新時代關(guān)于推動重慶鐵路高質(zhì)量發(fā)展的思考

羅 鑫

重慶鐵路投資集團(tuán)有限公司，重慶 400000

2019年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》，提出“建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強(qiáng)國”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2020年8月，中國國家鐵路集團(tuán)有限公司（以下簡稱“國鐵集團(tuán)”）印發(fā)《新時代交通強(qiáng)國鐵路先行規(guī)劃綱要》，明確分“兩步走”全面建成現(xiàn)代化鐵路強(qiáng)國的規(guī)劃目標(biāo)。2020年10月，中共中央政治局審議通過《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，這是我國構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的一項重大舉措。

1 高質(zhì)量發(fā)展的時代要求

2017年，黨的十九大首次提出中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，鐵路作為國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，也需要按照高質(zhì)量發(fā)展來謀劃和落實，目標(biāo)是構(gòu)建現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)。

1.1 是交通強(qiáng)國的建設(shè)要求

根據(jù)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》，交通強(qiáng)國建設(shè)要達(dá)到人民滿意度明顯提高，支撐國家現(xiàn)代化建設(shè)能力顯著增加的發(fā)展目標(biāo)，擁有發(fā)達(dá)的快速網(wǎng)、完善的干線網(wǎng)、廣泛的基礎(chǔ)網(wǎng)，城鄉(xiāng)區(qū)域交通協(xié)調(diào)發(fā)展達(dá)到新高度。具體需構(gòu)建兩個交通圈：（1）“全國123出行交通圈”，即都市區(qū)1h通勤、城市群2h通達(dá)、全國主要城市3h覆蓋；（2）“全球123快貨物流圈”，即國內(nèi)1d送達(dá)、周邊國家2d送達(dá)、全球主要城市3d送達(dá)。

1.2 是現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)的建設(shè)要求

根據(jù)《新時代交通強(qiáng)國鐵路先行規(guī)劃綱要》，現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)的建設(shè)目標(biāo)為全國鐵路網(wǎng)20萬km左右，其中高鐵7萬km左右；20萬人口以上城市實現(xiàn)鐵路覆蓋，其中50萬人口以上城市高鐵通達(dá)。具體而言，國鐵集團(tuán)規(guī)劃“3張網(wǎng)+現(xiàn)代樞紐體系”。（1）“3張網(wǎng)”即現(xiàn)代高效的高速鐵路網(wǎng)、覆蓋廣泛的普速鐵路網(wǎng)、快捷融合的城際市域（郊）鐵路網(wǎng)。（2）“現(xiàn)代樞紐體系”是要分別建立客運樞紐和物流貨運樞紐。客運樞紐要按照“零距離”換乘要求，打造一批以鐵路客站為中心的綜合客運樞紐，推動干線、城際、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”和機(jī)場高效銜接。貨運樞紐要按照“無縫化”銜接要求，打造一批以鐵路物流基地為中心的綜合貨運樞紐，完善多式聯(lián)運、城市配送、集散轉(zhuǎn)運等功能。

1.3 承擔(dān)交通強(qiáng)國試點任務(wù)要求

重慶市是國家交通強(qiáng)國首批示范區(qū)之一，要求重慶把長江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”對接起來，把城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略對接起來，把新一輪的西部大開發(fā)和建設(shè)全面小康社會對接起來，在交通強(qiáng)國建設(shè)中發(fā)揮重要的示范帶動作用。選擇了三個方向進(jìn)行試點：一是發(fā)揮重慶在推進(jìn)共建“一帶一路”中的帶動作用、在推進(jìn)新時代西部大開發(fā)中的支撐作用、在推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展中的示范作用；二是推動干線鐵路、市域鐵路、城市軌道“三鐵”融合發(fā)展，打造軌道上的都市圈；三是暢通沿江綜合立體交通走廊，加密完善中歐班列（重慶），形成“四向”聯(lián)通、“四式”聯(lián)運的國際物流通道。

2 高質(zhì)量發(fā)展的路徑思考

經(jīng)過“十三五”的建設(shè)發(fā)展，重慶鐵路已形成“一樞紐十干線”鐵路網(wǎng)絡(luò)，鐵路營業(yè)里程達(dá)到2371km，其中高鐵381km、快鐵537km，加速融入全國高鐵網(wǎng)絡(luò)。目前，重慶市38個區(qū)縣中，鐵路已經(jīng)覆蓋33個區(qū)縣，占86.8%（含在建）；高鐵覆蓋了19個區(qū)縣，占50%（含在建）；路網(wǎng)密度達(dá)到289km/萬km2，復(fù)線率達(dá)到78%，干線鐵路電氣化率達(dá)到100%。

2.1 鐵路網(wǎng)絡(luò)布局

2020年年初，重慶市政府工作報告提出“一區(qū)兩群”協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。“一區(qū)”即主城都市區(qū)，包含現(xiàn)有主城9個區(qū)及周邊12個區(qū)和萬盛經(jīng)開區(qū)，面積為2.9萬km2，常住人口約2009萬人。“兩群”即渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群、渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群。其中，渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群包含萬州等渝東北11個區(qū)縣，面積為3.4萬km2，常住人口約818萬人；渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群包含黔江等渝東南6個區(qū)縣（自治縣），面積為2萬km2，常住人口約237萬人。

（1）主城都市區(qū)要著眼于增加中心城市綜合承載能力，建設(shè)具有國際影響力、競爭力的現(xiàn)代化都市區(qū)，盡早實現(xiàn)鐵路全覆蓋。目前，銅梁區(qū)需待成渝中線高鐵建設(shè)實現(xiàn)覆蓋，其余20個區(qū)已實現(xiàn)鐵路覆蓋。立足完善主城都市重要節(jié)點城市專業(yè)化服務(wù)功能，進(jìn)一步推進(jìn)“四網(wǎng)”融合和互聯(lián)互通，打造產(chǎn)城融合、職住平衡、交通便利的城市群和大都市區(qū)。

（2）渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群、渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群要分別結(jié)合庫區(qū)、山區(qū)和山水、民俗特色，發(fā)揮片區(qū)優(yōu)勢，彰顯特色，協(xié)同發(fā)展。路網(wǎng)布局要填補(bǔ)空白、補(bǔ)齊短板，加強(qiáng)與主城都市區(qū)的聯(lián)系，盡可能融入國家高鐵網(wǎng)，提升區(qū)位優(yōu)勢和互聯(lián)互通水平。

2.2 鐵路網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建

路網(wǎng)的構(gòu)建要努力完善“3張網(wǎng)”和“現(xiàn)代樞紐體系”。

（1）現(xiàn)代高效的高鐵網(wǎng)。按照重慶市高鐵建設(shè)“五年行動”計劃，努力實現(xiàn)重慶市規(guī)劃“米”字形高鐵網(wǎng)“五年全開工、十年全開通”的目標(biāo)。加快推進(jìn)在建的渝湘高鐵重慶站至黔江段、渝萬高鐵、渝昆高鐵建設(shè)，力爭2026年貫通廈渝、京（鄭）昆高鐵主通道，形成新的沿江高鐵通道；加快建設(shè)成渝中線、渝西高鐵，加強(qiáng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的聯(lián)系，并貫通京（西）昆、包海高鐵主通道；盡早開工渝貴、蘭渝高鐵，全面優(yōu)化提升重慶高鐵網(wǎng)格局。在加快高鐵線路建設(shè)的同時，通過客貨運樞紐預(yù)留未來高鐵貨運的條件，支撐現(xiàn)代樞紐體系。

（2）覆蓋廣泛的普鐵網(wǎng)。按照重慶市“一區(qū)兩群”發(fā)展布局規(guī)劃，優(yōu)化完善普速鐵路網(wǎng)，銜接資源開發(fā)型鐵路、支線鐵路，完善集散、連接功能，承擔(dān)跨區(qū)客貨交流任務(wù)，保障重點民生物資運輸，降低成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的物流成本。充分發(fā)揮既有渝懷（復(fù)線建成通車）、川黔、襄渝鐵路等干線的作用，承擔(dān)長途貨運功能，補(bǔ)充區(qū)域客運功能；加快重慶鐵路樞紐東環(huán)線、成渝鐵路重慶站至江津段改造項目建設(shè)，增加重慶主城都市區(qū)路網(wǎng)密度，銜接重要物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港口；盡早開工建設(shè)重慶樞紐西環(huán)線，盤活三（江）萬（盛）南（川）涪（陵）鐵路資源，形成多層次、大容量、通勤式的路網(wǎng)格局，滿足客貨運輸需求。

（3）快捷融合的城際市域（郊）鐵路網(wǎng)。按照成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展需求，輻射帶動黔北區(qū)域發(fā)展，補(bǔ)充完善城際及市域鐵路網(wǎng)。一方面，要結(jié)合區(qū)域路網(wǎng)布局和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，新增布局城際及市域（郊）鐵路；另一方面，要優(yōu)化利用既有鐵路開行公交化列車。2018年5月，原中國鐵路總公司（現(xiàn)國鐵集團(tuán)）與重慶市政府聯(lián)合批復(fù)了《重慶市利用既有鐵路開行公交化列車實施方案》，為完善重慶地區(qū)綜合交通運輸體系，優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)和運力配置，推進(jìn)鐵路供給側(cè)改革奠定了基礎(chǔ)。該規(guī)劃研究范圍為重慶主城都市區(qū)，以“需求引導(dǎo)、整合資源，統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜，分期實施、盡快見效，政府引導(dǎo)、機(jī)制創(chuàng)新”為原則，力爭構(gòu)建“兩環(huán)三縱三橫九射”格局，形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、便捷高效、無縫銜接的“半小時”鐵路公交網(wǎng)。利用鐵路開行公交化列車方案，結(jié)合重慶主城都市區(qū)發(fā)展特征、客流需求、鐵路線網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)情況，采用“一線一策”的方式，分三期推進(jìn)實施。一期提高服務(wù)頻次，通過“干線列車增加停站+增開公交化列車”相結(jié)合的方式，利用條件較為成熟、客流需求量較大的成渝高鐵、渝萬城際和渝貴、渝利、蘭渝－遂渝（共用通道）鐵路，重慶西站至重慶北站區(qū)間開行“5線1區(qū)間”公交化列車，運營里程約520km。二期實現(xiàn)準(zhǔn)公交化，通過中鐵銀通卡、人臉識別、手機(jī)二維碼等方式乘車，采用小編組、不限定員的公交化列車，實現(xiàn)“不定車次、不定座位、隨到隨走”的準(zhǔn)公交化運行模式。增加新建成的樞紐東環(huán)線及機(jī)場支線、黃茅坪支線、成渝鐵路重慶站至江津段改造線、重慶站至重慶北站樞紐聯(lián)絡(luò)線及延伸線等開行公交化列車，新增覆蓋江北機(jī)場綜合交通樞紐，公交化運營里程約730km。三期實現(xiàn)公交化，通過人臉識別、二維碼支付等智能化方式進(jìn)出站，可以在站臺候車，實現(xiàn)“不定車次、不定座位、快進(jìn)快出、隨到隨走”，真正實現(xiàn)公交化運營。利用新建成的渝湘、渝昆、蘭渝、成渝中線、渝貴高鐵，鐵路二環(huán)線，實施渝利及渝貴鐵路、三萬南鐵路等公交化設(shè)施改造及車輛購置（租賃），形成“一環(huán)三縱三橫九射”1600km鐵路公交網(wǎng)。

（4）現(xiàn)代客運樞紐，按照2018年8月原中國鐵路總公司聯(lián)合重慶市政府批復(fù)的《重慶鐵路樞紐規(guī)劃（2016－2030年）》，進(jìn)一步完善重慶北站、重慶西站及沙坪壩站配套市政交通，引入樞紐軌道交通，提升服務(wù)品質(zhì)和能力；瞄準(zhǔn)站城融合的目標(biāo)，加快重慶東站、重慶站鐵路綜合交通樞紐建設(shè)，建成功能完善、換乘高效、出行便捷的現(xiàn)代化綜合客運樞紐；啟動科學(xué)城站、南彭站前期工作，形成輔助樞紐節(jié)點。同時，結(jié)合高鐵貨運技術(shù)的發(fā)展，預(yù)留未來開展高鐵貨運的條件；結(jié)合樞紐換乘體系，推進(jìn)“四網(wǎng)”融合。

（5）現(xiàn)代物流貨運樞紐，按照“1+2+12”三級物流節(jié)點網(wǎng)絡(luò)布局，同步規(guī)劃建設(shè)解編系統(tǒng)、動車和機(jī)輛設(shè)施；進(jìn)一步增加開行中歐班列，挖掘發(fā)揮團(tuán)結(jié)村一級物流中心的貨運潛力；加快建設(shè)小南埡、魚嘴二級物流中心，作為區(qū)域中心級的物流節(jié)點；結(jié)合成渝鐵路重慶站至江津段改造、重慶樞紐東環(huán)線等項目建設(shè)，推進(jìn)實施伏牛溪等12個三級物流節(jié)點建設(shè)，使其成為地區(qū)物流交換節(jié)點，并在解決“多式聯(lián)運”及鐵路運輸“最后一公里”方面做準(zhǔn)備。

3 改革創(chuàng)新的需求

鐵路建設(shè)運營管理制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，鐵路既承擔(dān)社會化市場化的運輸職能，又承擔(dān)了部分社會公益職能。重慶鐵路要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要以改革創(chuàng)新為根本動力，解決制約鐵路建設(shè)發(fā)展的一些問題。

3.1 在國家大戰(zhàn)略背景下思考

《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）要求，成渝地區(qū)牢固樹立一盤棋和一體化發(fā)展理念，打造區(qū)域協(xié)作高水平樣板，唱好“雙城記”，建設(shè)好西部陸海新通道，積極參與國內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)。相關(guān)專家將《規(guī)劃綱要》評論為成渝地區(qū)一體化協(xié)同發(fā)展的“發(fā)令槍”“指揮棒”“標(biāo)準(zhǔn)尺”。這是國家重大戰(zhàn)略，體現(xiàn)了中央對于內(nèi)陸地區(qū)的發(fā)展賦予的厚望，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈既與長三角、粵港澳大灣區(qū)、京津冀經(jīng)濟(jì)圈有相同的使命，又承擔(dān)了構(gòu)建新格局的新使命。因此，重慶、成都的鐵路網(wǎng)建設(shè)發(fā)展必須服務(wù)于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈這個重大戰(zhàn)略，以更大的格局和胸懷，以更寬廣的視野來思考和謀劃。

3.2 進(jìn)一步理順政企關(guān)系

我國鐵路發(fā)展的歷程有其特殊性，隨著改革步入深水區(qū)，鐵路體制機(jī)制改革也將逐步推進(jìn)。就重慶而言，2014年以前，重慶市發(fā)展改革委承擔(dān)了政府鐵路工作職能；2014年6月，重慶實施鐵路體制改革，將鐵路建設(shè)管理和安全質(zhì)量監(jiān)管職能由發(fā)展改革部門劃轉(zhuǎn)至交通部門；2019年，重慶市政府與國鐵集團(tuán)按照“一省區(qū)市一公司”的改革要求，合資成立重慶鐵路投資集團(tuán)，承擔(dān)路市合資鐵路、城際鐵路建設(shè)運營、資產(chǎn)管理、土地綜合開發(fā)等企業(yè)主體職能，進(jìn)一步完善了鐵路建設(shè)管理體制機(jī)制。受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，還需在實際工作中進(jìn)一步理順統(tǒng)籌管理部門、行業(yè)管理部門、企業(yè)主體的關(guān)系，形成三位一體的權(quán)責(zé)關(guān)系，堅持以企業(yè)為主體，形成協(xié)調(diào)高效、共同推進(jìn)、良法善治的治理體系。

3.3 落實事權(quán)劃分責(zé)任

“十三五”時期，國家明確了鐵路事權(quán)劃分，明晰了中央和地方政府財權(quán)、事權(quán)，區(qū)分了國家鐵路網(wǎng)和地方鐵路網(wǎng)，但由于鐵路需要成網(wǎng)運行的特性，很多線路仍需中央和地方共擔(dān)事權(quán)，出資比例由原來依靠中央財政為主轉(zhuǎn)變化地方財政為主。在地方承擔(dān)的相關(guān)事權(quán)中，重慶市區(qū)分了市級政府及財政、區(qū)縣級政府及財政的事權(quán)和財權(quán)，在征地拆遷、沿線配套交通疏解設(shè)施的建設(shè)等方面，區(qū)縣政府履行主體責(zé)任。但受外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，在大規(guī)模鐵路建設(shè)中，需要更好地發(fā)揮各方的作用，統(tǒng)籌資金、資源、資產(chǎn)的使用效率，既明晰權(quán)責(zé)，又快速推進(jìn)。

4 結(jié)束語

“十四五”時期是我國實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的收官期，是全面開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的時期，西部地區(qū)鐵路建設(shè)在補(bǔ)齊短板的基礎(chǔ)上，需要更好地實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，由此滿足不斷變化的新時代要求，惠及人民、城市與國家。