環(huán)境審計服務(wù)于江蘇自貿(mào)區(qū)環(huán)境治理的理論探討

韓雨晴 劉純立 侯馨雅 曹 雨

（南京審計大學(xué),江蘇 南京 211815）

1 引言

隨著科技的發(fā)展和時代的進步，日益嚴峻的環(huán)境問題逐步進入人們的視野。2017年黨的十九大報告為我國下一步的發(fā)展提出了新的目標：第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；第二個階段，從2035年到21世紀中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。黨的十九大報告將污染防治作為三大攻堅戰(zhàn)的一項重要內(nèi)容，“綠水青山就是金山銀山”的可持續(xù)發(fā)展思維越來越引起大家的重視。唯有嚴格控制工業(yè)污染，保護自然資源，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，促進經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長。工業(yè)化水平越來越高的今天，國家經(jīng)濟的長遠發(fā)展離不開政府環(huán)境審計，環(huán)境審計肩負著重要的責任和使命。

江蘇自貿(mào)區(qū)于2019年正式設(shè)立，涵蓋南京、蘇州、連云港三個片區(qū)。2020年7月，江蘇省自然資源廳將省重點排污單位名錄的確定、危險廢物經(jīng)營許可、江河湖泊新建、改建或者擴大排污口審核、固體廢物申報登記確認等權(quán)力事項下放到三個片區(qū)。片區(qū)需對各片區(qū)的企業(yè)環(huán)境污染進行嚴格的管控，而管控是否到位就需要審計機關(guān)對其組織開展環(huán)境績效審計。本文嘗試針對政府審計機關(guān)如何有效地針對江蘇自貿(mào)區(qū)開展環(huán)境績效審計，為環(huán)境污染治理提出一些建議，以期最大限度發(fā)揮環(huán)境績效審計的效能。

2 文獻綜述

目前，國內(nèi)已有許多學(xué)者對政府環(huán)境審計展開理論研究。林業(yè)進（2015）就“三河三湖”水污染防治審計項目執(zhí)行情況進行分析后指出，目前我國雖已意識到了保護環(huán)境的重要性，但執(zhí)行過程中存在著環(huán)保審批制度不完善，資金違規(guī)使用等情況，給審計項目效能的發(fā)揮造成了阻礙[1]。徐薇、陳鑫（2018）指出，政府環(huán)境審計是國家環(huán)境監(jiān)督管理的重要手段，目前我國政府環(huán)境審計尚沒有一致的評價標準，環(huán)境會計制度不完善，審計價值難以得到充分的體現(xiàn)[2]。王愛國、張志（2019）指出，中華民族的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提高是相輔相成的，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善離不開環(huán)境審計。我國在生態(tài)環(huán)境信息披露方面存在強制性披露做的不充分、信息碎片化嚴重的問題[3]。王喬羽（2014）指出，現(xiàn)代環(huán)境管理的方法之一就是環(huán)境審計，這同時也是評價、監(jiān)督、檢驗環(huán)境保護工作優(yōu)劣的指標之一，我國環(huán)境審計工作目前仍處于初始發(fā)展階段，存在著對環(huán)境的認識不到位，缺乏復(fù)合型環(huán)境審計隊伍等問題[4]。于連超等學(xué)者（2020）在理論上拓展了政府環(huán)境審計的環(huán)境治理效應(yīng)研究，在實踐上為打贏污染防治攻堅戰(zhàn)和促進生態(tài)文明建設(shè)提供了重要的啟示，例如政府應(yīng)擇機出臺政府環(huán)境審計準則及相應(yīng)的操作指引，建立健全政府環(huán)境審計制度，強化政府環(huán)境審計制度的執(zhí)法剛性，不斷完善政府環(huán)境監(jiān)管機制，強化政府環(huán)境監(jiān)管的監(jiān)督力度等，為更好地發(fā)揮政府環(huán)境審計的環(huán)境治理作用提供了方向指引和政策參考[5]。郭靚舉（2020）從當下生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀和政策大背景出發(fā)，提出執(zhí)行前統(tǒng)一環(huán)境審計制度標準，加強環(huán)境審計隊伍建設(shè)，執(zhí)行時實施環(huán)境審計“兩統(tǒng)籌”，運用技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境審計工作方式，執(zhí)行后通過聯(lián)動合作提高環(huán)境審計成果應(yīng)用效率，健全環(huán)境審計信息披露制度[6]。

但是在我國資源環(huán)境審計中，政府審計、社會審計和內(nèi)部審計三者之間并沒有完全搭建出較為完善的協(xié)同機制，導(dǎo)致審計過程中資源的浪費以及審計執(zhí)行效率的低下。為此，馬雪慧（2020）探討了資源環(huán)境審計中三大審計主體協(xié)同的必要性和可行性，以及如何通過審計力量進行協(xié)同[7]。該研究對整合審計資源、構(gòu)建以資源環(huán)境審計為主體的協(xié)同機制框架具有一定指導(dǎo)意義，并且為資源環(huán)境審計協(xié)同的發(fā)展和完善提供了有益的探索。

可以看到，國內(nèi)學(xué)者已認識到了開展環(huán)境審計的必要性，同時也指出了我國在環(huán)境審計實務(wù)開展上存在的問題。我國政府環(huán)境審計目前還處于發(fā)展階段，不可避免地遇到許多問題，本文嘗試對環(huán)境審計開展過程中存在的問題針對性地提出解決措施，以期為環(huán)境審計實務(wù)更好地開展提供有價值的幫助和指導(dǎo)。

3 制度背景

1999年，我國將環(huán)境審計納入審計理論研究。2008年，審計署在文件中指出，著力構(gòu)建符合我國國情的資源環(huán)境審計模式，2012年初步建立起資源環(huán)境審計評價體系。2013年黨的十八屆三中全會提出對領(lǐng)導(dǎo)干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計，2014年《環(huán)境保護法》重新修訂，2018年習(xí)近平生態(tài)文明思想正式確立，均表明了我國越來越注重環(huán)境保護。

4 環(huán)境審計實際執(zhí)行過程中存在的問題

4.1 環(huán)境審計隊伍專業(yè)素養(yǎng)有待提高

目前財會、審計相關(guān)專業(yè)背景的審計人員仍是環(huán)境審計隊伍的主力軍，具備環(huán)境科學(xué)相關(guān)背景的少之又少。環(huán)境審計專業(yè)要求高，相比于傳統(tǒng)審計，環(huán)境審計對審計人員在環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識提出了嚴格的要求，環(huán)境經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等多方面綜合知識的掌握程度不但考驗著審計人員的專業(yè)素養(yǎng)，更是影響著環(huán)境審計的效率和質(zhì)量。目前，我國環(huán)境審計人員的專業(yè)能力還不足以適應(yīng)環(huán)境審計工作的需要，與環(huán)境資源審計需要的專業(yè)隊伍存在著較大差距。

4.2 技術(shù)方法缺乏，環(huán)境審計依據(jù)不足、評價標準不明確

目前，我國在環(huán)境保護相關(guān)方面還沒有形成比較完備的法律體系，不少實施細節(jié)有待明確完善，審計人員在執(zhí)行環(huán)境審計過程中缺乏明確指導(dǎo)、無據(jù)可依。在這樣的制度背景下，現(xiàn)階段我國的環(huán)境審計仍以傳統(tǒng)的財務(wù)審計為主，重點審查項目資金的使用情況和排污費的收取、使用等，審計作用未得到充分發(fā)揮，審計效果不盡如人意。

4.3 審計重視程度不夠

近幾年，政府雖然加大了環(huán)境保護宣傳的力度，但在環(huán)境審計方面的重視程度仍有所欠缺，政府環(huán)境審計缺乏廣度和深度。環(huán)境績效評價體系的缺乏，導(dǎo)致環(huán)境審計的權(quán)威性不足，在實施時可能審計單位配合程度低。江蘇自貿(mào)區(qū)在審計過程中同樣存在同類型的問題。根據(jù)中國江蘇省自貿(mào)區(qū)總體方案，江蘇省自貿(mào)區(qū)的主要任務(wù)和措施包括加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化投資領(lǐng)域改革、推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、積極服務(wù)國家戰(zhàn)略，以及保障機制都未提及對環(huán)境的保護。江蘇省自貿(mào)區(qū)的發(fā)展目標中，包括形成更多更有國際競爭力的制度創(chuàng)新成果，要求推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。其中經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革和動力變革在實施的過程中都涉及對環(huán)境的污染。故江蘇省政府應(yīng)當在追求高標準高質(zhì)量建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)的同時注意對環(huán)境的保護及對其審計工作的實施，讓經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護兩方面的工作齊頭并進，打造更高質(zhì)量的自貿(mào)區(qū)，以更好地實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

4.4 審計對接不暢

江蘇自貿(mào)區(qū)有南京、蘇州、連云港三大片區(qū)，各片區(qū)、各部門存在制度規(guī)范的差異，導(dǎo)致審計時可能出現(xiàn)匹配混亂，各部門難以進行對接合作。近年來，我國大多數(shù)審計機關(guān)都成立了專門從事資源環(huán)境審計的部門，發(fā)布了多項環(huán)境審計相關(guān)的制度細則，但在具體實踐中存在著對接不暢和無法適用的問題，主要體現(xiàn)為缺乏跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的協(xié)作機制。特別對于剛設(shè)立不久的江蘇自貿(mào)區(qū)，各制度還不甚成熟，審計主體多元化，審計時易出現(xiàn)漏審、重復(fù)審計的情況。環(huán)境審計的實施需要農(nóng)業(yè)、國土、財政等多個部門共同協(xié)作，涉及眾多與生態(tài)環(huán)境保護職能相關(guān)的部門，持續(xù)時間長，投入金額大且治理方式復(fù)雜，這給相應(yīng)的環(huán)境審計增加了困難。環(huán)境審計需要形成統(tǒng)一的制度規(guī)范和協(xié)調(diào)機制，采用統(tǒng)一的標準對審計項目進行組織和評價。

5 促進環(huán)境審計的對策建議

5.1 增強專業(yè)培訓(xùn)，尋求專業(yè)幫助

環(huán)境審計的專業(yè)性和技術(shù)性對審計人員提出了嚴格的要求。要解決專業(yè)方面的難題，短期而言，審計機關(guān)可以對自貿(mào)區(qū)環(huán)境審計人員加強生態(tài)環(huán)境方面的相關(guān)培訓(xùn)，使審計人員熟悉環(huán)境政策法規(guī)，強化自貿(mào)區(qū)環(huán)境審計隊伍的知識背景，必要時聘請科技工程技術(shù)專家、律師等專業(yè)人士的協(xié)助，與相關(guān)部門如資源部、環(huán)境部、律師、內(nèi)部審計、會計主管部門聯(lián)合，緩解技術(shù)、人力資源上的欠缺問題，取得專業(yè)上的支持。長期而言，環(huán)境審計人員隊伍需要優(yōu)化，審計機關(guān)可注意適當吸收更多環(huán)境科學(xué)相關(guān)專業(yè)人才，培養(yǎng)具有多方面專業(yè)知識的復(fù)合型人才隊伍。可以考慮組建一支專家隊伍，利用在專業(yè)領(lǐng)域遇到困難時積極尋求專家的協(xié)助，提高環(huán)境審計的效率、效果。

5.2 聯(lián)動協(xié)作，資源共享

在審計資源有限的情況下，可以加強和上下級機關(guān)以及與生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門的聯(lián)動合作，并構(gòu)建審計資源共享平臺，共享審計資源，提高審計效率。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、全面審計、因地制宜、突出重點”的要求，對江蘇自貿(mào)區(qū)不同片區(qū)分別確定審計重點，包括重點項目、重點部門、重點資金和重點內(nèi)容，協(xié)同相關(guān)部門高效開展審計工作，有側(cè)重、有方向地進行集中審計。

5.3 將環(huán)境審計進行量化

在環(huán)境審計的量化上，審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司的劉答朱、王本強、陳基湘在審計技術(shù)方法上提供了指引。他們指出，可以適當將環(huán)境項目與政策的經(jīng)濟評價理論運用到環(huán)境審計，因地制宜靈活運用適合的環(huán)境估值方法，并以此確定出相關(guān)環(huán)境效益和成本，為環(huán)境審計提供數(shù)據(jù)支持[8]。但是也應(yīng)注意，考慮到環(huán)境影響往往具有長期性，量化的方法僅能夠提供短期內(nèi)的參考，將量化結(jié)果直接運用在長期，得出的結(jié)論必然是有失偏頗、甚至是錯誤的。

5.4 創(chuàng)新環(huán)境審計工作方式

環(huán)境審計應(yīng)當運用信息技術(shù)與方法開展審計創(chuàng)新工作。環(huán)境審計與傳統(tǒng)的財務(wù)審計相比，具有更高的專業(yè)和技術(shù)要求，審計人員需要運用環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)等多種檢測手段，高效快速地獲得所需審計資料，并依此制定出高效和準確的審計工作方案。構(gòu)建環(huán)境審計項目數(shù)據(jù)庫，對生態(tài)環(huán)境的持續(xù)追蹤，有助于觀測生態(tài)環(huán)境的發(fā)展趨勢并及時發(fā)現(xiàn)和整改。

5.5 健全環(huán)境審計信息披露制度，提高環(huán)境審計成果應(yīng)用效率

我國審計機關(guān)應(yīng)注重環(huán)境審計成果的應(yīng)用方法和效率，結(jié)合成果中的定量指標與定性指標，客觀公正地評價和監(jiān)督環(huán)境項目，保證審計成果的應(yīng)用質(zhì)量，審計機關(guān)在根據(jù)審計成果作出項目評價時應(yīng)嚴格按照法律法規(guī)開展，保證評優(yōu)與處罰工作的客觀性和公正性，樹立審計的權(quán)威性，有效發(fā)揮審計的監(jiān)督職能。建立健全環(huán)境審計信息披露制度，一方面，將大大提高審計資源利用效率，減少人力物力的浪費，有助于環(huán)境審計工作更好地開展。另一方面，強化環(huán)境審計信息的披露將更容易讓社會根據(jù)披露信息了解環(huán)境狀況，意識到環(huán)境保護的重要性，從而提高公眾的環(huán)境保護意識。

6 結(jié)語

在生態(tài)環(huán)境問題越來越受到關(guān)注的今天，環(huán)境審計承擔著艱巨的使命。推進自貿(mào)區(qū)環(huán)境審計工作，需要審計機關(guān)創(chuàng)新審計方法，借鑒他國經(jīng)驗，相關(guān)專業(yè)部門積極協(xié)同配合，同時也需要政府加強立法工作，完善環(huán)境審批相關(guān)制度。高效開展環(huán)境審計，將幫助江蘇自貿(mào)區(qū)在推動地方經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時嚴格控制污染，做到經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境齊頭并進，打造綠色、高質(zhì)量的自貿(mào)區(qū)。