英國擬成立數字市場部門劍指規制壟斷

孫伯龍

英國擬成立數字市場部門（DMU）

2020年12月8日，英國數字市場工作組（Digital Markets Taskforce）向政府正式提交了《一種新的促進數字市場競爭的機制》的建議，其中提議成立一個數字市場部門（DMU），專門負責確立及實施數字市場領域的競爭規則。早在2020年3月，英國政府就委托數字市場工作組起草該項提議的具體細節，提議起草工作由競爭與市場管理局（CMA）領導，聯合通信管理局、信息專員辦公室和金融監管局共同完成。該項提議的核心在于呼吁政府對擁有顯著市場力量的科技巨頭進行更加嚴格的競爭監管，譬如針對每家公司單獨制定行為準則、維護競爭的事前干預舉措、更嚴格的并購審查和規制等。

CMA稱，該提議旨在為英國建構適應數字時代的現代監管制度—— 一個具有前瞻性、針對性和快速見效的監管制度，以充分利用數字市場的潛力，推動更大的競爭和創新，并且確保消費者和企業得到公平對待，有助于為小型科技公司創造更公平的競爭環境。

在收到這項建議后，英國政府承諾在2021年初進行磋商，并在議會允許的情況下通過立法程序使得數字市場部門（DMU）具有法定地位。初步計劃是在CMA下設立數字市場部，與Ofcom和信息專員辦公室等監管機構合作，引入并執行新的競爭法規來監管英國互聯網平臺，預計2021年4月數字市場部（DMU）將會發揮其作用。數字市場工作組建議英國政府迅速采取行動，推動這項立法，把握時機讓英國率先建立一個現代的、有利于競爭、有利于創新的數字競爭監管制度。

事實上，成立數字市場部門（DMU）的提議可追溯至2019年3月由經濟學家杰森·弗曼教授領導的數字競爭專家小組起草的《解鎖數字競爭》報告中。專家小組的報告圍繞數字市場帶來的經濟挑戰，提出英國應當優化并購監管及反壟斷執法規則，以一系列大膽的競爭措施開放數字平臺。

根據專家組的建議，成立數字市場部門（DMU）有三項主要職能：第一，為互聯網平臺制定行為準則，尤其是具有“戰略市場地位”（SMS）的公司應如何對待較小的公司和消費者達成可接受的競爭行為準則;第二，在平臺、產品和服務之間尋求具有開放標準性、互操作性、移動性的數據和系統，以促進創新和消費者選擇，并解決數字平臺市場中的特定競爭問題;第三，確保對非個人和匿名數據的安全訪問，目前平臺數據訪問對較小和較新的公司造成了嚴重的進入障礙，DMU通過制定個人數據移動性、互操作性和數據訪問相關規則，可解決SMS公司在特定活動中的市場力量來源問題。

從英國官方公布的信息來看，CMA對互聯平臺企業的監管決心日益堅定。正如英國數字化、文化、媒體和體育大臣奧利弗·道登所言：“數字平臺的服務正在積極改變經濟，為企業、消費者和社會帶來巨大利益。但是越來越多的共識是，少數互聯網公司的權力過于集中，正在限制行業的發展、減少創新，并對依賴它們的民眾和企業產生負面影響。現在到了解決這個問題并推動技術發展的時候了。”

英國競爭機構長期聚焦互聯網平臺領域

近些年，英國競爭與市場管理局（CMA）已經在數字市場上開展了大量工作。包括評估涉及互聯網公司的各種合并，在眾多領域執行競爭法和消費者法以及開展互聯網平臺市場研究的工作等。

涉及消費者和競爭執法的重要案例包括：（1）Trod Limited和GB Eye Limited案，兩個在線賣家通過定價算法在亞馬遜平臺上達成賣方之間的壟斷協議。（2）ATG Media案，在英國在線競價拍賣平臺服務中，通過制定規則涉嫌排他性和限制性定價行為。（3）BGL和BISL等價格比較網站案，存在某些與家庭保險產品相關的零售“最惠待遇”條款。（4）酒店預訂網站案，由于酒店在線預訂網站列出的搜索結果排名可能誤導客戶……隨著在線競爭監管技術的成熟應用，即使線上公司試圖通過刪除通信來隱藏其行為，CMA仍具有收集證據的復雜手段。如為了解決樂器行業線上轉售價格維持的問題，CMA推出了一個內部價格監控軟件來檢測企業定價活動。該軟件將自動監控樂器零售商的價格水平，以增強CMA的市場監管能力。

在真正脫歐之后，英國CMA最緊迫的是確立一套完整的競爭監管制度體系，以靈活應對更加復雜、更加全球化的壟斷（圖/視覺中國）

對互聯網平臺市場的合并評估，較為典型的案件大致包括：（1）PayPal/iZettle案，涉及通過移動銷售點服務提供線下支付的交易。（2）TopCashback/Quidco案（計劃收購但后來放棄），涉及提供現金返還網站。（3）Experian/Clearscore案（計劃收購但后來放棄），涉及提供信用比較平臺和信用檢索工具。（4）eBay/Motors.co.uk案，涉及提供在線分類車輛廣告服務的交易。（5）Nielsen/AdIntel案（2018），涉及提供廣告信息的交易。2019年3月，在CMA發布的《數字市場合并控制執法事后評估》報告中，認為這些案例的分析方式仍存在一定的完善空間，但并不影響競爭執法決定的合法性。對以往合并案件進行事后評估，有助于競爭執法機構更好地理解互聯網平臺市場如何運作以及市場參與者的高度不確定性的行為，繼而更為準確地對互聯網平臺各類合并案件展開競爭分析。

對在線平臺和數字廣告進行市場研究有助于監管機構進一步了解主要在線平臺的工作方式，從而影響英國未來數字部門政策和法規的方向。2020年7月數字市場工作組（Digital Taskforce）在前期研究的基礎上，發布了《在線平臺和數字廣告市場研究》的最終報告。圍繞互聯網平臺構建的市場競爭有時會以難以逆轉的方式“引向”最受歡迎的平臺——也被稱為“贏家通吃”。因此，對互聯網平臺的競爭監管模式選擇上，事前預防性控制比事后執法來糾正損害競爭行為更為有效。目前英國數字廣告市場上競爭不佳，而對消費者和整個社會造成重大損害，根源是英國的競爭規則（反托拉斯/行為審查和合并控制/交易審查）不足以應對互聯網平臺市場中出現的新問題。隨著互聯網平臺市場的重要性持續增長，與互聯網平臺服務相關的政府監管部門日益重要，就需要英國的競爭政策進行相應的更新和調整。

英國脫歐后數字競爭監管的走向

在1973年英國加入歐共體之后，由于市場主體的壟斷行為大多涉及歐盟統一市場，因此競爭執法案件都是由歐盟委員會發起調查的。2020年1月31日，英國宣布脫歐，自2020年2月1日至2020年12月31日為過渡期。過渡期間內，英國競爭及市場管理局（CMA）合并控制、反壟斷調查等工作持續進行。今年1月1日過渡期結束后，CMA將負責以前由歐盟委員會（EC）審查的更大、更復雜的合并控制、卡特爾及其他競爭執法案件，數字領域的執法任務將更艱巨，因此其需確保必要的工作人員、技術技能和基礎設施就位，也預示著英國互聯網平臺競爭監管將有新的趨勢。

英國脫歐將如何影響CMA的競爭執法、合并控制和消費者保護執法的權限和程序。2020年1月28日CMA發布了《關于脫歐協議下英國競爭及市場管理局職能的指南》，解釋其在英國脫歐過渡期內將如何開展工作。但未明確涵蓋英國未來與歐盟的關系，也不涉及CMA受英國脫歐影響較小的部分職能，如倡導競爭監管、市場研究、市場調查和卡特爾刑事犯罪等。2020年10月，CMA發布了《過渡期結束后有關CMA職能的指南草案》，在征求意見之后，于12月1日正式公布《過渡期結束后有關CMA職能的指南》，以解釋在英國退出歐盟過渡期結束后它將如何開展工作，以及處理好《英國脫歐協定》中所載的與英國競爭制度有關的“過渡性規定”。

但是，英國退出歐盟給CMA以及英國的競爭和消費者保護制度帶來的挑戰是全方位的。盡管在過渡期內CMA已準備應對這一挑戰：例如投入了必要的資源，以確保擁有調查和處理競爭案件所需的人員、技能和設施;又如對于合并案例，已經提前幾個月進行了“預通知”討論;再如與國際機構合作處理可能對英國消費者造成潛在影響的案件，并將繼續與歐盟及全球其他競爭監管機構密切合作。在真正脫歐之后，英國CMA最緊迫的是確立一套完整的競爭監管制度體系，以靈活應對更加復雜、更加全球化的壟斷。因此，有理由相信英國成立專門的數字市場部門（DMU）僅僅是加強對互聯網平臺領域競爭監管的開始，未來還需要在數字平臺具體規則、監管執法、國際競爭合作與競爭倡導等方面“深度參與”，才能真正為企業和消費者樹立信心，促進創新和投資，并鞏固英國“在數字領域的優勢”。

英國互聯網平臺競爭監管的趨勢

英國競爭法和公司法以造福消費者和促進經濟增長為兩大目標。面對數字經濟的迅猛發展，在互聯網平臺監管中為了達到這個目標，英國政府及競爭執法機構一方面對違法情節惡劣的大案要案持高壓態勢，不僅堅決查處并處以高額罰款，甚至不惜動用嚴厲的刑事制裁手段;另一方面，又從互聯網平臺企業的角度，幫助和鼓勵企業積極守法、合法經營，在競爭法律與政策允許的框架內獲取更多收益，以推動經濟發展，提高消費者福利。

2020年10月，CMA首席執行官安德里亞·科塞利在紐約福特漢姆大學發表演講時，談到了互聯網平臺競爭監管的改革必要性以及對英國新監管制度影響。科塞利博士指出，伴隨全球互聯網平臺的競爭監管乏力，需要一種比傳統的經濟法規更快的機制，并且需要與業界合作時更加開放和協作，才能找到能夠促進創新并同時滿足監管目標的解決方案。同時，他呼吁世界各地的競爭管理機構相互合作，共享專業知識、情報，并在可能的情況下共同應對數字市場中的挑戰。其背后的深層次邏輯是“在防止分散的監管格局上取得一定的連貫性和一致性，最終保護的是每個人的利益”。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com