費率高、創收收入分成滯后等風險；在支出方面，存在超標準、超預算支出、支付進度嚴重滯后、挪用專項資金、資金相互擠占和使用混亂等風險。建立全面預算績效管理系統是控制和防范財務風險的有效手段。

在系統內部，首先，將各財務系統串聯起來，形成互聯互通的信息共享平臺；以全面預算績效管理系統為中軸，貫穿核算、收費、資產、績效等系統，避免出現信息孤島現象。其次，把控重要風險點，特別是針對預算執行中的超預算、無預算、欠款情況進行預警預報，趨勢分析預算執行差異情況、監控支付進度，防范預算執行風險點。再次，全面預算績效管理系統應從頂層設計開始，設定預算編制審核、監督權限，通過大數據收集分析基礎資料，研判預算資金的合理性、準確性，完善預算調整的層級審批流程，設置預算調整次數預警，避免頻繁過度的預算調整。最后，以績效為導向，將績效評價結果作為預算安排的重要依據，形成信息反饋應用的閉環。

在系統外部，一是全面預算績效管理系統與校內各單位的管理系統相連接，如收費系統與學生學籍管理系統相連接可跟蹤學生學費的欠費情況，績效評價系統與人事部門的工資薪酬系統相連接可將績效管理落實到個人。二是全面預算績效管理系統與外部的財政系統相連接，通過系統的銜接將預算編制信息過渡到財政系統中，不僅可以避免財務人員的重復勞動，還可以防范預算“兩張皮”現象。

全面預算績效管理系統體系結構如圖2所示。

圖2 全面預算績效管理系統體系結構

（三）拓寬預算收入渠道，提升高校的造血功能

首先，高校在既有的學費、住宿費、考試費、培訓費等收入的基礎上，可通過提高教學水平，充分發揮學校的學科優勢，制定相關的創收激勵政策，調動學校各部門的積極性，在已有的辦學模式基礎上拓展成人教育、非學歷教育、技能培訓等，豐富學校的資金來源，防范由于財政撥款不足帶來的財務風險。其次，發揮高校的科研實力，增加縱橫向科研收入。高?？衫米陨砜蒲泻蛯W術優勢，動員各科研人員爭取與企事業單位的產學研合作，提高科研成果轉化所帶來的經濟效益。再次，利用校友及社會資源，打造學校名片，擴大學校的影響力，增加社會的捐贈收入。學校應進一步開展校友會以及基金會工作，充分利用社會資源，通過舉辦校友會活動等，增加與校友的溝通交流，獲取更多的校友和社會捐贈。最后，推動建立校企戰略合作機制，爭取企業對學校的投入。學?？蔀槠髽I培養優秀的儲備人才，畢業后輸送到企業實習或就業，建立校企聯合培養機制，進一步拓寬學校的收入來源。

（四）做好成本測算，建立成本管理控制機制

2019年，高校在執行政府會計制度后，打破了成本核算的局限性。在收付實現制下，無法體現收入、支出的歸屬期，難以從時間歸屬期上配比教育投入與支出。在權責發生制下，在未開具發票或未收到款項的情況下，可在經濟業務發生時（如科研經費在收到款項時）作為預收賬款，之后再按合同規定的時間點和科研項目的進度確認收入，支出則按合同的付款時間確認，為高校的成本核算提供了依據。政府會計制度將高校的費用分為業務活動費用和管理費用，其中業務活動費用包括教育費用和科研費用，教育費用一般是指學校的教學和實習實踐費用，可計入教育成本，而科研經費按照《高等學校教育培養成本監審辦法（試行）》的要求，按30%計入教育成本。按照財政部于2019年12月發布的《事業單位成本核算基本指引》（財會［2019］25號），成本核算是高校財務管理的發展趨勢，可啟用以“部門”為單位的輔助成本核算機制，以便于區分、統計、測算各部門對學校的成本消耗程度。