淺談廣東省控制性詳細規劃管理的優化路徑

（廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東廣州 510000）

1 控制性詳細規劃的內涵與流變

為了順應國家國土空間規劃體系建設的新要求，做好控制性詳細規劃與國土空間規劃體系建設的銜接工作，控制性詳細規劃亟須在過去三十年的實踐基礎上尋求優化。控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）是指已經批準的城市總體規劃和分區規劃為依據，對建設地區的土地使用性質、開發強度、道路、工程管線和配套設施及空間環境等控制要求進行的規劃，是對城市土地開發進行規劃管理的關鍵依據。

20世紀90年代，深圳的法定圖則探索為全國控制性詳細規劃制度的建立提供了重要經驗。2004年和2005年，廣東省又相繼出臺制訂了《廣東省城市控制性詳細規劃管理條例》和《廣東省城市控制性詳細規劃編制指引（試行）》，為省內各城市的控規實踐工作奠定了制度基礎。2014年廣東省以佛山、中山兩市為試點啟動省市合作的控規編制審批制度改革工作，取得了良好成效。2015年4月住房城鄉建設部與廣東省簽訂省部合作協議，支持廣東省“在創新規劃理念、改進規劃方法、改革完善城市規劃管理體制、嚴格依法執行規劃等方面先行先試”，并探索“建立分內容、分層次的控規編制審批辦法”，科學解決依法行政與開發不確定性之間的矛盾。綜上所述，廣東省一直重視控規制度的建立和完善，控規改革長期走在全國前列。

2 現行控制性詳細規劃的主要問題

廣東省各地控規管理普遍積累了一定的實踐經驗，但當前各城市控規管理工作仍然存在規劃管理效率不高、審批流程周期長規劃修改難等問題。其中，控規審批修改效率低是最突出的問題。按照現行控規審批修改的程序流程，普遍需要花費短則半年、長則數年的時間，使控規的管理和實施難以適應城市發展和市場變化的動態需求。

2.1 控規編制方法有待改進

目前控規成果內容涉及面較廣，內容涵蓋土地使用、地塊控制、交通活動、設施配套、四線（黃線、綠線、紫線、藍線）控制、城市設計等多個方面。成果構成過于復雜，要求形成技術文件、法定文件和管理文件。部分城市在制訂本地技術規范時，做了進一步的細化和補充。

在開發意向尚未明確的情況下，對具體地塊過多過細的要求，如將建筑面積、綠地率、配套設施等各項控制指標直接落到具體地塊，會造成后期控規調整需求增加。由于歷史原因，一些已有權屬用地可能只掌握在鎮或街道辦手中，造成對現狀河岸水系把控不準，有些藍線將已有國土證用地納入進去，如果按照控規實施，藍線管控范圍內的用地無法建設，需要修編控規浪費行政資源。

2.2 控規時效性有待優化

控規屬于法定規劃，編制和審批周期相對較長，且沒有時限規定。在目前快速城鎮化背景下，城市發展建設發展面臨的各種不確定因素，與靜態藍圖間產生了矛盾，控規的時效性逐年減弱，加之控規編制自身科學性等多方面的原因，現行控規編制管理體制難以適應快速變化的城市發展需求。在市場導向作用下，出現控規頻繁調整的情況，對控規嚴肅性、法律效力造成了不良影響。

2.3 總量不確定導致控規調整無序

目前控規管理單元建設總量主要由地塊建設量累加得出，地塊建設上限加和即單元總量上限，因此，當城市更新規劃提出增容需求時，會不斷突破原控規總量。市場逐利因素的作用下，易導致控規用地開發強度不斷增長，但相應的配套基礎設施規劃建設難以跟進，導致城市問題凸顯。

2.4 圖則管理有待改善

第一，國土空間總體規劃的傳導機制尚未建立，國土空間總體規劃的剛性內容如何傳導法定圖則，且給下層次規劃預留彈性等方面，還需進一步探索。第二，目前部分大城市已進入存量用地時期，法定圖則編制方法、管理方式均須進一步優化，以適應新的發展需求。第三，法定圖則對城市重點地區和重要的景觀地區在城市設計方面的內容，需進一步加強。

2.5 專項規劃深度不足影響控規質量

控規涵蓋了城市大部門空間管轄內容，如重要交通線路、電網布局等，專項規劃大多“定線、定點、不定位（不定坐標點）”，加之專項規劃時有變化，編制單位對控規編制內容理解不到位、不一致，導致控規編制質量不高。

3 控制性詳細規劃優化策略分析

為了保障控規優化的可行性，對現行規章規范進行符合性分析后，可分析出三種優化策略。

第一，對現行制度未明確的，規劃管理可進一步細化明確。如控規管理單元、街區的劃定和管控要求，控規局部修正的界定等方向。

第二，在與現行規章制度沒有沖突的前提下，規劃管理可嘗試拓寬現行規章規范的內容。比如，分類型明確規劃編制重點、精簡控規成果表達等，考慮到規章規范在逐步調整過程中，具體內容有省內、外的探索實踐作為借鑒和參考，規劃管理在這一方面深化改革措施具備較強的可操作性，各城市可根據城市特點完善地方性規章規范。

第三，與現行相關制度表述不一致，但有相關政策文件為依據的，規劃管理可進一步完善。如《廣東省人民政府關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》明確按控規規劃編制、法定程序審批的“三舊”改造單元規劃，可視同控規作為開發建設的管理依據，在這種有文件“背書”的情況下，規劃管理可進一步完善“三舊”改造單元規劃與控規的銜接要求。

第四，符合國土空間規劃趨勢的內容，規劃管理可持續探索。比如，在控規分類修改規則方面，規劃管理可針對既不損害公共利益、不突破技術規范、符合當前“放管服”改革要求的控規調整，專門設定控規修正情形，在程序上做出一定程度的簡化，符合當前國家放寬對市場主體的管控的改革方向，有助于控規整體管理效率的提高。

4 控制性詳細規劃優化措施建議

在現行制度的框架下，規劃管理應充分借鑒國內城市先進經驗，以提升控規修改審批工作效率為突破口，形成優化控規管理工作的政策文件。從編制方法、規劃調整、審批程序、管理支撐4個方面提出以下優化措施。

4.1 改進控規編制方法

第一，通過分層編制解決控規依法行政的剛性管理需求與土地開發不確定性之間的矛盾。改變原來控規編制一步到位，缺乏層次管控的做法，建立從地區到地塊的分層編制與審批制度，具體分層可按各地市結合實際情況劃分。地區作為多規合一的技術協調平臺，制定城市的發展底線和公共利益等剛性要求，實現城鎮建設用地全覆蓋。地塊作為多規合一的項目實施平臺，根據市場需求進行動態編制，在保障城市的發展底線、公共利益的同時，適應經濟社會發展，靈活安排用地功能和相應的規劃控制指標。

第二，根據國土空間分類管控的要求，針對不同管理對象，選擇多樣化的管控內容和手段。

第三，可精簡規劃成果，現行《廣東省城市控制性詳細規劃編制指引（試行）》規定“控制性詳細規劃的成果包括技術文件、法定文件和管理文件”。在實際編制成果中，管理文件中的絕大部分內容是對法定文件和技術文件的重復，增加了編制工作負擔，使實際管理無所適從，建議明確控規成果由“法定文件”和“技術文件”兩大部分組成。

4.2 動態維護控規

效率是規劃科學性、嚴肅性的重要體現。為了合理界定控規修改和修正的范圍，明確控規分類修改機制，提高控規修改效率，可將控規調整分為規劃修改和規劃修正兩類。規劃修改嚴格遵循法律法規要求，規劃修正則采取相對簡化的程序。

4.3 建立全域覆蓋的控規管理體系

第一，探索建立新型規劃傳導機制，法定圖則有效承接上層次規劃在建筑總量、開發邊界等剛性管控要求。

第二，研究并制定剛性約束、彈性適應的圖則編制方法和表達方式，滿足片區開發總量、主導功能、公共配套設施、市政交通設施等剛性管控要求的前提下，為具體項目實施預留彈性空間。

第三，研究通過附加圖則管理方式進一步推進法定圖則編制內容的精細化管理，加強對城市設計相關要求的管理。

4.4 強化控規管理支撐

第一，依托現有規劃管理信息系統，將控規與各類空間數據做好統一坐標格式的整合。第二，建立控規管理的“一張圖”系統，整合規劃編制動態信息，重點完善將各層面規劃與控規在程序上和重點上充分銜接，確保在編規劃與已批規劃之間互相協調，保障規劃成果質量。第三，建議明確在控規編制時同步開展城市設計，城市設計內容和要求納入控規，并落實到相關指標。

5 結語

在當前國土空間規劃的體系中，控規的法律地位和作用沒有發生本質性變化。相關部門強調“詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是城鎮開發邊界內開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據”。鑒于控規的地位和作用，優化控規管理工作，提高控規管理效率，將有助于持續貫徹落實深化“放管服”改革，充分發揮市場在資源配置中的作用。