關于鄂爾多斯實施重大區域發展戰略調查研究

袁燕

關鍵詞：區域協調發展 成就 短板 思路 任務

一、鄂爾多斯市實施國家重大區域發展戰略取得的成效

（一）通過充分發揮各地比較優勢，走出一條具有地方特色的區域協調發展路子

積極發揮鄂爾多斯在內蒙古自治區經濟社會發展的火車頭作用，與呼和浩特和包頭兩市共同打造“五大產業基地”“三大中心”。2020年，資源就地轉化效率不斷提高，兩條電力外送通道配套電源項目已有1項建成、6項在建。達拉特光伏發電應用領跑基地建成投產，億利光伏治沙項目和上海廟至山東通道配套可再生能源基地規劃獲批實施，新增電力裝機82萬千瓦。久泰能源甲醇制烯烴、新能穩定輕烴等一批重大轉型項目建材投產。全域旅游發展成效顯著。開展國家全域旅游示范區創建工作，按照“多規合一”理念編制《鄂爾多斯市全域旅游發展總體規劃》及配套系列專項規劃，新建旅游專線12條。組織開展“黃河幾字灣”區域公用品牌發布會，有力推動區域及整個位于北緯40度“黃金種植帶”上的黃河“幾字”彎優質農畜產品，使區域優質農畜產品走向全國大市場。

（二）在本土之外尋求發展空間，在更高層次上促進鄂爾多斯整體發展

積極融入京津冀協同發展戰略和呼包鄂烏協同發展戰略，參與編制《蒙晉冀（烏大張）長城金三角合作區規劃》，加強與東部發達省份合作，落實《加快建設蒙蘇工業園區合作協議》，呼包鄂烏、忻鄂榆等區域合作不斷加強，自身發展環境空間得到進一步拓展。全面推進對外開放，主動對接滿都拉、甘其毛都等相鄰口岸，建立口岸合作關系，為企業走出去、融入“一帶一路”戰略提供便利。推動國際貿易“單一窗口”國家標準版推廣工作，口岸通關效率大幅提升。鄂爾多斯市境外投資企業達到56家，協議投資總額達到56億美元。鄂爾多斯綜合保稅區正式通過國家驗收，成為呼包鄂榆城市群首家綜合保稅區。綜合保稅區封關運營，跨境直營中心建成投用。航空口岸進境水果、食用水生動物和進口冰鮮水產品指定監管場地獲批，這填補了自治區在此領域的空白。裝備制造工業園區被認定為國家級外貿轉型升級基地。

（三）統籌謀劃城市和鄉村，使鄂爾多斯進入了城鄉融合發展、區域協調發展的新階段

按照城市協同、城鄉融合的方向，依托中心城市、中小城鎮、黃河水道和生態地區，構建城鄉統籌新格局。鄂爾多斯市城鄉統籌獲得自治區層面政策支持。自治區支持確定呼包鄂地區到2020年建設用地總規模為39.18萬公頃，比原土地利用總體規劃規模建設空間增加了5.63萬公頃，為推進城鎮化進一步打開空間。城鄉基礎設施互聯互通有效突破。呼準鄂快速鐵路通車，包頭—銀川高鐵項目具備可研報批條件，包西鐵路包頭至榆林段項目完成預可研。建成鄂前旗—銀川高速公路，包頭—東勝高速公路改擴建等工程開工，呼包鄂地區已形成呼和浩特—包頭—東勝—準格爾—呼和浩特的高速公路環線。不斷拓展航線網絡，打造“北方之路”戰略品牌，形成以鄂爾多斯機場為支點，打造連接東部、西部和北部旅游城市的新通道。戶籍同城化改革試點先行。在呼包鄂烏協同戰略推動下，鄂爾多斯戶籍居民可憑合法穩定住所或合法穩定就業條件在區域四地中心城區及建制鎮鎮區申請遷移登記常住戶口。有序推進呼包鄂固定電話資費同城化，統籌推進區域數據中心布局建設，呼包鄂數據中心裝機能力占全區總量91%。

（四）著力推進創新要素區域自由流動，有力推進科技合作向腹地縱深發展，極大地提升鄂爾多斯自主創新能力

按照自治區統一部署，制定《關于推進呼包鄂區域大型科學儀器設備資源開放共享實施方案（草案）》《呼包鄂協同發展技術交易市場和技術轉移聯盟工作方案》，自治區大型科研儀器與設施開放共享服務管理平臺已進入調試運行狀態。呼包鄂三市合作共建了中國科學院包頭稀土研發中心、鄂爾多斯市恩格貝生態示范區。在羊絨、林沙、新材料、煤化工等領域建設了一批新型科研機構，科技成果轉化取得積極進展。建立了駐深人才工作站，與科技部人才交流開發服務中心合作共建科技領軍人才創新驅動中心（鄂爾多斯）。與呼包二市高等院校和科研院所開展合作，落實鄂爾多斯市人民政府與內蒙古工業大學簽署的全面戰略合作框架協議。

二、鄂爾多斯市推進區域發展戰略的制約因素和短板所在

（一）區域協同發展機制建設還有待進一步完善

呼包鄂三市雖然各自成立了推進呼包鄂協同發展領導小組和專項小組，但部門會商機制和自治區部門專項合作組尚未真正建立起來并有效運行，有關督查考核機制也有待進一步健全。呼包鄂三市除參加自治區牽頭召開的領導小組會和市長聯系會議外，各平行專項小組和職能部門的協商溝通和互動往來明顯不足，協商常設平臺還未搭建，協同推進效果較差。忻榆鄂區域合作戰略尚處在頂層設計階段，實質性舉措不多，區域協調發展難度較大。

（二）協同發展的質量和水平有待提高

產業協作、生態環保、人才科技創新、改革開放等領域協同效果不佳，三市從體制機制上突破行政壁壘不夠、主動合作意識不強，共同協作的重大項目和重要事項少，三市一體化水平不高，尚未形成合力的分工協作和互補關系，特別是三市產業同構、資源分散、無序低效競爭等問題不同程度存在，產業合作項目不多、產業協作配套方面不夠緊密、產業關聯度不高、上下游配套不強、產業錯位共贏發展不夠。

（三）跨界交通基礎設施銜接不夠通暢

鐵路、公路和機場等基礎設施建設項目由于土地、規劃、環保、林業、資金以及征地拆遷等問題制約因素進一步趨近，跨省市項目協調難度大、前期手續繁雜、審批要件標準不統一、涉及部門多、融資壓力增加、運行效益差等諸多原因，導致部分重大項目推進緩慢。

（四）區域節能降耗等壓力較大

鄂爾多斯、包頭兩市節能降耗和水指標不足、環保壓力重的問題十分突出，對兩市的工業化進程推進形成一定制約。如鄂爾多斯“十三五”其間新增能耗總量需控制在600萬噸以內，現已拿到路條的5個煤制氣和1個煤制油項目增量就達2748萬噸標煤，已建成的中天合創項目年能耗就達720萬噸標煤。水指標方面，目前鄂爾多斯市取得國家路條的80億立方米煤制氣、80萬噸煤制烯烴項目尚未落實水指標。

三、鄂爾多斯未來實施區域協調發展戰略的思路與任務

（一）落實新發展理念，加快新舊動能轉換和產業結構轉型升級

一是切實把發展優勢轉變為競爭優勢。鄂爾多斯市實施重大區域發展戰略的關鍵就在于要立足自身比較優勢，緊跟世界能源技術革命新趨勢，以現代能源經濟為基礎，以產業轉型升級為重點，加快建設創新引領、協同發展的現代能源產業體系，為打造國家多種能源綜合利用示范區建設發揮應有作用。二是加快培育新發展動能。鄂爾多斯市的周邊區域要素稟賦和發展程度各不相同、各有優勢，這為各地區借力發展創造了條件。呼和浩特市科技研發、文化創意和現代服務業資源豐富，包頭市工業基礎門類齊全、制造業體系完備，鄂爾多斯應在充分依托能源化工產業優勢的基礎上，對接呼包兩市，壯大先進裝備制造業，拓展新材料產業，培育現代物流業、生態文化旅游業、健康養生產業、大數據云計算等潛力產業，打造以實體經濟、科技創新、現代金融和人力資源要素集成的現代化產業體系。三是協同打造全域旅游2.0版。抓住呼包鄂協同發展和創建國家全域旅游示范區的機遇，對接呼包兩市，形成線路互連、客源互流、產品互補的旅游市場，開發黃河、濕地、草原、沙漠、文化、宗教等資源，發展蒙元文化體驗游、工業觀光游、農業采摘游、推動旅游景區“快進慢游”體系建設，將文化旅游業發展成現代服務業的核心產業。“呼包鄂榆”要攜手保護、傳承、弘揚黃河文化。黃河文化是中華文明的重要組成部分，深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，講好“黃河故事”，對于延續歷史文脈、堅定文化自信，實現中華民族偉大復興的中國夢具有重要意義。四是推動能耗等指標跨區域交易置換。通過環境指標的交易置換破解區域發展難題。在自治區向國家爭取能耗指標的同時，爭取將周邊地區能耗新增指標向鄂爾多斯傾斜。積極推進水權轉換、攔沙換水等工程，爭取黃委會將已核減的黃河初始水權指標、已配置可調整的閑置水指標優先配置給鄂爾多斯已取得路條的重點工業項目。

（二）通過重大項目工程“以點帶面”，推進區域整體協調發展

一是推進現代綜合交通樞紐建設。便捷的交通不僅可以推動區域人流、物流和信息流加速流動，更能帶動和活躍整個區域的經濟發展。聯合呼包及烏蘭察布三市集中力量謀劃跨區域性重大交通基礎設施項目，在規劃、建設、管理等方面實現“同頻共振”。二是推動發展跨地區產業合作項目。在現有基礎上，可與呼和浩特市聯合共建大數據商業應用項目，與包頭市合作共建以礦用機械為主的高端裝備制造項目。依托風電、光伏等清潔能源，推動蒙西—南網等特高壓輸電通道列入國家和自治區“十四五”規劃;積極謀劃呼包鄂烏四市文旅產業協同發展，策劃呼和浩特敕勒川草原生態旅游區—奧威馬文化生態旅游區—蒙牛工業園區—神泉生態旅游景區—康巴什新區—成吉思汗陵—千古馬頌游精品旅游線路，力爭打造內蒙古特色文化旅游品牌。三是以“小融合”促進“大融合”。實踐證明，推進東阿康中心城區一體化與自治區推進區域協調發展是同頻共振、一脈相承的，既能實現市域范圍內資源科學配置，也能為呼包鄂及烏蘭察布協同發展開展先行探索。要堅持“規劃一體化、園區產業布局集中化、基礎設施建設集約化、基本公共服務同城化、生態環境保護系統化”的總體方向，加快區域內各種資源科學合理配置。

（三）加強與沿黃地區聯動發展，切實提升區域發展層次空間

黃河生態系統是一個有機整體，上中下游存在著明顯的差異。鄂爾多斯市地處黃河中游，是內蒙古黃河流經最長的地級市，因此要認真做好產業高水平發展和環境高水平保護的文章。一是推進水資源節約集約利用。黃河水資源量有限，生態建設、經濟發展、生產生活都需要水資源。鄂爾多斯市依托煤炭產業鏈的發展，經濟結構出現了多元化的形式，電力、煤化工、新型建材和陶瓷等產業不斷發展壯大，而這些產業均為高耗水行業，所以要積極探索廢水綜合利用代替煤化工項目工業用水水源，以降低向地表、地下取水量，實現經濟發展和水資源保護同步進行。二是加強綠色能源高效供給。利用鄂爾多斯市處于呼包鄂“金三角”與晉陜寧蒙“金三角”疊加的區位優勢，在呼包鄂榆城市群及周邊地區形成國內煤炭及相關大宗能源商品集約發展、聯手打造我國北方重要能源基地具備基礎。大力提升鄂爾多斯國際煤炭及能源工業博覽會層次與水平，增強其國際影響力和號召力;以打造鄂爾多斯市夏季全國煤炭交易會為平臺，推動其升級為國際性煤炭交易、技術與合作于一體的品牌會議。三是提升開放引領作用。發揮綜合保稅區為呼包鄂榆城市群唯一一家綜保區的優勢，依托航空港及鐵路交通樞紐，以發展國際航運為基礎，大力引進和培育外向型企業，培育綜合保稅產業集群，建成國家中西部地區、呼包鄂榆城市群重要開發開放高地。四是加強先進產能承接轉移。把握京津冀協同發展等區域合作戰略機遇，圍繞鄂爾多斯市產業轉型重點發展領域，承接東部產業轉移，增強人才聯合培養、云服務及大數據共享等合作。重視對天津市、河北省港口資源的利用，深化同東部沿海城市群的能源產業鏈的對接。依托有條件的開發區、綜合保稅區，承接沿海產業轉移。

（四）探索建立科學合理的區域合作機制，實現高水平合作共贏

一是合作共建產業園區。實施產業園區振興行動，適度減少區域園區數量、優化園區規模，通過整合調整提升整體競爭力。加大園區體制機制改革，以市場化為方向，探索吸引社會資本、龍頭企業以及專業市場機構參與園區開發、管理與經營。建立完善園區合作共建財稅利益分配機制，利用區域內產業技術和資源稟賦相近的特點，圍繞上下游、科研與中試、存儲與應用等環節，與呼包二市共建新材料、云計算產業等專業化園區，通過跨區域調配資源，合理鏈接已有產業鏈和價值鏈，實現與呼包兩市產業鏈的“無縫銜接”，借助園區合作共建推動呼包鄂協同發展。二是探索 “反向飛地”合作機制。近年來，國內一些地區探索實施“反向飛地”模式，即由經濟欠發達地區主動“飛入”發達地區的合作模式，且取得了初步成效，成為區域之間資源互補、經濟協調發展的重要抓手。具體工作中，可借鑒有關地區經驗，與呼包二市在戰略性新興產業、新經濟模式等領域實施“抱團飛地”，從而形成產業鏈、資金鏈、人才鏈在呼包鄂地區之間聯通融合，推動產業發展水平實現整體躍升。三是推動建立優質公共服務共建共享機制。推進社會公共服務功能的轉移是區域合作的重要內容。依托呼包兩市優質高等教育和醫療資源，探索實施優質公共服務“一地多址”模式，實施優質公共服務機構引進行動，積極對接呼包職業院校，重點在專業建設、人才培養方面獲取支持，爭取呼包兩地優質職業教育、高等教育等資源到鄂爾多斯創辦分校（分院）或合作辦學，加快鄂爾多斯市中職學校示范校和特色骨干專業建設。吸引支持呼包兩地以及國內發達地區大型綜合醫院和專科醫院在鄂爾多斯市開辦分院，或與本地醫療機構、企業共同組建醫療服務集團。四是加大政策共享、成果共享、人才共育力度。主動協調對接三地優惠政策，推動呼包鄂三市的相關扶持政策向整個呼包鄂地區延伸，實現區域政策的有效銜接。建立區域人才開發、科技成果共享機制，形成區域人才、技術合作共同體。搭建產學研用合作平臺，促進人才在呼包鄂區域內自由流動。最大程度地簡化人才引進流程，為接引各類人才做好基礎準備。推動建立三市間政府機關干部掛職、任職和高校科研機構人才交流機制，助力呼包鄂及烏蘭察布協同發展。