軌道交通上蓋物業開發政策初探

王繽

（天津地鐵資源投資有限公司，天津 300193）

0 引言

軌道交通作為國內最普遍的公共交通方式，其戰略規劃不僅影響城市快速發展，同時也成為解決中等及以上規模城市的交通問題關鍵影響因素之一。目前我國軌道交通建設里程及建設速度位于世界首位，但伴隨快速發展而產生的問題也日漸凸顯。隨著地鐵及地下交通等基礎設施建設的巨額投資及虧損運營雙重壓力下，由政府財政部門兜底的開發建設模式，其不可持續性的問題日益嚴重[1]。

現階段我國軌道交通上蓋物業開發主要采用兩種模式。即公私合作制（PPP）、以公共交通為導向的開發模式（TOD）。本文將通過比較兩種開發模式在實踐中應用及產生的問題，并借鑒香港軌道交通上蓋物業開發的實踐經驗進行分析并提出建議。

1 軌道交通上蓋物業現狀及面臨的問題

1.1 現階段土地政策對綜合項目推進推動力不強

現階段國內土地開發政策的總體要求，對城鎮軌道交通上蓋物業用土地性質的研判仍需完善。城鎮軌道交通用地屬于城鎮重大基礎建設設施，而上蓋物業用地具備一定的商業性質。而根據相關政策的要求，城市軌道交通上蓋物業土地開發項目需要經過統一申辦，地上物業及地下設施建設申報的項目評審并獲批后，才可以對后續的征地工作及項目策劃逐一部署。通常情況下，針對相關征地工作采用的仍是傳統的“招拍掛”制度，但由于其工作周期無法準確預定，且項目各階段準備及策劃工作不能因此停滯，由此會導致可能出現的項目開發進度及公交運營兩個主體在銜接方面出現問題，很難做到有效統一，因此可知，現行土地出讓政策不利于綜合開發項目的快速推進[2]。

1.2 投資體制不完善

縱觀目前國內大、中城市軌道交通建設等方面的投資模式較為單一，其投資體制基本趨向于保證交通功能的具體實現，也因此，此類投資多數都是由軌道交通公司作為建設方并對其進行相應的組織運營及管理。軌道交通公司開發兼備商業、娛樂、旅游等多項功能，因此在項目開展征地及相關工作時，以傳統的“招拍掛”模式開展，并結合項目具體目標明確其開發主體是趨向于交通功能還是商業化功能。因此項目在實際策劃時，無法實現交通公益化與商業化分離，必存在結構及建筑方面的交錯。因此在實際投資過程中，軌道交通公司在項目建設中統籌協調很難發揮。

1.3 資本引入遇阻，難題較多

軌道交通上蓋物業開發的總體工程量大，資金消耗較多，由政府或企業承擔的條件較為嚴苛，且實施難度不小。因此在項目引進資金方面就需要開發多種渠道。但項目面向社會募集資金的難度較大。首先，社會資本介入意愿不強烈。究其原委，因目前軌道交通上蓋物業商業模式開發空間及潛力并不明顯，盈利空間小，長遠投資計劃很難實現成效。其次，社會資本注入可能促使商業對交通和娛樂等項目功能的重要性及相關性引發糾紛，造成多功能性項目主體不明確，其商業化或公益化的性質無法明確，定義模糊，也很難定位[3]。隨著社會資本的投入，會逐漸導致上蓋物業發展趨于商業化更明顯。

1.4 交通站點建設難

軌道交通場地的出入口及交通站點的土地綜合利用，尤其是空間類設施建設需要滿足城市用電、燃氣、消防、安全等多項要求。根據要求，此類設施建設必須對外設置單獨出入口。而在實際項目推進過程中，設置出入口存在難度，占用市政道路或綠化帶。

1.5 建設設施指標獲批不容易

目前國內大、中城市車輛段場地建設目標獲批難的原因，與配置規劃的建設指標落地難相關。在項目批復函中，如果因為建設項目的相關設施指標無法達到要求或當年項目建設設施指標數剩余不足，就會導致項目無法獲批，最直接的結果就是無法過審，嚴重影響項目施工進度。

2 香港軌道交通上蓋物業開發政策

香港人口密度及流量位于世界前列。其軌道交通上蓋物業土地開發模式較為成熟，對目前我國內地土地開發策略及發展規劃布局，具有指導意義。其軌道交通上蓋物業土地開發采用“地鐵+物業”綜合開發的模式。具體體現為香港特區政府委托香港鐵路公司對新建軌道交通項目建設、融資和運營時，雙方簽署協議，以總承包的方式將地上及周邊產業開發項目和地下設施建設項目的開發權利交給香港地鐵公司。由政府部門確定物業開發的主體內容及設計方案，并交由城市計劃委員會審批。審批通過后，即可對項目進行開發，并由土地管理部門商討，由香港地鐵公司補地價。香港地鐵公司通過公開招標的方式，簽約有資質的開發商，并對開發項目進行全資或合資建設。通過地上物業開發獲得的收益，部分用于地下設施建設[4]。同時帶動周邊產業，促進土地升值。使得地上物業及地下地鐵設施建設相輔相成。值得注意的是，香港土地的轉讓政策并不適用于內地，且內地城市規劃部門職能并不完善。內地在實施軌道交通上蓋物業土地開發時，應充分考慮各種相關政策，創新土地出讓策略，以促進土地開發快速落實。

3 相關政策建議

3.1 開發統一指導意見

建議國內相關部門就軌道交通上蓋物業用地綜合開發的項目建設需求，并結合全國各地軌道交通建設整體戰略發展規劃及實踐經驗，形成書面統一指導意見。在確保項目開發各項標準的一致性及連續性的同時，體現交通功能為主，商業功能作為輔助功能得以體現，劃歸責任，分工明確，也可以避免交通功能的生存空間受到擠壓。

3.2 相關土地政策落實并根據實際情況整合優化

建議完善軌道交通上蓋物業用地土地性質定性；前置招拍掛制度。避免工期延誤或項目建設及運營難以同步的問題。①車輛段綜合利用項目土地政策優化。建議將軌道交通上蓋物業車輛段綜合利用土地，在前期規劃研究時進行預留。在取得地下設施建設批復函后，可同展開勘察、設計及招標工作。②場站綜合利用項目土地政策優化。建議軌道交通上蓋物業場站用土地。單獨申辦征地手續，并盡快完成征地工作。

3.3 拓展融資渠道

建議拓展軌道交通上蓋物業土地綜合利用開發項目的融資渠道，創新融資機制，構建多元化的融資模式。①引入社會資本。建議結合當地土地開發政策及相關條例，開通多渠道引資建設項目，注重環保及公益化交通功能，商業化模式作為輔助。②車輛段綜合利用項目融資模式。建議實施ABO（授權（Authorize），建設（Build），運營（Operate）創新模式，為后續土地綜合利用創造條件。③“軌道+土地類”融資模式。通過借鑒香港地區的成熟模式，結合大陸市場的結構及多渠道募集資金的方式，可以開發一種適用于大陸的“軌道+土地類”的融資模式。實現項目多元化經營發展。提高項目收益從而提高融資能力[5]。

3.4 搭建平臺

建議從中央到地方，各層級同時成立軌道交通上蓋物業土地開發統籌協調推進小組。務要形成長效的綜合開發利用機制。結合各城市軌道交通建設發展戰略規劃，提高土地二次利用率，實現項目經營兼具公益性及商業性[6]。

4 結語

城市軌道交通上蓋物業開發作為新興項目，不僅實現城市土地二次開發利用，兼具經營性和商業性，同時也符合經濟發展規律。但由于受到目前國家政策限制，其發展前景及發展空間仍待完善。其中，土地出讓政策是阻礙軌道交通上蓋物業用地政策的最大障礙。我們應該結合中國國情及各城市發展戰略規劃，不斷完善土地政策及法律法規制度。更應尋找突破口，大膽創新變革，促進軌道交通上蓋物業土地開發政策的落實。