盤活閑置宅基地的現實困境與路徑選擇

郎闖

摘 要：盤活農村閑置宅基地對優化農村土地資源配置、提高土地利用效率、保障鄉村振興背景下農業農村的繁榮發展具有重大意義。現階段，宅基地盤活利用主要面臨著宅基地自身屬性與現行盤活制度之間存在矛盾的現實困境。其中包括公平與效率難以同時兼顧、宅基地自身財產屬性與公權約束之間的矛盾難以協調、宅基地社會保障功能阻礙現行制度實現突破等難題。未來，可以從適度拓寬宅基地使用權的流轉空間、加快城鄉戶籍制度改革、建立閑置宅基地自愿有償退出機制等方面，著力促進閑置宅基地的盤活利用。

關鍵詞：閑置宅基地;盤活;現實困境;對策建議

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）03-0025-03

宅基地作為農村“三塊地”中的重要組成部分，長期承載著穩定農業農村發展的社會保障功能。隨著農村勞動力向城鎮的過渡轉移，我國農村人口數量逐年減少，出現了大量農村住房閑置廢棄的現象，宅基地的居住保障功能已日漸趨于弱化。受到子女升學、增加非農收入、改善生活環境等多重因素的影響，更多的農民渴望進入城市。當前，我國農村有超過200萬hm2的宅基地正處于閑置狀態，造成了嚴重的資源浪費[1]。然而，宅基地的盤活利用潛力巨大，在提高農村土地利用效率、增加農戶財產性收入等方面可發揮重要作用。因此，為適應現階段農村社會發展形勢的變化以及宅基地功能的不斷嬗變，盤活閑置宅基地已經成為我國宅基地制度改革中的一項重要任務。

一、盤活利用宅基地的制度演進

從改革開放至十七屆三中全會，我國始終將保障農民“居者有其屋”的權益作為宅基地制度改革的主要目標。雖然在此期間《物權法》將宅基地使用權界定為用益物權，推動宅基地制度改革進入了新時期，但是嚴格管制是這一階段宅基地政策的核心，沒有涉及盤活利用的改革內容。2014年12月，中共中央辦公廳發布了《宅基地制度改革試點工作的意見》主要是為解決傳統農區的農戶居住品質不高、基礎設施落后等問題，盤活閑置宅基地不作為改革試點工作的主要內容。2018年“中央一號”文件首次提出宅基地“三權分置”的改革思路。這不僅有助于城鄉土地權利關系的重塑，而且在一定程度上緩解了穩定與放活的矛盾，為盤活沉睡的農村土地資產開啟了政策通道。同年11月，在國務院印發的《關于總結推廣第二批國家新型城鎮化綜合試點階段性成果的通知》中，正式提出適度放活宅基地使用權和農民房屋使用權，并鼓勵盤活閑置宅基地。為進一步加大節約、集約利用的力度，2019年中共中央發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》允許村集體在農民自愿的前提下，依法有償收回閑置宅基地;允許通過轉變為集體經營性建設用地入市的方式實現盤活增值。

二、盤活閑置宅基地的現實困境

1.公平與效率難以同時兼顧。我國農村宅基地制度改革的基本原則就是要保證宅基地的平等分配與使用效率。效率主要體現在增進農戶財產性收入，平等則體現在保證農民“戶有所居”方面。當前盤活閑置宅基地工作的重點是如何盡量化解宅基地利用效率低下、集體成員權制度限制以及提升利用效率三者之間的矛盾。其中，利用效率低下主要表現為三方面：一是已經在城市扎根的農戶因在城市購房而造成村內宅基地的長期空置;二是未實現進城落戶者在城市內租賃房屋而造成農村住宅出現長期或短期的空置;三是我國歷來有落葉歸根、養老歸田的傳統理念，此現象與分配正義和盤活目標相互沖突。同時，未在城市落戶者在法律上依然擁有集體經濟組織成員的身份，可繼續享有基于成員資格而分配的繼續占有和使用宅基地的權利[2]。而在等待進城務工的集體組織成員完全實現“城鎮化”期間，國家就不得不承擔這項巨大的制度成本。因此，如何同時兼顧公平與效率兩項基本原則，成為盤活閑置宅基地工作的難點。

2.宅基地財產屬性與公權約束的矛盾難以協調。宅基地對于農民而言是一項重要財產，因為住房與宅基地不可分離，農戶已經習慣于自主決定宅基地的處理方式，多數人甚至將其視為私產對待。但我國現行土地制度將農村宅基地整體定位為公產，在處置宅基地時依照的是處置公產的原則。一般情況下，公共權力為減少與農戶的正面沖突，通常會選擇做出讓步，但當涉及土地征收、異地搬遷、集中上樓等關鍵項目時，公權往往回歸到決策主體的位置，在與農戶的交涉中傾向于對方做出讓步。而此時農戶必然會考慮與自己住房相關的一系列財產配置因素，進行利益最大化處置。因此，正面加大了公權與農民協商的難度。在這種情況下，通常會加劇利益沖突的升級，就形成了宅基地的財產屬性與公權約束之間的相互對峙的局面。在實踐中，公權主要遵循平均主義原則進行處置，會出現損害農戶利益的情況，形成宅基地利益最大化要求與公權平等性要求的矛盾，有時甚至造成資源浪費，最終成為盤活工作的痛點[3]。

3.宅基地社會保障功能抑制盤活工作實現突破。經過多年來對“三塊地”改革的不斷探索與實踐，我國的征地制度改革在規范征地程序、完善對被征地農民的多元保障機制等方面取得顯著進展;集體經營性建設用地改革也在拓展其權能和財產權利等方面實現了入市開放。而關于宅基地制度改革，由于其自身特有的社會保障功能，致使我國在宅基地制度改革中未能突破相關的制度障礙。因此，當前宅基地改革主要強調的是保障農戶宅基地用益物權，完善農村宅基地制度[4]。在提出拓展產權權能、開放財產權利、顯化財產價值等具體措施上始終是持謹慎態度的。2018年中央一號文件中的“適度放活宅基地和農民房屋使用權，不得違規違法買賣宅基地”就充分體現了這種態度。以宅基地抵押融資的改革試點為例，當抵押人無能力償還到期債務而需要實現抵押權時，農民住房所有權和宅基地使用權還是難逃一體變價的結果，抵押農房的受讓人最終還是只能局限在本集體經濟組織內部進行交易。因此，以上因素制約宅基地改革在制度方面實現重大突破，進而也影響了盤活閑置宅基地的工作進程。

三、盤活閑置宅基地的對策建議

1.適度拓寬宅基地使用權的流轉空間。從當前經濟發達的沿海地區、大中城市城鄉結合部來看，部分農戶渴望通過租賃、抵押、入股等方式用活宅基地使用權。適度拓寬宅基地使用權的流轉空間，賦予宅基地流轉主體更多的宅基地使用權，是盤活閑置宅基地可供參考的一條路徑。但以傳統的農村腹地為例，宅基地依然主要承載著居住功能。因此必須要結合各地的實際情況，因地制宜地推進宅基地使用權流轉工作，同時要保證宅基地使用權流轉范圍內的風險是可控的，應考慮從以下三方面進行。首先，應清晰界定宅基地使用權的流轉范圍[5]。如轉讓、互換可以允許在本集體經濟組織成員之間進行，有利于直接促進宅基地有償使用或退出，同時有助于間接提高宅基地集約利用水平和利用效率。而出租、抵押則可以放寬至非本集體經濟組織成員之間進行。租賃權和抵押權空間的適度擴大，有利于吸引產業資本融入鄉村，釋放閑置土地資產的活力，從而實現鄉村戰略背景下“產業興旺”的目標。但在此過程中要嚴防租賃權的異變以及抵押權的過度延伸，避免對農村經濟社會的正常秩序造成沖擊[6]。其次，嚴格制定宅基地使用權的流轉條件。保證農戶對外流轉的宅基地使用權不存在任何的權屬爭議。最后，嚴格規范宅基地使用權的流轉程序。在放活宅基地使用權、拓寬流轉空間的同時，必須對其期限、用途進行嚴格的限定;對流轉程序進行嚴格的規范。依法保護集體所有權和農戶資格權以及流轉對象依法獲得的使用權，為閑置土地資源的利用提供健康的發展環境。

2.加快城鄉戶籍制度改革。新型城鎮化的目標是要實現“人”的城鎮化[7]。由于長期以來部分地區依然只走注重城市規模擴張的舊路，把農業的轉移人員僅僅當作城市的勞動力、臨時工，沒有將渴望扎根于城市的農民變為真正的市民，迫使這類人群長期處于一種城鄉之間的游離狀態，即所謂的“半城鎮化”“去人的”城鎮化。這反映出的問題是，當前我們離實現“人”的城鎮化還有很大差距。戶籍制度改革步伐的緩慢，導致許多常年在外的進城農民仍然對村內閑置宅基地不放手。若要從根本上解決農村閑置宅基地的盤活利用問題，就必須要有序將農業轉移人口市民化。因此，加快城鄉戶籍制度改革成為一個不可回避的問題。

3.建立閑置宅基地有效退出機制。在建立退出機制之前，首先應該明確什么是“閑置”。這就需要對已經進城中的兩類群體進行區別對待。已經取得城市戶口的群體，經濟條件相對優越，不應再算作農村集體組織中的成員。而非進城落戶者，其閑置宅基地也非完全歸結于權利的構造，同樣也存在分配正義的問題。因此，有必要對這類人群進行實時登記、查訪、核對等工作，并對其設置具體的宅基地空置期。如果超過了規定的空置期，則需要與權利人確定是否繼續使用這塊地，并要求權利人明確說明使用這塊地的目的。對于有建房或改造等需求的權利人，在其具備建房能力后可再重新提出使用申請，彼時則需要提交個人身份信息、房屋建設圖紙等必要材料，以證實其申請的真實意圖。若權利人擁有固定居所，且不能提交任何有效證明資料，則應考慮收回此閑置宅基地，這樣也進一步彰顯出建立閑置宅基地退出機制的正當性。

建立閑置宅基地有效退出機制，要結合我國鄉村發展建設的實際情況。我國地貌復雜，不同地區村莊建設的情形不盡相同、農民抗風險能力存在顯著差異。以地理位置偏遠、耕地緊缺的山區為例，農民十分注意將房屋建在不適合耕作的地塊上，盡管這類地塊日后可以進行復墾，但是也很難有較高的產出效率。因此，在這類地區可以將市場化資源引入退出機制中。例如，允許集體經濟組織以外的居民購買此類閑置宅基地的長期使用權，在增加原住民收入的同時也更有利于他們向城市轉移。而對于農業生產條件優越，適合耕作的平原地區，農村宅基地的退出應適當予以限制。國家可以建立農業保護區并進行復墾，使優質耕地連片種植。在自愿退出前提下，給予脫離農業逐步進入城市定居的居民合理補償。

四、結語

宅基地作為農民最基本的居住場所，為游離于城鄉之間的農民提供了一塊安定的棲息之所，為維護農村社會的和諧發展作出了巨大貢獻。基于宅基地自身的特殊屬性，我國在推進閑置宅基地的盤活利用工作中，時刻把握穩中求進的節奏，不要求極速前進，也不曾停滯不前。在推動城鄉一體化的過程中，應消解城市的浮躁和空洞。結合不同農民群體的實際情況，從人文和經濟兩方面謹慎推進盤活工作。在農民市民化過程中要兼顧農民的實際發展需要、滿足其住房的改善性需求，為加速實現鄉村振興打開城鄉通道。

參考文獻：

[1]? 董祚繼.為什么要改革農村土地制度——農村土地制度改革進行時系列解讀[J].國土資源，2017，（1）：4-7.

[2]? 丁宇峰，付堅強.新中國土地政策演進視野下的宅基地“三權分置”制度選擇[J].經濟問題，2019，（11）：89-95.

[3]? 黨國英.論農村宅基地制度改革的正當性基礎與深化策略[J].新視野，2016，（9）：46-52.

[4]? 劉守英.農村宅基地制度的特殊性與出路[J].國家行政學院學報，2015，（7）：18-24+43.

[5]? 劉守英，熊雪鋒.產權與管制——中國宅基地制度演進與改革[J].中國經濟問題，2019，（12）：17-27.

[6]? 董祚繼.以改革創新持續釋放土地紅利[J].中國土地，2016，（1）：20-23.

[7]? 楊玉珍，黃少安.鄉村振興戰略與我國農村發展戰略的銜接及其連續性[J].農業經濟問題，2019，（6）：77-85.

Abstract：Invigorating rural idle homestead is of great significance to optimize the allocation of rural land resources，improve the efficiency of land use，and ensure the prosperity and development of rural agriculture under the background of Rural Revitalization.Based on the actual situation of the active use of the homestead site at this stage，it is mainly faced with the realistic dilemma of the contradiction between the homestead's own attributes and the current revitalization system.Among them，it is difficult to give consideration to fairness and efficiency at the same time，it is difficult to coordinate the contradiction between the property attribute of homestead and the restriction of public power，and the social security function of homestead hinders the breakthrough of the current system.In the future，we can promote the utilization of idle homestead by promoting the circulation space of the right to use homestead，accelerating the reform of registered residence system and establishing voluntary and paid exit mechanism for idle homestead.

Key words：idle homestead;revitalize;realistic dilemma;revitalization plan;countermeasures and suggestions

[責任編輯 文 嬌]