基于“蘇州樣板”啟示的大運河國家文化公園建設著力點選擇

鄧宇琦 許珊珊 朱永利 李位榮

（1.南京郵電大學社會與人口學院,江蘇 南京 210023；2.南京郵電大學管理學院,江蘇 南京 210023）

黨的十八大以來，中央高度重視新時代文物和文化資源保護、傳承、利用的工作，國家文化公園被納入國家公園體系，成為其中的新類型。大運河江蘇段作為大運河國家文化公園唯一重點建設區，在沒有先例可循的情況下，其“先行探路”的建設定位是非常明確的。本文以江蘇蘇州為個案研究對象，通過分析蘇州的探索之路，總結大運河國家文化公園建設的實踐邏輯，剖析推進過程中碰到的困難，找尋解決的關鍵路徑。

1 大運河國家文化公園：世界文化遺產保護的新范式

中國大運河開鑿至今已有2 500多年，流經8個省市35座城市，促進了古代中國南北之間的經濟文化交流，時至今日大運河依然作為一條交通水道承載著運輸散裝貨物的功能，是活著的、流動著的重要人類遺產。系統梳理中國大運河保護工作的進程，我們不難發現中國大運河經歷了三次保護范式的迭代。

1.1 2004—2017年：申遺式保護范式

最早關注中國大運河的保護問題的是國家文物局局長單霽翔，他在2004年提議要將大運河列入世界遺產名錄。2008年大運河申遺工作正式啟動，沿河各省市依托世界遺產的標準體系開展大運河保護工作，直至2014年6月中國大運河申遺成功。2014年至2017年間后申遺時代，人們繼續探索著大運河這一活遺產的保護經驗。此階段的大運河保護呈現的是申遺式保護范式：以大運河申遺為切入點，以大運河文化遺產保護的概念導入為特征，各領域分頭推進大運河的保護改造。

1.2 2017—2018年：“以人為本”的分散式保護范式

2017年習近平總書記在北京通州區調研時強調“保護大運河是運河沿線所有地區的共同責任”，并對“保護好、傳承好、利用好”大運河文化遺產多次作出重要批示，為大運河的保護、傳承、利用指明了方向。在此階段，大運河的保護戰略轉化為“以人為本”的保護傳承：強調將大運河保護傳承與城市的規劃建設、人民的幸福福祉聯系在一起，通過大運河文化帶建設，讓運河沿岸的老百姓擁有美麗的生態家園、厚重的文化家園、崇高的精神家園。從具體運作層面來看，此階段大運河文化遺產的保護和傳承整體上來說屬于分散建設、局部聯動共享。

1.3 2019年至今：“文化自信”彰顯的規范性保護范式

2019年2月，《大運河文化保護傳承利用規劃》印發，把大運河文化帶建設提升為國家戰略。2019年7月《長城、長征、大運河國家文化公園建設方案》出臺，該《方案》明確了建立國家文化公園體系的指導方針，從大運河文化帶建設到大運河國家文化公園建設的提出，標志著大運河文化遺產保護傳承從建設理念、實施路徑、運行模式到管理機制等全方位進行了迭代升級：中國大運河文化遺產的保護站在了凸顯國家文化自信和打造中華文化重要標識的國家戰略視角去運作；建立大運河國家文化公園體制，是從國家層面來統一協調大運河的保護傳承，提升大運河的整體治理水平。可以看出，在“以人為本”基礎上追求統籌集約、成效導向、協同治理成為大運河保護、傳承、利用的未來發展方向[1]。

2 大運河國家文化公園建設“蘇州樣本”的開拓實踐

大運河國家文化公園建設規劃出臺后，蘇州作為試點先行城市，依托其深厚的江南文化水韻古城的歷史底蘊，提出了“在地化”建設的整體思路，以“共抓大保護，不搞大開發”為指導思想，遵循“三步走”的框架：建什么？誰來建？怎么建？以推進大運河國家文化公園的建設落地。從“蘇州樣本”的實踐中，我們得以窺見大運河國家文化公園建設的實踐邏輯。

2.1 建什么：找準大運河國家文化公園蘇州篇章的“關鍵詞”

蘇州啟動大運河國家文化公園建設首先要解決的是“建什么”的問題。即頂層設計就要明確蘇州所建設的大運河國家文化公園的特質：大運河蘇州段在唐宋時期就是漕糧的重要產地和起運地；留有古代先進水利工程的遺跡——吳江塘路（太湖流域的重要水利樞紐）；古城區自宋代以來形成的“三橫四直”的主干河道存留至今，孕育了享譽世界的蘇州古典園林。國內外城市規劃設計專家通過對大運河蘇州段的歷史文化價值的梳理把脈，一致認為：蘇州“水城園林”的城市景觀在大運河沿線城市中是獨一無二的。因此，蘇州大運河國家文化公園建設應聚焦在蘇州“水文化”之城的特色上，將“水韻古城”“水鄉古鎮”凝練為蘇州大運河國家文化公園的兩大價值內核，通過深度挖掘江南運河的文化底蘊和展示江南運河的文化精髓，構建蘇州段大運河國家文化公園的未來[2-3]。

2.2 誰來建：政府主導下社會公眾參與式治理

政府和社會公眾都應是大運河國家文化公園的建設者，各自在建設過程中扮演不同身份及承擔不同職責。大運河國家文化公園作為國家實施推進的重大文化工程，本質上是國家制定、國家建設的項目。“蘇州樣板”也鎖定為上述政府主導的建設形態。政府主導有助于更好地整合大運河文化遺產管理與本地區城市規劃和社會經濟發展的和諧性。近年來，保護世界文化與自然遺產的國際框架中都特別提出公眾參與的重要性。在蘇州大運河國家文化公園建設中，公眾參與治理的主體主要是基層地方政府（含街道辦事處）和技術專家，參與的方式為政務會議溝通、學術研討論證和技術外包等。

2.3 怎么建：新舊空間、虛實場景的融合共存

2.3.1 提升大運河水資源的承載力，優化公園的空間結構

蘇州段作為大運河沿線依舊發揮著運河基礎功能——航運的航段，大運河的活態化建設也是重中之重。大運河國家文化公園建設方案提出后，對于運河主體的保護提出了更高的要求：既要確保運河航道的正常通航能力，同時還應注意運河沿岸歷史建筑的保護和修繕，護舊加新逐漸成為新的指導思想，圍繞“2+N”的功能定位開展運河堤防加固工程：在突出防洪排澇、環境整治基本功能的基礎上，因段施策地附加休閑健身、文化旅游、綠化景觀等功能，提升蘇州段運河的水質，改善運河的生態環境質量。

2.3.2 引入智慧技術，開展節能高效的數字化運營

蘇州市在大運河國家文化公園的建設中引入智慧技術，創建統一的大運河綜合大數據平臺。該數據平臺由3個子平臺構成：基礎數據資源中心、綜合信息平臺和集成展示平臺。基礎數據平臺主要收集大運河有關單位、景區、文物等各領域的基礎數據，通過該平臺，相關管理部門有效地提升管控的整體能力和監測水平；綜合信息平臺旨在建立一套平臺化、規范化的多部門、各層級交流溝通機制，讓工作、溝通留痕，還能開通對外溝通渠道，讓公眾參與進來，對項目的實施進行監督或建議；集成展示平臺主要是以線上展示為主。大運河綜合數據平臺建成之后，將形成大運河國家文化公園數字孿生，更大范圍地宣傳蘇州大運河國家文化公園風貌，擴大影響力，從而吸引更多外地游客領略蘇州風采[4]。

2.3.3 多元文化生態場景交織聯動

大運河文化歷經千年而不衰，它的文化元素是多元的，因此，大運河國家文化公園建設的關鍵在于打造多元化的文化生態場景。蘇州所推進的“三園、四帶、十八點”國家文化公園建設，著力從時空、功能和動靜態3個維度來挖掘大運河文化的多元內涵，形成了多元的交織聯動的“公園+”文化生態場景。比如，在楓橋展示帶，依運河而建的景區，因唐代詩人張繼的一首《楓橋夜泊》而聞名于世，景區以這首詩為切入點，推出了“詩泊楓橋”實景版詩詞大會，讓運河邊的楓橋因“詩”而生機勃勃；楓橋還有一座關——鐵嶺關，是蘇州僅存的明代抗倭遺跡，又是打響蘇州古城解放第一槍的所在地，景區精心打造了“鐵鈴關戰斗史跡陳列”，入選市級“海棠花紅”先鋒陣地，成為傳播紅色基因的愛國主義教育基地。運河古今的變遷在這里交融[5]。

3 大運河國家文化公園建設的關鍵點位

“蘇州樣本”的實踐，讓我們反思大運河國家文化公園建設的可持續性：為進一步提升大運河國家文化公園建設水平，在后續建設中必須抓住建設的關鍵點位——在觀念定位、制度供給、機制創新和評估跟進四個方面做出系統化的考量，統籌推進。

3.1 觀念定位：明晰大運河國家文化公園的認知邊界

目前，蘇州待建的大運河國家文化公園中就存在著5A級景區、濕地公園、歷史文化街區等多種形態，分別由不同部門在管理，受到不同機構的監管。“國家文化公園”概念的模糊和混用，要么導致多頭治理，進而造成管理上的碎片化和沖突，從而影響到大運河國家文化公園形象的一致性；要么出現治理的真空，讓“大運河國家文化公園”淪為政策文本上的概念。因此，要梳理明晰大運河國家文化公園的概念內涵和管理邊界，為大運河國家文化公園規范化運營提供有效的理論依據。

3.2 制度供給：尋找政策真空，補齊制度“缺口”

大運河國家文化公園的建設要及時發現現有政策的盲點，補齊制度上的“缺口”，將有助于消除大運河國家文化公園建設過程中的障礙，確保大運河國家文化公園規劃、建設、運營協調一致，實現整體效能。

3.2.1 完善“多規合一”的管控制度

要盡快梳理與評估在大運河的遺產保護、傳承開發等方面現有的法律法規和政策，對于阻礙大運河國家文化公園建設、相互之間沖突矛盾的條文進行及時修訂、完善或廢除。對于政策、制度的模糊點要盡快出臺運行細則。比如大運河國家文化公園建設包括管控保護區、主題展示區、文旅融合區和傳統利用區，這4類功能區是結合國土空間來規劃的，具有一定的物理空間范圍的設定。同時，大運河作為世界文化遺產，根據《實施世界遺產公約的操作指南》的規定，有明確的遺產區和緩沖區的劃分。這兩種劃分方法實際操作中如何對接？如何協調？處理不當，地方政府或者逃避了本應承擔的保護責任，會在遺產保護問題上引起國際爭議；或者造成遺產區范圍過大，保護負擔加重。

3.2.2 健全社區公眾參與的制度

我國的文化遺產管理項目大都是由地方政府承擔和主導的，同時也提倡社會公眾參與。由于在實踐中，公眾參與大多發生在文化遺產保護規劃的執行階段，在文化遺產保護規劃的決策階段，僅僅表現為被告知、被咨詢，相關建議對最終決策有時會有影響但影響不大。因而，一些西方的學者質疑中國這種政府主導遺產保護管理的做法，會將政治和經濟利益置于社區公眾利益之上，危害世界文化遺產的可持續發展。在世界文化遺產管理中是否關注遺產地社區公眾的利益，關鍵不在于遺產管理是否由政府主導，而在于是否賦予遺產地社區公眾參與決策的權力和參與機會。因此，在推進大運河國家文化公園規劃建設過程中，應出臺相關制度性文件，明確文化遺產保護中公眾表達訴求的合法性，確保文化遺產管理中的基層倡議得到承認，并在實際操作過程中探索可行的參與路徑。

3.2.3 建立化解“重復建設”的綜合協調制度

大運河國家文化公園建設的提出，展現的是對大運河文化遺產保護利用全域性的整體規劃。由于之前的大運河文化帶建設多為各省市獨立設計開發，現在在推進大運河國家文化公園建設的過程中難免會出現一些重復建設的現象，必須建立系統思維去應對。

3.3 機制創新：探索大運河國家文化公園可持續發展的運行機制

大運河國家文化公園的建設，打造的是多元化的文化場景，每一個文化場景的建設都是龐大復雜的系統工程，涉及眾多的參與方和服務對象，與眾多的產業、業態多維度交叉，投資規模巨大。如果僅僅依靠政府牽頭進行投資建設和運營，政府的財政和運營壓力會非常大。大運河國家文化公園從平臺建設到資源整合，從提供技術服務（規劃設計和大運河數字系統的建設）到整體運營，都需召集眾多相關利益方共同參與解決方案的設計。因此，政府應與各大企業、學術界、非營利組織、社會公眾等參與方建立合作伙伴生態系統，形成基于資金鏈、資源鏈、產業鏈的“公園+”生態圈戰略的建設和運營機制[6-8]。

3.4 評估跟進：大運河國家文化公園建設“體檢評估”常態化

大運河國家文化公園的建設不是一蹴而就的。為保障建設效果，需要定期對大運河國家文化公園的建設情況進行“體檢式”評估。通過對大運河國家文化公園建設過程及結果做出客觀評價，及時識別出建設中存在的問題，不斷修正；對大運河國家文化公園“體檢式”評估關鍵在于“診療一體化”：從診斷到治療，從問題查找到提出解決方案，貫穿評估全過程。這樣既可以對大運河國家文化公園的建設進行整體把握、規劃指導，為后續的持續改善建立基礎；同時也有助于大運河國家文化公園建設的先進經驗能及時得到挖掘和推廣，為其他城市大運河國家文化公園規劃、建設、落地提供參考范例。