監理機制在龍巖市第三次全國國土調查項目中的應用

賴國棣

福建省地質測繪院，福建 福州 350011

1 市級三調辦引入三調監理機制

三調工作時間緊、任務重、涉及面廣，自然資源部領導對數據成果的真實性提出了嚴格的要求，多次指示“寧要數據的真實，不要虛假前后的一致性”，數據的真實性一定程度上就要求市級三調辦對質量的管理更加嚴格。對于全市三調工作，市級三調辦不僅要在組織管理上傳遞國家和省三調辦的工作要求，督促地方落實到位，實現政策上下聯動，在技術層面上也要融會貫通，理解掌握技術要求。然而市級三調辦技術人員少，技術力量相對薄弱是當下技術管理部門一直存在的問題。在此情況下，需引入監理機制，協助市級三調辦開展三調工作，全流程對市轄區內各縣（市、區）三調進度、質量實施監管，提供技術支持，確保成果質量符合相關規定要求。

2 全流程監理質量體系的提出

根據三調項目的特點和要求，龍巖市三調辦對監理工作提出了新的要求，要求監理單位派出具有三調專業知識的技術人員，建立“全流程質量、進度控制”的三調監理體系。根據三調項目推進要求，分為首次監理、日常監理和末次監理。首次監理總結為“二審核，一評價”，審核技術設計書及質量管理方案，檢查首件成果，將存在的薄弱環節作為日常監理的重點。日常監理總結為“三檢查，二管理，一反饋”，即內業解譯成果檢查、外業重點圖斑檢查、過程安全檢查，進度管理和數據管理，反饋存在問題及整改建議。末次監理可以總結為“一檢查，一報告”，即開展縣級提交成果市級預檢，編寫市報省市級預檢報告。

3 全流程監理體系在第三次全國國土調查中的應用

3.1 首次監理

按照市級監理組織實施要求，對龍巖市逐縣（市、區）開展首次監理檢查工作，明確首次監理檢查重點，綜合判斷作業單位實踐過程中存在的薄弱環節，開展業務指導，理順作業思路。一是審核技術設計書，對技術設計書中編寫的內容進行檢查，分別從資料收集是否完整、資料分析使用是否到位、技術流程和生產工藝是否合理、人員和儀器設備是否滿足生產要求、進度安排是否滿足工期要求、其他內容及框架是否符合技術設計書編寫規范等方面著手。二是審核質量管理方案，檢查投入的質量檢查人員架構是否合理、技術力量層次水平是否滿足項目生產要求、檢查內容及對應檢查手段是否可行、關鍵節點的質量管控是否完整。三是檢查首件成果的質量，包括內業解譯成果、外業重點圖斑舉證成果、數據建庫成果、過程質量檢查記錄等方面，對此進行全面檢查，對整體成果開展評價工作，分別從首件成果的質量、技術流程及生產工藝實施成效、兩級檢查開展的效果等方面逐項分析，著重分析生產管理中存在的薄弱環節并找出問題，提出解決的思路和處理建議，以便作業單位更好地開展后續工作。

3.2 日常監理

市級監理在全市三調工作中發揮著監督、指引的作用，因而日常的監理工作尤為重要，對各縣（市、區）開展不定時的檢查，問題越突出的作業單位，檢查工作要越頻繁，從而把控全市質量。日常監理總結為“三檢查，二管理，一反饋”。

（1）“三檢查”。①內業解譯成果檢查。抽取全縣成果的30%圖斑，分別從地類分割、地類標注、界線精度、權屬信息四個方面進行檢查。地類分割主要檢查地類判定是否符合規范要求、地類賦值屬性是否正確、地類上圖面積是否符合福建省技術規程要求、城鎮村內部圖斑與農村土地利用現狀圖斑是否按規范要求進行了銜接。地類標注主要檢查圖斑標注屬性是否符合規范要求、賦值是否正確、與地類圖斑的邏輯一致性是否正確，如耕種屬性僅耕地標注。界線精度監理檢查是檢查圖斑邊界是否嚴格按照影像勾繪，變化圖斑、交叉線狀處地物等界線上圖是否符合規范要求。權屬信息主要檢查權屬界線是否對照影像進行核實上圖，是否與集體土地所有權發證成果一致；對確實發生變化開展補充調查的權屬界線，權屬調查程序是否完善，確權依據是否合理、充分，法律手續、《土地權屬界線協議書》是否齊全，是否達到圖和文字說明與實地相一致，相鄰雙方是否簽字蓋章；對于開展權屬補充調查，確實有爭議又難于調處的，沿用最新變更調查成果；檢查權屬界線是否閉合，界線與地形和影像特征是否符合，界線與線狀地物關系是否恰當。②外業重點圖斑檢查。隨機抽取不低于30%的外業重點圖斑進行外業檢查，具體檢查內容如下：檢查圖斑認定地類是否與實地一致；標注屬性是否與實地一致；檢查調繪要素在影像上的勾繪誤差是否滿足規范要求，檢查外業補測精度是否符合要求的精度指標；檢查道路屬性判斷是否無誤；檢查道路寬度指標是否符合規范要求，被權屬界線分割的道路是否按不同圖斑上圖。③過程安全檢查。過程安全檢查包括數據安全檢查和生產安全檢查兩個部分。三調工作涉及涉密數據的使用和生產，外業核實舉證人員需要深入各種環境開展舉證工作，給安全管理帶來了諸多隱患。因而要督促作業單位嚴格執行制定的數據安全生產管理制度和野外生產安全班組交底，排查各項安全生產隱患。

（2）“二管理”。①進度管理。全流程推進三調項目整體進度，制作全市生產進度“一張表”，內容包括縣域基本情況、內業圖斑解譯、外業圖斑舉證、內業成果編輯整理、內業數據建庫、成果匯交等內容。作業單位根據本周內的生產情況如實上報工作量，檢查進度推進是否合理。對開展工作較快的縣進行必要的成果質量檢查，確保成果質量；對推進速度較慢的縣提供技術幫扶。②數據管理。對各縣（市、區）各階段填報的成果數據進行集中管理，確保數據生產的工作量與進度一致。通過對進度和數據進行雙向管理，保證了日常監理工作的實際效果，對全市三調項目整體進度推進起到了促進作用。

（3）“一反饋”。在日常監理工作中，通過內業逐圖斑檢查，發現問題圖斑，開展外業核實，找出問題產生的環節，并提出解決辦法，以會議和報告的形式反饋地方三調辦和作業單位，督促地方進行整改。

3.3 末次監理

按照省級三調辦的統一部署和要求，市級組織對縣級調查成果進行市級預檢，預檢內容包括成果完整性檢查、數據規范性及有效性檢查，并對市級預檢合格的成果編寫市級預檢報告。

4 全過程監理體系在第三次全國國土調查中的案例分析

（1）某縣在首次監理的過程中發現投入人員不足、技術路線及工藝流程設計不系統、質量管理環節不到位等情況，綜合評價為作業單位不滿足開工條件。同時檢查發現內業解譯成果中存在60%沿用二調變更成果數據的情況，以及大面積林地解譯為耕地、高速公路兩側草地解譯為耕地等情況。針對存在的問題，龍巖市三調辦現場組織縣級三調辦、作業單位召開問題反饋會，要求縣三調辦約談作業單位法人，監督作業單位更換項目負責人，同時要求作業單位投入足量符合要求的技術人員，安排專職質量檢查人員，重新開展了內業解譯和外業舉證工作，逐步理順了技術路線，按時、按質地完成了三調任務。

（2）某縣在日常監理過程中經檢查發現存在普遍遺漏溝渠和河流的情況，經過對內業解譯成果進行排查，發現解譯時存在未參考水系分布圖、未對溝渠和河流圖斑采取綜合處理、外業核實不到位等問題，定性為項目負責把關不嚴、數據分析和使用不到位、專職檢查人員檢查環節培訓未跟上、外業核實人員核實檢查不到位。針對存在的問題，龍巖市三調辦給作業單位進行了梳理，指導完善技術路線和質量檢查流程，確保了數據成果的真實準確，同時增加人手，調動國土所人員配合調查，最終該縣成果一次性通過省級檢查。

（3）某縣提交兩個鄉鎮到省三調辦開展質量檢查，檢查錯誤率高達18.2%，遠遠超過了12%的限制要求。市級監理人員對省級檢查發現的問題進行了分析，重點放在了圖斑勾繪邊界超限、舉證圖斑因舉未舉等問題上，對圖斑超限進行分類圖斑梳理，按照河流、道路、建設用地、其他農用地的順序進行整改，工作組織上采取內業小組分工、質檢人員牽頭的生產組織架構開展整改工作。再次提交省級檢查后，實現了全縣檢查錯誤率6%的目標。

5 結束語

在重大調查項目中實施監理既是技術要求，也是市場的需要，監理制度的介入不但改變了傳統“兩級檢查，一級驗收”的測繪項目質量管理方式，而且破除了原有的自我管理、自我監控的封閉作業模式，也能夠為測繪單位之間的相互合作創造發展和提升的機會。龍巖市在第三次全國國土調查工作中引入監理機制，對全市三調項目成果質量產生了較大的推動作用。通過檢查取得檢查數據，如實反映了生產過程的質量，如發現階段成果質量出現了異常狀態，及時采取技術措施或替換作業隊伍，消除了生產過程中的異常因素，預防不合格成果的產生，對項目的質量、進度、安全等提供了技術支撐，得到了省三調辦、市三調辦的雙重認可。