城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃研究

張 宏 王淑晴

（北京建筑大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100044）

概 要：對(duì)于現(xiàn)代化城市的發(fā)展來說，合理利用地下空間資源，已經(jīng)成為必然的趨勢(shì)。分析國內(nèi)外地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)前政策與實(shí)際案例剖析我國城市地下空間發(fā)展目前存在的問題，總結(jié)未來發(fā)展方向，并給出幾點(diǎn)建議。

0 引言

城市地下空間的開發(fā)是協(xié)調(diào)和整合城市功能、解決城市問題、改善城市環(huán)境的重要途徑，同時(shí)具有重要的戰(zhàn)略意義?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》提出“鼓勵(lì)深度開發(fā)利用地上地下空間”，正式對(duì)地下空間提出規(guī)?；⑾到y(tǒng)化發(fā)展的要求，促使地下空間建設(shè)量明顯上升，約百分之六十的地下空間開發(fā)建設(shè)為十二五時(shí)期完成[1]。2020年，“十四五”規(guī)劃對(duì)城市地下空間的發(fā)展發(fā)布新的意見，主要集中在提升管理的智慧化水平及實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)統(tǒng)管，避免以往深度開發(fā)的地下綜合管廊和大規(guī)模的單一功能的地下空間設(shè)施與地下空間資源合理開發(fā)利用的要求出現(xiàn)矛盾。對(duì)城市地下空間進(jìn)行合理開發(fā)，可以優(yōu)化城市空間布局，緩解土地資源緊張、馬路過度破壞及環(huán)境污染問題，以及轉(zhuǎn)變城市由外延擴(kuò)張式發(fā)展到縱向立體式建設(shè)，符合我國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略指示。

1 城市地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1 國外地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀

國外對(duì)于建設(shè)現(xiàn)代化城市、城市地下空間的開發(fā)利用有著較多的經(jīng)驗(yàn)和較高的水平。其中，有幾個(gè)典型的代表。日本的火車站、地下商業(yè)綜合體、共同溝等的開發(fā)建設(shè)體系較為成熟，且在立法、規(guī)劃、管理方面也都有一套較為完善的體系；加拿大的蒙特利爾地下城與其便捷的交通系統(tǒng)靈活對(duì)接，提供完善的綜合服務(wù)措施，保障了惡劣天氣下人們的社交外出需求；法國對(duì)于廢棄礦井的改造也是地下空間合理利用的一個(gè)典范，將廢棄的礦井改造為共同溝等；芬蘭則是發(fā)展地下文娛體育設(shè)施，規(guī)模巨大。

國外地下空間開發(fā)利用主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

①城市地下空間的開發(fā)選址以地下軌道交通系統(tǒng)為中心點(diǎn)向四周呈放射狀發(fā)散，主要以地鐵為主，與地下綜合體有機(jī)銜接，全方面覆蓋。

②平戰(zhàn)、平災(zāi)結(jié)合體系成熟，危急時(shí)刻，各類地下空間設(shè)施可以有效地轉(zhuǎn)作人民防空所，及時(shí)進(jìn)行地下救護(hù)。

③根據(jù)每個(gè)國家自身地理、社會(huì)條件，為解決某問題著重考慮建設(shè)相關(guān)地下設(shè)施，順勢(shì)據(jù)其發(fā)展進(jìn)行其他地下空間建設(shè)，最后形成地下空間互動(dòng)網(wǎng)。

1.2 國內(nèi)地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀

工業(yè)革命伊始，我國逐漸發(fā)展城市化，關(guān)于地下空間的利用，由初期的戰(zhàn)時(shí)人防工程到人防與城市建設(shè)相結(jié)合，逐步引申到城市的市政建設(shè)。改革開發(fā)之后，我國將工作重心放在城市軌道交通的建設(shè)工作中、通過軌道交通建設(shè)發(fā)展帶動(dòng)沿線地下空間的開發(fā)利用[2]。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國城市地下空間的規(guī)劃管理工作開始愈加規(guī)?；⒕W(wǎng)絡(luò)化。為擴(kuò)大城市空間容量，緩解城市矛盾，除基礎(chǔ)的市政建設(shè)之外，其他類型的地下設(shè)施也開始飛速發(fā)展。地下綜合體、地下文娛設(shè)施、綜合管廊、地下變電站、地下污水處理廠、地下儲(chǔ)藏設(shè)施等工程數(shù)不勝數(shù)，逐漸形成了以軌道交通為主體，其他市政、文娛基礎(chǔ)設(shè)施并行發(fā)展的地下空間開發(fā)模式。國內(nèi)地下空間建設(shè)發(fā)展迅速，總規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市軌道交通建的設(shè)速度世界第一，并遠(yuǎn)超其他國家[3]。到21世紀(jì)中葉，我國的城市化率要達(dá)到75%左右，對(duì)于空間的要求將會(huì)越來越高，我國城市地下空間建設(shè)已逐漸走上加速發(fā)展的道路。

1.2.1 地鐵

截至2019年6月，我國開通地鐵的城市已高達(dá)33個(gè)，總里程接近4600公里，位居世界第一。城市軌道交通共有7種制式同時(shí)存在，其中地鐵占比為75.6%[4]。通過地鐵串聯(lián)沿線空間，同頻開發(fā)建設(shè)其他地下設(shè)施，帶動(dòng)地下綜合體項(xiàng)目的進(jìn)行。

1.2.2 地下綜合體

西安市于1998年建成的鐘鼓樓廣場(chǎng)是對(duì)地下空間建設(shè)的一次大膽嘗試，在對(duì)古城進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)對(duì)地下空間進(jìn)行了充分的開發(fā)利用。城市地下空間開發(fā)利用十五規(guī)劃（2001）中，正式將地下空間開發(fā)列為重要的城市發(fā)展戰(zhàn)略[3]。如今的地下綜合體，主要在城市軌道交通沿途各線的重點(diǎn)樞紐處開發(fā)，系統(tǒng)整合地開發(fā)此片區(qū)域，如南京新街口地下綜合體，吸引了大量的人流，帶動(dòng)片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；又如北京城區(qū)王府井地下綜合商城，位于北京市中心區(qū)域，鄰近景區(qū)，采取地上地下一體化綜合開發(fā)模式。

1.2.3 地下文娛設(shè)施

漢陽陵地下博物館是我國目前唯一且世界罕見的全地下、現(xiàn)代化遺址博物館，其通過虛擬成像再現(xiàn)了漢景帝時(shí)期的歷史事件、人物等[5]。除了建設(shè)地下博物館，我國還將某些廢棄礦井通多終開挖技術(shù)進(jìn)行改造，與當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)相關(guān)聯(lián)，建成有代表性的礦山公園。截至2013年，共有70多個(gè)國家礦山公園已獲批在建或建成開放[6]。

1.2.4 綜合管廊

早年間，我國對(duì)于綜合管廊進(jìn)行了初步探索，主要集中于建設(shè)的可行性及其經(jīng)濟(jì)效益研究，對(duì)其建設(shè)應(yīng)用技術(shù)、規(guī)劃管理等方面的問題并沒有過多深入。2013年，我國開始大力支持綜合管廊的開發(fā)建設(shè)。隨著我國管廊實(shí)施技術(shù)、綜合管理的逐步成熟，法律法規(guī)的逐步健全，將管廊的建設(shè)與其他地下設(shè)施協(xié)同規(guī)劃，方便管廊后期的維護(hù)，也為地下空間后續(xù)開發(fā)建設(shè)預(yù)留空間。

2 我國目前地下空間開發(fā)利用存在的問題

2.1 運(yùn)營管理多頭并進(jìn)，模式混亂

人防、市政等建設(shè)項(xiàng)目屬于多部門管理范疇，一旦開發(fā)將會(huì)涉及多個(gè)部門，各個(gè)部門缺乏聯(lián)動(dòng)性，對(duì)于地下空間的開發(fā)沒有統(tǒng)一長遠(yuǎn)的規(guī)劃。因此，存在管理過程中各自為營，只對(duì)其管轄范圍內(nèi)的的項(xiàng)目針對(duì)性管理，造成整個(gè)地下空間開發(fā)項(xiàng)目被分割，管理主體不明確，多頭管理等問題。項(xiàng)目一旦缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，會(huì)在使用過程中暴露各種問題，在進(jìn)行善后工作過程中，也會(huì)造成巨大的資源損耗。

在未來城市地下空間開發(fā)建設(shè)的過程中，規(guī)范項(xiàng)目開發(fā)的管理流程，統(tǒng)籌各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)配合，對(duì)項(xiàng)目開發(fā)的長期規(guī)劃進(jìn)行綜合部署，是合理開發(fā)項(xiàng)目的基本保障。

2.2 規(guī)劃過程中多方面缺乏聯(lián)動(dòng)，且系統(tǒng)性不足

(1)地下各設(shè)施間未整合為完整的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，彼此零星、分散地進(jìn)行開發(fā)，缺乏互動(dòng)。對(duì)于地下管廊、地下交通、地下變電站等大型且需要足夠空間進(jìn)行后期維護(hù)保養(yǎng)的設(shè)施，應(yīng)在開發(fā)時(shí)與城市整體地下空間開發(fā)利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，避免過度耗費(fèi)資源，降低使用效率。

地下空間在開發(fā)層次及功能配套比例方面的不協(xié)調(diào)，會(huì)影響地下空間的規(guī)劃布局[7]。部分地下交通與地下商業(yè)綜合體連通性不高，導(dǎo)致人流量不足，減少多組織互動(dòng)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。

(2)城市空間聯(lián)動(dòng)整合地表、地下雙層次，在規(guī)劃城市空間過程中缺乏地上地下同步協(xié)調(diào)[7]。且地下空間開發(fā)規(guī)劃起步較晚，易拘泥于地表前期設(shè)計(jì)成果，故地下空間開發(fā)設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)主動(dòng)結(jié)合地表建筑物實(shí)際開發(fā)情況，秉持聯(lián)動(dòng)規(guī)劃設(shè)計(jì)的原則。

(3)部分城市地下空間的開發(fā)運(yùn)營規(guī)模滯后于城市建設(shè)發(fā)展實(shí)踐速度，開發(fā)成果僅限于地下交通、人防設(shè)施等單線規(guī)劃，與城市的整體發(fā)展的銜接性差。鑒于地下空間的投資耗費(fèi)大且不可再生，一旦投入建設(shè)，后期修補(bǔ)會(huì)造成巨大的財(cái)力損失。故應(yīng)在前期規(guī)劃過程中，多方面統(tǒng)籌規(guī)劃。

2.3 法律體系不健全、未形成統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)

受歷史因素影響，專門針對(duì)地下空間開發(fā)利用管理的專項(xiàng)法律法規(guī)仍十分匱乏，在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的編制、地下空權(quán)屬問題等方面僅存在時(shí)效性較差的部門行政規(guī)章，缺乏強(qiáng)有力的支撐，導(dǎo)致地下空間的開發(fā)問題依然處于無法可依的狀態(tài)[8]。鑒于政策法律的滯后，且規(guī)劃制定相對(duì)片面，缺乏在實(shí)際開發(fā)問題中的指導(dǎo)性。加速健全由最高國家機(jī)關(guān)參與建設(shè)的法律體系，統(tǒng)一制定國家級(jí)指導(dǎo)開發(fā)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，是我國地下空間管理方面一個(gè)亟待解決的重要問題。

2.4 歷史遺留問題

鑒于城市地下空間過去開發(fā)在技術(shù)、管理、規(guī)劃水平的不成熟，歷史遺留問題較多，容易引發(fā)城市安全問題。加強(qiáng)建設(shè)完成后對(duì)地下空間的評(píng)價(jià)維護(hù)工作，減少居民安全隱患及對(duì)城市生態(tài)環(huán)境的影響。

3 未來的趨勢(shì)

(1)集約化：綜合、系統(tǒng)地開發(fā)，依據(jù)功能形態(tài)地不同，協(xié)調(diào)地下空間地開發(fā)，實(shí)現(xiàn)地上地下有機(jī)融合，提高土地集約化水平，建設(shè)系統(tǒng)規(guī)模地綜合群體可持續(xù)發(fā)展。

(2)智慧化：地下空間數(shù)字化研究已經(jīng)成為全面掌控城市地下空間資源利用現(xiàn)狀和預(yù)測(cè)所必備的技術(shù)手段，是地下空間合理規(guī)劃與有效利用的有力技術(shù)支撐；同時(shí)，也是進(jìn)行地下工程施工安全控制、防災(zāi)減災(zāi)的一項(xiàng)重要技術(shù)措施[9]。智慧化主要在于人工智能技術(shù)的支持，實(shí)現(xiàn)信息共享，多端口實(shí)時(shí)同步操作。

(3)法制化：《物權(quán)法》僅對(duì)地下空間的可使用權(quán)進(jìn)行了籠統(tǒng)的規(guī)定，但細(xì)節(jié)性表述尚未給出，缺乏實(shí)際指導(dǎo)性價(jià)值。從地下空間的權(quán)屬問題到管理主體及空間布局規(guī)劃等多方面全面立法，實(shí)現(xiàn)地下空間全方位法制化。

(4)人性化：重視“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，從地下空間建設(shè)的視覺環(huán)境、心理環(huán)境等多角度全盤展開規(guī)劃，將“以人為本”的規(guī)劃理念定為開發(fā)建設(shè)的重要原則之一。

4 建議

（1）建立健全地下空間規(guī)劃和技術(shù)體系，統(tǒng)一管理機(jī)關(guān)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，制定概括性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)縱向地上地下協(xié)同發(fā)展，橫向地下各種功能形態(tài)完美對(duì)接。城市地下空間建設(shè)規(guī)劃是城市總體發(fā)展規(guī)劃的一部分，以其為總綱，結(jié)合城市總體空間布局，以各專業(yè)建設(shè)機(jī)構(gòu)、各專項(xiàng)管理部門為支撐，落實(shí)全過程專業(yè)化操作。

（2）不斷完善地下空間規(guī)劃開發(fā)的法律體系，加強(qiáng)立法保障，給予規(guī)劃的權(quán)威性。歸納整合各法律法規(guī)中設(shè)計(jì)地下空間權(quán)益的法律條文，細(xì)化籠統(tǒng)、指向性不明確的相關(guān)規(guī)定。使相關(guān)規(guī)定涵蓋規(guī)劃、投資、設(shè)計(jì)等多方面，還要在開發(fā)過程中兼顧我國可持續(xù)發(fā)展的理念，對(duì)于涉及到環(huán)境保護(hù)、人文環(huán)境等的相關(guān)處罰進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。

（3）秉持開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的原則，在充分進(jìn)行地下空間開發(fā)同時(shí)，要做好對(duì)原有地下設(shè)施的維護(hù)、地下文物的就地保護(hù)等工作[7]。建成后的后期升級(jí)改造和運(yùn)營維護(hù)（部分地下室，人防工程，以及相應(yīng)的地下商業(yè)街的升級(jí)改造和運(yùn)營維護(hù)，避免更大程度的浪費(fèi)，做好地下空間的后期工作）并且對(duì)于地下管網(wǎng)大的檢測(cè)，修復(fù)整治，綜合改造工作也要做好，盡量減少安全隱患。

（4）“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)加快數(shù)字化發(fā)展，將數(shù)字化應(yīng)用于地下空間開發(fā)治理體系中。加強(qiáng)地下空間信息化和數(shù)字化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“人機(jī)共智”。重點(diǎn)研究將人工智能與開發(fā)規(guī)劃相融合，以人為主、機(jī)為輔，實(shí)現(xiàn)人工與智能更協(xié)調(diào)的互動(dòng)。