淺析現代環境治理體系的完善路徑
——以深圳市龍華區為例

＊黃 毅

（深圳市生態環境局龍華管理局 廣東 518000）

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》（下稱“《指導意見》”）后，各地迅速貫徹落實，我國環境治理體系整體逐步完善。但在基層實踐中，監管責任鏈條壓實仍存缺陷。本文以龍華區為例，分析《指導意見》在基層落地過程中存在的問題，并提出相關完善意見。以期加大改革馬力，引領立法完善，共筑日臻完善的現代環境治理體系。

1.《指導意見》的三大指導方向

(1)堅持多方共治

自十八大提出“大力推進生態文明建設”以來，各級政府逐步審視生態環境工作的本質，并開始大力構建生態環境保護體制機制。隨后開展的第一、二輪中央環保督察，對地方政府、企業、群眾進行全面“洗禮”。目前，污染防治攻堅戰由“堅決”轉入“深入”，生態環境工作的重心逐步轉向綠色生產方式和綠色生活方式推廣，更需全社會的參與。《指導意見》提出“明晰政府、企業、公眾等各類主體全責，暢通參與渠道，形成全社會共同推進環境治理的良好格局”，是中央層面第一次對政府監管、企業治污、公眾參與進行全面梳理[1]，體現了國家生態環境工作的重要方向。

(2)完善責任體系

通過中央環保督察，地方政府黨政部門堅定扛起生態環境保護責任政治自覺和行動自覺基本形成[2]。《指導意見》提出“到2025年，建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系”的目標，再次強調領導責任，并在監管體系中突出強調職責與隊伍整合、兩法銜接和監測能力建設等問題，表明職責清晰減少推諉，獨立履職杜絕干擾、鏈條完整防止漏洞的健全責任體系是完善環境治理體系的重要目標。

(3)加強治理保障

為切實落實各地方各部門全社會各主體的責任，形成政府主導、市場積極、全民參與的現代化治理體系，《指導意見》九大部分共二十八條具體工作意見中，分散提出了各項保障措施，涉及到生態環境保護工作的全過程、各方面。如：為進一步強化地方政府主體責任，提出實行中央和省兩級生態環境保護督察體制；為強化不同危害的違法案件得到相應程度的處罰，提出加強司法保障的意見；為提高執法能力，提出強化監測能力建設；為提高處罰的震懾力而強調失信聯合懲治等。

2.《指導意見》在基層實踐中的三個問題

(1)基層生態環境執法困境

雖然《指導意見》著力構建完整的監管體系，但是仍存在責任鏈條缺失問題，這些缺失一些是由于統籌不夠，認識不足導致，一些則是因為法律法規空白或改革力度不足不夠導致。

①大環境監管格局尚未形成

歷經中央環保督察、污染防治攻堅戰，各責任單位齊抓共管生態環境保護的基本共識已形成。但共識并不等于共管。實踐中，仍有部分領導干部對自己所承擔的環境保護職責認識不夠。

②街道一級責任未得到落實

目前生態環境執法隊伍垂管改革基本完成，按改革設想，街道一級應相應配備生態環境統籌部門和隊伍，但總體落實情況并不理想。以深圳市為例，《中共深圳市委深圳市人民政府關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的實施方案》提出，“推動執法力量下沉社區，建立‘共管共治’工作機制”。《市委全面深化改革委員會2020年工作要點》也提到，“推動治理重心下移，把更多資源、服務、管理下沉到基層，行政執法力量向街道集中，社會服務資源向社區集中”。但實際上，因管理下沉的要求與“為基層減負”的界限模糊，在街道一級，生態環境工作多由水務、城建等科室“附帶”承擔，并未配置專業隊伍。

③執法資源未得到優化

“優化營商環境”“一顆印章管審批，一支隊伍管執法”“無事不擾”……各項惠企口號已經提出了很多，喊了多年。但對有些企業而言，并未真實享受到政策紅利。

另外，2017年，深圳市印發了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的實施意見》，旨在重點整合“與群眾生產生活密切相關，執法頻率高，多頭執法擾民突出，專業技術要求適宜，與城市管理密切相關”的執法事項，其中就包含了耗費大量生態環境執法力量，專業要求又不高的建筑施工噪聲，煙塵和油煙污染等。但至今為止，此舉措并未得到落實。

(2)企業監管鏈條現狀

企業方面，也存在監管鏈條斷裂的問題[3]。縱向上看，有權監管企業治污的主體，理應包括區縣級生態環境部門、街道辦、社區、園區（或房東）四級。但實踐中，企業監管往往只是區縣級生態環境執法人員與企業之間的“B2B”。因生態環境執法人員配備較少，對企業的監管僅為單一的行政執法，往往缺少日常管理。存在真空的三個中間環節，對企業的巡查覆蓋面廣、頻次高，恰恰正是可以發揮各自優勢，及時掌握企業動態的部門。

3.《指導意見》的完善對策

(1)完善環境監管責任體系

①強力構建大環境監管格局

生態環境秩序的維護涉及社會管理的方方面面，單靠生態環境局一個統籌部門無法有效的推行生態文明建設[4]。申論之，監管責任落實的核心在于“人”。各部門主要負責人，如果對生態環境工作的重要性認識不足，工作效果就會大打折扣。因此，強化生態文明思想的學習培訓，加大生態環境工作在考核中的比重和結果運用，仍是當前需要繼續夯實的基礎工作。近期，各級政府陸續成立環境保護委員會，并制定了工作規則，明確地方黨政領導需要對重大生態環境決策事項進行審議，這將是一個新的開端。

②落實街道-社區屬地管理責任

區縣一級生態環境部門執法資源緊缺，例如筆者所在的龍華區，轄區面積約178平方公里，工業企業約16115家，餐飲企業約9318家，建筑工地約227家，年均信訪量約10000宗，上述污染源的監管以及信訪案件的處置，均由生態環境局在六個街道各派駐的一個基層環保所（科）承擔。目前各所（科）僅配置12～18名工作人員，平均在崗在編公務員2名，人均工作量長期處于飽和狀態。要及時掌握企業的進出，運行異常，并加大宣傳和日常管理等，必須要發揮基層部門的作用。例如讓社區對轄區的工業企業清單進行動態管理，并與環保執法形成聯動，把社區的觸角優勢與執法部門的專業優勢結合起來。從2019年起，龍華區探索創建“環保守法社區”，并納入區一級生態文明考核，正是對社區清單制管理的一種有益探索。

③優化執法資源配置

目前深圳市生態環境領域在編在崗執法力量普遍偏少，若將簡易日常巡查事項鑲嵌于現有社區巡查體系，可將專業執法人員從繁重的日常巡查事務中釋放出來。龍華區曾嘗試在生態環境和應急管理兩個部門間，建立基于社區巡查為基礎的聯合執法體制，嘗試把易于識別和整改的事項納入社區現有隊伍開展巡查。但由于責任下沉與“減輕基層負擔”的理念的表層沖突，最后該方案并未推行。筆者認為，改革的步子應該邁得更大，為基層減負不是純粹的不下沉權責，而在于是否給予足夠的保障，只壓責任不做好保障是“加負”，但做好充足保障的下沉，就是優化資源配置。建議在做好保障的前提下，嚴格按照中央推行的綜合執法改革，將一些專業要求不高，工作量大的監管事項移交給城管部門、街道、社區。

(2)完善環境治理企業責任體系

“誰污染，誰治理”雖然符合現行法律，但是從良法善治，以及“執法是為了規范排污”的立法本意，該原則有待補充。在法律層面，增加園區和業主的告知義務、安全監管義務、作為收益者的基本注意義務等符合法治精神，筆者建議在“誰污染，誰治理”的前提下，補充“誰收益，誰治理”，讓責任鏈條完整有序，倒逼各責任主體履職盡責，既可減少企業因違法導致的損失，也可讓執法力量也投入到更需要的領域，行政資源與社會資源的雙耗損將大幅減少。