古浪縣生態護林員項目實施經驗與管理模式探索

閆海旺，周學海，張寶學

（古浪縣林業技術服務中心，甘肅 古浪 733100）

1 概述

2015 年11 月27 日，習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上提出“五個一批”扶貧開發戰略，明確了“生態補償脫貧一批”的工作思路，并指出，“可以讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生態保護人員，從生態補償和生態保護工程資金中拿出一點，作為他們保護生態的勞動報酬”。在政策的指引下，古浪縣搶抓政策機遇，全面摸清資源底數，積極對接爭取項目，從2016 年開始實施建檔立卡貧困人口生態護林員（以下簡稱“生態護林員”）項目，至目前累計聘用生態護林員4886 人，投入資金3908.8 萬元，對縣域內森林、草原、沙化地資源的管護實現了全覆蓋，取得了較好的社會、經濟效益，助推了脫貧攻堅步伐，補齊了資源管護短板，積累了豐富的管理經驗。為下一步鄉村振興戰略打下了堅實的基礎，實現了脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。

2 古浪縣生態護林員實施情況

2.1 項目實施概況

建檔立卡貧困人口生態護林員項目，是精準實施“五個一批”脫貧攻堅項目之一，按照中共中央、國務院作出《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中“結合建立國家公園體制，創新生態資金使用方式，利用生態補償和生態保護工程資金使當地有勞動能力的部分貧困人口轉為護林員等生態保護人員”的總要求和堅持精準落地、精準到戶、統籌兼顧、突出重點、自愿公開、統一管理的原則，古浪縣嚴格按照“公告、申報、審核、公示、聘用、培訓及上崗”的選聘程序順利完成2016-2020 年生態護林員項目的實施，并依據縣域資源分布情況和管護難度，將管護區域細化為南部山區，中部綠洲區和南部沙區，因害設防、因害設崗、因害劃分管護區域，合理劃分管護面積，使管護工作人崗相適。并嚴格按照省上管理細則，依據縣情研究制定了縣級考核管理辦法，規范了管理程序，明確了各級職責，激發了護林員工作熱情。通過生態護林員項目的實施不但使縣域內森林草原資源管護實現了全覆蓋，而且全面提高了當地群眾愛林護林、保護生態的意識，增加了就業機會，也使部分林區貧困人口實現了穩定脫貧，加快了建檔立卡貧困戶的脫貧步伐。

2.2 主要經驗與做法

2.2.1 落實相關政策，制定管理辦法

項目的精準實施離不開對政策的全面把握，生態護林員項目精準實施，首先要解決如何管理，評價等問題。所以必須建立行之有效并且符合地方實際的管理機制。古浪縣林草局牽頭會同扶貧、財政部門研究了生態護林員相關政策，分析了全縣貧困人口分布和森林、草原、濕地、沙化地的分布狀況以及各項扶貧政策落實情況，依據縣情共同討論制定縣級實施方案及考核管理辦法，從實施主體、部門職責、選聘條件、選聘程序、日常管理、勞務報酬發放、檔案管理等方面做了細致的安排，保證了各項措施切實可行，落到實處，減少了管理的隨意性，使生態護林員項目實施更高效、規范。

2.2.2 建立培訓制度，提升隊伍素質

由于一些生態護林員是年齡結構偏大不能外出務工和留守婦女，所以護林員業務素質普遍較低，而護林員能力素質的高低，決定著林草政策宣傳效果和資源管護效率，是項目實施成效的重要評價指標，而系統全面和扎實的培訓，才是解決問題的關鍵。林草局抽調業務骨干，與鄉鎮共同開展了以林業相關法律、法規、方針、政策、護林員崗位職責、基本工作技能、安全防護、各鄉鎮森林資源分布情況及重點管護區域重點的業務培訓和重點地段森林草原火災隱患排查、易燃可燃物清理、基本造林技術和苗木撫育為主的實地技術實踐。不但全面提高了生態護林員對政策的理解能力和林草相關法律掌握及使用水平，也極大的提高了生態護林員應對突發森林草原火災的能力，并使護林員具備了基礎的林業技能，補齊了林業技術力量薄弱的短板。

2.2.3 實施退出機制，管理精準高效

生態護林員項目是國家利用中央財政資金購買勞務的有償服務，護林員只有按照職責，付出勞動才能得到相應的報酬，所以護林員必須遵守職責，具備護林身體條件，在自己的管護區域認真履職。林草局實行了嚴格的抽查制度，林業站每月抽查30%的生態護林員，每“季度”全覆蓋一次，確保生態護林員在崗履職，建立了高效的生態護林員動態管理機制，對提出辭職、考核不合格、長期遠離管護區居住、護林期間有違法行為、不按協議履行職責的護林員，按管護情況給予相應的管護報酬后及時解除了勞動關系，對空缺崗位在解聘后10 個工作日內按程序完成重新選聘，確保了生態護林員隊伍管理精準高效。

2.2.4 落實獎懲制度，激發工作熱情

護林員的管護區域及面積根據交通條件和難易程度區別劃分，工作量具有一定的差別，在具體工作中，一些護林員能積極完成交辦的各項工作，但一些護林員責任意識不強，不按時出勤，不按時參加考核培訓，如果不實施一定比例的獎懲，將對優秀護林員的積極性造成很大的打擊。所以縣林草、扶貧、財政部門制定了績效獎勵機制，由鄉鎮、林業站及村委會組成的考核小組，對護林員的管護成效進行量化考核，依據年終考核結果發放績效報酬，對年終考核優秀的護林員進行獎勵，對年終考核不合格的護林員，扣除一定比例的績效報酬，并且下年度不予續聘，防止了護林員項目變成“大鍋飯”和“普惠措施”，獎懲效果非常明顯，極大地激發了護林員的工作熱情和責任意識。

2.2.5 建立分級檔案，完善項目運行

檔案資料可以完整的反映項目實施計劃、選聘程序、資金使用、取得的成效等重要內容，為項目的驗收提供直接參考，是項目規范實施的重要部分。所以護林員項目檔案實行鄉鎮、林業站、林草局分別建立檔案的“三級分層”管理制度，涵蓋了文件檔案、選聘檔案、動態管理檔案、考核培訓檔案、勞務報酬檔案，確保每個管理層都有精準的檔案資料，每個環節都有完整、翔實的印證資料，實現項目精準化管理。

2.3 生態護林員項目實施取得的成效

2.3.1 提高了資源管護效率

為了使資源管護落到實處，將管護區域細化為山區和川區兩部分，依據管護重點統籌安排，管護區域首先由鄉鎮依據各自實際，按照人均不低于500 畝的管護目標劃定，再由林業站通過實地核實確定，根據實際管護情況看，生態護林員的管護區域已實現了縣域內森林、草原、沙化地資源全覆蓋，保證將每一片該管護的區域都落到實處。

2.3.2 加快了脫貧攻堅步伐

截至2020 年，全縣共投入3908.8 萬元（其中2016 年475.2 萬 元，2017 年715.2 萬 元，2018 年715.2 萬元；2019 年952 萬元,2020 年1051.2 萬元），累計受益人口達2546 人，人均增收1.5 萬元，扶貧效果非常明顯，有些護林員已連續3 年續聘為生態護林員，這些護林員僅通過護林員勞務報酬收入就實現了穩定脫貧。

2.3.3 培養了基層護林隊伍

由于生態護林員都是當地群眾，所以生態護林員對當地的林情、交通狀況、居民分布非常熟悉，這使得生態護林員與專業護林隊伍相比具有較高的機動靈活性，特別是對一般的森林草原火警和毀林事件具有較好的控制能力，通過生態護林員的參與不但大大提高了森林資源管護效率、降低了森林草原火災的撲救成本，而且可以為護林工作鍛煉一支知政策、懂技術的基層護林隊伍，筑牢了護林工作的群眾基礎。

3 展望

建檔立卡貧困人口生態護林員項目是貫徹落實中央打贏脫貧攻堅戰中生態扶貧的具體措施，項目的實施不但使林區貧困人口在家門口通過森林草原資源管護實現了脫貧，而且使全縣森林草原資源管護實現了全覆蓋，資源管護效率有了較大提高，補齊了森林草原資源管護中存在的短板，為全縣森林草原資管護積累了豐富的管理經驗，產生了積極的社會和生態效益，加快了精準脫貧步伐。從目前項目實施的情況看，生態護林員項目的實施已基本實現了脫貧攻堅與生態文明建設的深度融合，產生了巨大的社會效應，打下了堅實的群眾基礎，凝聚了社會力量。但由于項目實施還存在政策把握偏差的問題，導致一些地方對生態護林員項目實施的深度掌握不夠，認為生態護林員項目就是為了扶貧，沒有從戰略高度認識到生態護林員在鄉村振興戰略中的重要意義，所以將目標定位在了生態扶貧資金的扶貧效應，對護林員素質和有效管理上重視不夠，導致現有生態護林員素質普遍不高，甚至一些生態護林員目前都不知道自己的職責，連最基本的林業法律都沒有聽過，最基本的林木撫育技術都不會。而管理是最大的短板，由于本次生態護林員項目實施規模較大，存在管理人員力量不足，沒有真正把“精兵強將”和愿意干事的人選出來，隊伍總體的事業心和責任性不夠強，一定程度上增加了管理難度，特別是越到基層管理難度越大，監管漏洞越大。有些考核培訓程序幾乎流于形式，有些地方甚至存在“兵不知將，將不知兵”的尷尬境遇。所以要鞏固和發展好這些基礎就需要提出有效的管理措施，護林員素質的提高將是繞不過的一道關口，也必將是下一步重點解決的問題。

生態扶貧與鄉村振興的有效銜接是一項具有重要戰略意義任務，生態護林員隊伍將是下一步鄉村振興中的一支重要力量，必將在鄉村生態建設的高質量發展中展現活力和巨大社會管理潛力，生態護林員在鄉村振興工作中也是一個服務的角色，提高服務水平才能實現精準的服務銜接，而生態護林員素質的偏低則是生態護林員融入鄉村振興和管理的最大短板。生態護林員是目前實施的范圍最廣，規模最大的森林草原資源管護隊伍，管理主要以村、鎮為主體，管理體制還在不斷完善中，探索出生態資源保護與鄉村振興的互促機制必將通過有效的管理機制來實現。