科研事業(yè)單位深化預(yù)算管理制度改革探討

桂寶艷

（云南省科學(xué)技術(shù)發(fā)展研究院，云南 昆明 650051）

0 引言

預(yù)算管理是提升科研事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的重要手段，加強(qiáng)預(yù)算管理對(duì)于保障科研事業(yè)單位有序、科學(xué)開展科研活動(dòng)具有重要意義。當(dāng)前，科研事業(yè)單位預(yù)算管理存在職責(zé)不明、編制不合理、執(zhí)行不力、績(jī)效管理不優(yōu)等問題亟待解決。2021年3月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，圍繞預(yù)算收入統(tǒng)籌、預(yù)算支出管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面提出了新時(shí)期預(yù)算管理制度改革的新要求，為科研事業(yè)單位進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革指明了方向。

1 科研事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問題及其原因分析

隨著國(guó)家預(yù)算管理制度改革的持續(xù)深入推進(jìn)，實(shí)施更加科學(xué)化精細(xì)化的預(yù)算管理，有利于維持科研事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)安全高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高財(cái)政資金使用效益，提升科研事業(yè)單位治理效能。然而在實(shí)際工作中，部分單位預(yù)算管理仍然存在一些常見的共性問題，亟待通過預(yù)算管理改革予以解決。

1.1 預(yù)算管理制度不完善

一是預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)，單位管理層對(duì)預(yù)算管理重視程度不夠，沒有正確認(rèn)識(shí)到強(qiáng)化預(yù)算管理對(duì)于實(shí)現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標(biāo)的促進(jìn)作用，戰(zhàn)略規(guī)劃與預(yù)算銜接不緊密，難以推動(dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)落地。二是預(yù)算管理內(nèi)控制度建設(shè)相對(duì)滯后，缺乏一套科學(xué)、完整、高效的，涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控與考核評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的預(yù)算管理制度。三是預(yù)算管理組織不健全，未能理順財(cái)務(wù)部門和各業(yè)務(wù)部門的職責(zé)分工，主要由財(cái)務(wù)部門編制預(yù)算，其他業(yè)務(wù)部門參與不積極配合不緊密，各部門預(yù)算主體作用未能得到充分發(fā)揮。

1.2 預(yù)算編制不合理、不準(zhǔn)確、不全面

一是預(yù)算編制依據(jù)不充分，導(dǎo)向不明確。編制預(yù)算時(shí)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和全盤意識(shí)，沒有以單位的戰(zhàn)略規(guī)劃和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，準(zhǔn)確判斷單位內(nèi)外部環(huán)境、資源狀況、業(yè)務(wù)能力等情況，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)與單位實(shí)際相脫離，難以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。二是預(yù)算編制基礎(chǔ)不科學(xué)。項(xiàng)目預(yù)算編制大多采用增量預(yù)算法，在以上一年度項(xiàng)目收支情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)科研工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，很少綜合考慮單位基本情況和工作內(nèi)容的變化，從合理統(tǒng)籌資源和優(yōu)化資產(chǎn)配置的角度去編制預(yù)算，使得預(yù)算準(zhǔn)確性降低。三是缺少既懂財(cái)務(wù)管理又懂科研管理的專業(yè)人員。由于預(yù)算編制人員專業(yè)知識(shí)有差異，大部分科研人員不具備相應(yīng)的財(cái)務(wù)知識(shí)，缺乏財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析能力，很難弄清預(yù)算科目與支出經(jīng)濟(jì)分類科目之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，預(yù)算編制難以細(xì)化，而財(cái)務(wù)人員對(duì)科研業(yè)務(wù)認(rèn)識(shí)有限，很難依據(jù)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)、實(shí)際需求及項(xiàng)目進(jìn)度等編制預(yù)算。另外，業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門配合不夠緊密、缺乏溝通，信息傳遞不夠及時(shí)、準(zhǔn)確，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)不合理。四是預(yù)算編制范圍和預(yù)算項(xiàng)目不全面。缺乏全局觀，通常只考慮到基本支出和項(xiàng)目支出的預(yù)算編制，而忽略了資產(chǎn)配置和政府采購的預(yù)算編制，或者只進(jìn)行粗略估值，沒有進(jìn)行細(xì)化，導(dǎo)致資產(chǎn)購置和政府采購需求和支出預(yù)算不匹配。此外，編制預(yù)算時(shí)更多地關(guān)注財(cái)政撥款收支，忽略了事業(yè)收支、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收支或其他收支，沒有將單位的各項(xiàng)收支全部列入單位預(yù)算統(tǒng)一編制，難以實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理。

1.3 預(yù)算執(zhí)行不到位

一是盲目爭(zhēng)取項(xiàng)目資金。申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，沒有開展充分調(diào)研和論證，忽略了單位的實(shí)際需要和支出能力，盲目申報(bào)項(xiàng)目爭(zhēng)取資金，導(dǎo)致“有錢花不出去”，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后。二是重科研，輕執(zhí)行。大多數(shù)科研人員通常重視項(xiàng)目研究，而忽視經(jīng)費(fèi)的使用，因此在上半年甚至到年中時(shí)預(yù)算執(zhí)行率極低，下半年迫于預(yù)算執(zhí)行率考核的壓力，才開始“突擊花錢”，造成預(yù)算與項(xiàng)目進(jìn)度脫節(jié)。三是預(yù)算執(zhí)行過程中，整體監(jiān)控還不到位，對(duì)執(zhí)行力度不夠的部門或項(xiàng)目，未能及時(shí)、有效的發(fā)現(xiàn)并糾錯(cuò)，致使預(yù)算執(zhí)行效果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。

1.4 預(yù)算執(zhí)行隨意，調(diào)整頻繁

一是前期預(yù)算編制不合理，在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)預(yù)算與科研項(xiàng)目相脫節(jié)的情況，一些科目預(yù)算不足，一些科目又用不出去，容易導(dǎo)致頻繁、隨意調(diào)整預(yù)算，影響預(yù)算批復(fù)的權(quán)威性。二是缺乏授權(quán)審批制度，審核不嚴(yán)。經(jīng)費(fèi)支出前或預(yù)算調(diào)整前未按規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行審批，財(cái)務(wù)部門未嚴(yán)格對(duì)照預(yù)算科目、規(guī)定的額度和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)審核經(jīng)費(fèi)支出，預(yù)算執(zhí)行缺乏制度約束，極易造成無預(yù)算或超預(yù)算支出。

1.5 績(jī)效管理流于形式，難以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)

一是預(yù)算績(jī)效管理理念薄弱。對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作重視不夠，重執(zhí)行輕績(jī)效的老舊思想尚未轉(zhuǎn)變，績(jī)效管理的積極性、主動(dòng)性較弱，未將績(jī)效管理納入預(yù)算管理工作中。二是績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與資金使用效益匹配程度較低。由于科研項(xiàng)目的特殊性，采用社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等績(jī)效指標(biāo)很難評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出效果。因此，科研人員較多地根據(jù)較易實(shí)現(xiàn)的科研成果或已經(jīng)取得的階段性成果，設(shè)置容易統(tǒng)計(jì)的數(shù)量績(jī)效目標(biāo)，而較少根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)際情況分析設(shè)定?？?jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理，較難客觀反映科研成果及財(cái)政資金使用效益，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。三是績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控缺位。預(yù)算執(zhí)行過程中，缺乏有效的監(jiān)控手段，沒有定期開展績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控，績(jī)效目標(biāo)和執(zhí)行結(jié)果容易出現(xiàn)偏差，不能為決策者提供充分有效的決策信息，幫助決策者進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致很難完成設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，財(cái)政資金很難得到有效利用。四是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分。在績(jī)效考評(píng)結(jié)束后未合理設(shè)置激勵(lì)、追責(zé)機(jī)制，無法充分調(diào)動(dòng)科研人員的積極性。

2 科研事業(yè)單位進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的措施

預(yù)算管理對(duì)于科研事業(yè)單位平穩(wěn)運(yùn)行及可持續(xù)發(fā)展具有重要的支撐保障作用，對(duì)于預(yù)算管理中存在的不足之處，應(yīng)采取以下措施改進(jìn)，逐步建立健全預(yù)算管理體系，提升科研事業(yè)單位整體管理水平。

2.1 強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)

強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理的重視程度，樹立全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤的全面預(yù)算管理理念，將單位的人力、資金、資產(chǎn)全部要素納入全面預(yù)算管理體系，合理分配單位資源，以預(yù)算目標(biāo)為導(dǎo)向，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督、預(yù)算考核與評(píng)價(jià)，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.2 健全預(yù)算管理體系

一是建立健全預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)。完善預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，為預(yù)算工作提供組織保障。二是建立健全預(yù)算管理內(nèi)控制度。依據(jù)國(guó)家各項(xiàng)預(yù)算管理制度及單位實(shí)際，制定完善自身的預(yù)算管理制度，建立崗位責(zé)任制，規(guī)范預(yù)算、決算審批流程，確保預(yù)算管理工作全過程得到有效控制。三是完善內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制?？蒲腥藛T應(yīng)與財(cái)務(wù)人員保持溝通，向財(cái)務(wù)人員詳細(xì)說明科研工作內(nèi)容、所需經(jīng)費(fèi)保障及預(yù)期目標(biāo)，以便財(cái)務(wù)人員從專業(yè)的角度細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算，確?？蒲许?xiàng)目得到合理的經(jīng)費(fèi)支持。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員也需加強(qiáng)學(xué)習(xí)，熟練掌握相關(guān)的科研項(xiàng)目資金管理辦法，熟悉科研業(yè)務(wù)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的審核，提升項(xiàng)目預(yù)算的科學(xué)性。

2.3 提高預(yù)算編制質(zhì)量

一是強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)預(yù)算的導(dǎo)向作用。依據(jù)黨和國(guó)家的方針政策及相關(guān)法律法規(guī)，并結(jié)合自身科研優(yōu)勢(shì)，研究制定本單位中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，在中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與工作重點(diǎn)的基礎(chǔ)上制訂年度工作計(jì)劃，圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)和工作計(jì)劃提前研究謀劃本單位下一年度的支出需求，合理測(cè)算全年收支。二是做好預(yù)算編制基礎(chǔ)工作。編制基本支出時(shí)，要及時(shí)更新維護(hù)單位信息、人員信息等基礎(chǔ)信息，嚴(yán)格實(shí)行定員定額編制，根據(jù)財(cái)政部門“一下”基本支出預(yù)算控制數(shù)調(diào)整基本支出預(yù)算項(xiàng)目支出明細(xì)，并按規(guī)定及單位實(shí)際對(duì)支出經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行細(xì)化完善。編制項(xiàng)目支出時(shí)，圍繞中央和省委省政府重大決策部署，積極研究策劃科研項(xiàng)目，在立項(xiàng)前做好調(diào)研和論證工作，避免盲目申報(bào)。三是確保預(yù)算編制范圍完整。單位的財(cái)政撥款收支、事業(yè)收支、經(jīng)營(yíng)收支等各項(xiàng)收支都要納入預(yù)算進(jìn)行編制。在預(yù)算編制過程中，要以單位戰(zhàn)略規(guī)劃為導(dǎo)向，全盤考慮預(yù)期發(fā)生的資產(chǎn)配置、政府采購等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，防止業(yè)務(wù)與預(yù)算相互脫節(jié)，缺乏經(jīng)費(fèi)支撐。

2.4 優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行控制

一是樹立剛性預(yù)算管理理念。經(jīng)人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算方案應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，因特殊情況確需調(diào)整的，必須履行審批手續(xù)，未經(jīng)審批不得調(diào)整預(yù)算，維護(hù)預(yù)算批復(fù)的嚴(yán)肅性。二是建立健全內(nèi)部授權(quán)審批制度，建立預(yù)算管理集體決策和會(huì)簽制度，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任。三是建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制。財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況應(yīng)進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)及分析，及時(shí)向單位領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，對(duì)執(zhí)行不到位的部門或項(xiàng)目，督促其采取整改措施，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。四是建立預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制。將預(yù)算執(zhí)行情況納入部門年度考核，作為后續(xù)項(xiàng)目支持的依據(jù)，正確運(yùn)用獎(jiǎng)懲手段，提高預(yù)算執(zhí)行責(zé)任人對(duì)預(yù)算執(zhí)行的重視程度。

2.5 建立績(jī)效管理體系

一是樹立預(yù)算績(jī)效管理理念，實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理，推動(dòng)單位職能職責(zé)有效履行和優(yōu)化調(diào)整。二是強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理?？茖W(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，根據(jù)業(yè)務(wù)主管部門要求和項(xiàng)目工作任務(wù)，合理設(shè)定清晰、細(xì)化、可量化、可衡量、可比較的績(jī)效目標(biāo)，提升績(jī)效目標(biāo)的合理性、規(guī)范性和約束性。三是加強(qiáng)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理。積極接受財(cái)政部門和主管部門“雙監(jiān)控”的指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)于支出進(jìn)度慢或偏離績(jī)效目標(biāo)的，及時(shí)分析原因，采取相應(yīng)措施積極整改。四是完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系。定期開展單位整體績(jī)效自評(píng)和項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)積極接受財(cái)政部門的績(jī)效再評(píng)價(jià)，自我評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，進(jìn)一步提升績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和客觀性。五是強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制。為更好地提升科研人員的主動(dòng)性及積極性，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入員工年終考核，并作為績(jī)效工資核發(fā)及后續(xù)項(xiàng)目支持的依據(jù)。

2.6 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

一是建立財(cái)務(wù)人員定期培訓(xùn)制度?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)保證財(cái)務(wù)人員每年有一定的時(shí)間參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)，財(cái)務(wù)人員應(yīng)及時(shí)關(guān)注國(guó)家最新政策，注重財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)、財(cái)務(wù)制度培訓(xùn)、職業(yè)道德培訓(xùn)等，不斷提高專業(yè)素質(zhì)及服務(wù)能力，更好地為科研業(yè)務(wù)服務(wù)。二是建立定期輪崗制度，財(cái)務(wù)人員應(yīng)更好地掌握預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與決算之間的勾稽關(guān)系，促進(jìn)財(cái)務(wù)人員在各業(yè)務(wù)模塊的融會(huì)貫通。三是建立學(xué)習(xí)交流機(jī)制，鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員走出去，到其他科研單位及企業(yè)學(xué)習(xí)交流和業(yè)務(wù)調(diào)研，學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理方式及理念，開闊視野，轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理方式。四是落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度。合理配備科研財(cái)務(wù)助理崗位，為科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理提供專業(yè)化服務(wù)，協(xié)助科研人員編制科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算、審核經(jīng)費(fèi)開支申請(qǐng)、辦理費(fèi)用報(bào)銷手續(xù)、編制科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算報(bào)告等，加強(qiáng)財(cái)務(wù)與科研的有效銜接。五是培養(yǎng)引進(jìn)高水平管理人才，通過崗位聘用等方式，吸納引進(jìn)高水平、高學(xué)歷管理人才；優(yōu)化職稱評(píng)審?fù)ǖ溃匾晫?duì)青年骨干人員的培養(yǎng)，建設(shè)一支專業(yè)過硬、能力過強(qiáng)的管理人才隊(duì)伍。

3 結(jié)語

科研事業(yè)單位是我國(guó)科技創(chuàng)新的重要力量，通過強(qiáng)化預(yù)算管理，預(yù)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金使用效率，從而提升單位管理效能，為科研事業(yè)單位持續(xù)、穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。