國內外建筑垃圾資源化利用管理模式研究

劉海凌，劉歡文，何文華，王雨晴

（山東大學（威海），山東 威海 264209）

隨著我國城市化進程的不斷加快，規模化拆遷建筑工程產生大量建筑垃圾，而我國目前建筑垃圾處理以直接填埋為主，方式簡單，大部分建筑垃圾仍露天堆放。大量未得到正確處置的建筑垃圾會產生嚴重的環境污染和占地問題，且存在影響市容、危害公共安全、阻礙城市化發展的弊端。對建筑垃圾進行資源化利用，既可解決建筑垃圾帶來的污染等弊端，又可減少對原生資源的開采，同時制成的功效多樣的再生產品還能滿足建材市場的多樣化需求。因此，進行建筑垃圾資源化利用管理，推動建筑垃圾資源化利用至關重要。

1 國內外建筑垃圾資源化利用的典型管理模式

經大量的文獻研究與實地調研，目前，國內外建筑垃圾資源化利用的典型管理模式可概括為五種類別。

1.1 企業主導模式

企業主導模式是指在政府有關部門的參與下，當地的一些龍頭企業在建筑垃圾資源化利用中發揮關鍵作用，且企業本身業務為建筑拆除或建材銷售等，與其他企業配合，促進建筑垃圾的良性循環，進而帶動相關產業發展。目前主要有兩種企業主導模式。一是建材企業主導模式。建材銷售主體與建筑垃圾資源化利用主體合為一體，卻削弱了再生建材與原生建材的競爭關系，我國青島、西寧等地即采用該種模式。二是拆除企業主導模式。建筑垃圾資源化利用企業本身也是拆除企業，保障了原料的來源與品質，我國上海主要采用該種模式。

1.2 政府主導模式

政府主導模式是指建筑垃圾的產生、分類、清運、資源化利用及使用再生產品的全過程完全由政府統籌安排。政府是管理的核心，發揮主導作用，承擔協調、組織、監管功能，聯合建筑垃圾資源化利用過程中的各種主體，形成以塊為主、條塊結合、各司其職的管理體系。我國典型的政府主導模式即為香港特別行政區采用的政府建設部門主導模式，建設工程的拆除、源頭分類收集、運輸、資源化利用場站設施建設及運營、再生建材的投入使用等完全由政府負責[1]。

1.3 源頭控制模式

源頭控制模式是指通過合理設計、限制材料使用和采用專業技術，減少或者避免建筑垃圾的產生和排放，從源頭控制建筑垃圾的產生量。目前主要有兩種源頭控制模式。一是建筑垃圾產生前的源頭控制。在建筑設計階段合理規劃，減少不可利用或有毒有害材料的使用。英國皇家建筑師協會（RIBA）在其繼續職業發展的材料中明確提到，設計過程就需要考慮建筑垃圾的減量化[2]。二是建筑垃圾產生現場的源頭控制。建筑垃圾產生階段，在現場即對建筑垃圾實行最大化利用。美國和日本都通過相關法律的設立要求盡可能在施工現場就地處理建筑垃圾，對建筑垃圾進行再生利用。

1.4 末端抑制模式

末端抑制模式是指在建筑垃圾的處理末端做出強制性要求，保證建筑垃圾的回收和資源化利用，減少建筑垃圾的填埋，避免建筑垃圾的隨意堆放。德國即采用該模式，法律中允許建筑垃圾進行填埋處理，但是填埋處理的費用相當昂貴，因此幾乎所有建筑企業都不會用填埋方式處理建筑垃圾[3]。在加拿大，許多市政當局制定相關的法律條文，規定禁止填埋某些特定的建筑垃圾和拆卸廢物材料（如石膏板）。

1.5 特許經營模式

特許經營模式是指政府作為特許權的所有者，按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制以招標方式選擇經營者或投資者，即建筑垃圾處理企業，通過簽訂特許經營協議的方式明確其在一定期限和范圍（區域）內對建筑垃圾進行綜合處理的制度。我國許昌、邯鄲和長春等城市以及新加坡等國家都采用該種模式。

2 國內外建筑垃圾資源化利用管理模式的典型案例

針對國內外建筑垃圾資源化利用管理模式的分類總結，本文選取典型地區的案例來分別介紹企業主導、源頭控制以及特許經營這三種建筑垃圾管理模式的特點與應用，并提出具體的參考建議。

2.1 青島市骨干建材民企主導模式

2.1.1 青島市骨干建材民企主導模式簡介

青島通過“地域壟斷+骨干建材民營企業+處置收費”來實現建筑垃圾的資源化利用，備案設置的29家資源化利用企業都是民營資本，并且政府對于這些企業給予一定的資金補貼[1]。對于政府投資工程，優先使用達標的再生產品；對于非政府投資工程，采用先征收后返還處置費的方式鼓勵建設單位使用再生產品，返還額度根據不同材料的使用標準按照實際使用比例進行返還。在建筑垃圾的處理過程中，可利用部分由企業加工成再生產品，不可利用部分由城市管理局負責進行消納。

2.1.2 青島市骨干建材民企主導模式分析

青島的骨干建材民企主導模式適用于存在一些資力雄厚的企業，且技術研發先進、技術掌握熟練的地區。其管理模式中的處置收費制度有效地促進建筑垃圾的減少與利用，同時政府的激勵政策和補貼行為降低了再生建材的競爭難度，鼓勵了建筑垃圾處理行業的發展。該模式資源化利用的關鍵在于骨干建材民營企業對于建筑垃圾的處理再利用，但是在具體的建筑垃圾運輸、科學分類、無害化處理方面并沒有做到細化，尚無分類標準，有待進一步的提高。

2.1.3 青島市骨干建材民企主導模式啟示

在我國一些經濟比較發達的城市，不乏資力雄厚、在建筑垃圾處理行業有一定地位的企業，政府需要培育和扶持這些企業推進建筑垃圾的資源化利用，企業也需要政府的政策支持與官方認可。面對日益增加的大量建筑垃圾，政府應該加強與企業的合作，推進建筑垃圾的高效利用，同時應做到管理細致化、標準明確化，促進建筑垃圾資源化利用朝更好、更高效的方向發展。

2.2 美國源頭控制模式

2.2.1 美國源頭控制模式簡介

美國70%的建筑垃圾能夠經過分類和加工處理后進行再利用，其余的30%也利用在合理的地方。美國制定一系列法律法規管理建筑垃圾的處理和資源化利用，采取必要預防措施是美國防控、解決垃圾問題的基本國策，要求盡可能實現廢品的再次利用并有效預防垃圾產生。美國還對建筑垃圾進行三級利用，即低級利用、中級利用和高級利用。

2.2.2 美國源頭控制模式分析

美國擁有完備的建筑垃圾管理、處理法律規范，這正是我國需要借鑒之處。完備的法律規范是政府、企業實行相關措施的界限、指南。美國將建筑垃圾的源頭控制、管理寫入國家法律并規定為國家的基本國策，其治理決心和重視程度可見一斑。建筑垃圾三級分類處理也是美國的一大創新，根據建筑垃圾的可利用程度進行分類，有效地控制需要再處理的建筑垃圾數量。

2.2.3 美國源頭控制模式啟示

美國對建筑垃圾的管理十分理性，抓住建筑垃圾產生源頭，管理好源頭則建筑垃圾管理將成功一大半。隨著美國幾十年來的管理與宣傳，美國人民的整體環境保護意識較強，他們嚴格按照法律標準和政府政策來處理建筑垃圾，盡量減少建筑垃圾產生。其三級分類模式也促使美國建筑垃圾減量化、建筑垃圾能夠全面綜合利用。其治理思路及分類方式值得我國借鑒。

2.3 許昌市獨家特許經營模式

2.3.1 許昌市獨家特許經營模式簡介

許昌市政府出臺一系列與建筑垃圾資源化相關的細則、辦法等，并授予許昌金科資源再生股份有限公司建筑垃圾資源化處理特許經營權。該公司在特許經營范圍內單獨享有投資、建設、運營、維護建筑垃圾清運、處置、利用等項目的權利，承擔建筑垃圾處理處置設施建設任務。該公司引進先進工藝技術，生產多樣化再生產品。同時，政府綜合利用經濟杠桿為該公司推廣產品、支持建筑垃圾資源化利用。

2.3.2 許昌市獨家特許經營模式分析

許昌市將自身建筑垃圾產量少的特點與特許經營相結合，形成企業獨家特許經營模式。該模式是在許昌市建筑垃圾產量不高以及政府與當地建筑垃圾處理企業高度合作的基礎上形成的。如果建筑垃圾產量過高，則需有一定規模及資本的企業或政府與多個企業進行合作，且為解決企業的產品銷售問題，更是強制要求政府投資建設采用再生產品。或許該模式不利于其他同行企業的生存發展，但在特定的行業該模式更具有效益上的保證。在該模式下，許昌市成為國內建筑垃圾資源化利用的一大模范城市，城區內建筑垃圾資源化率高達95%。

2.3.3 許昌市獨家特許經營模式啟示

只有一家企業經營必然會失去競爭的壓力；但若建筑垃圾產量過大，則一家企業管理難免會捉襟見肘，無法全面治理；沒有政府的經濟手段支持，企業則難以盈利。許昌的獨家特許經營模式在一些企業不多、建筑垃圾產量小的中小型地級市比較適用，大城市以及一些發展快的城市就會產生企業處理量大、缺乏活力與創新等一系列問題，而且在縣級及以下的行政單位可能難以找到擁有足夠資本的企業來支撐產業。

3 建筑垃圾管理的相關建議

3.1 明確細化政策法規

政府部門可通過制定和完善相關政策法規，為建筑垃圾資源化利用管理創造有利的發展環境。政策方面，可通過增減稅收、補貼、劃撥支持資金等多種經濟手段，實現對建筑垃圾資源化利用持續有效的政策保障。青島對資源化利用企業的補貼與收費制度有效規范、鼓勵了行業發展。法規方面，可參考美國從源頭抓起的標準設置，明確細化建筑垃圾資源化利用全過程各環節的作業規范與標準，避免其間產生資源浪費和環境污染。

3.2 加強各主體間合作

在建筑垃圾治理的初級階段，應加強政府、拆除單位、建筑垃圾資源一體化利用企業、工程建設單位等之間的相互合作與溝通。本文所闡述先進管理模式中皆存在建筑垃圾資源化利用管理各主體間的有效合作，可保障政府對各主體的監管及各主體之間信息的及時有效獲取，有利于政府針對各主體在建筑垃圾治理過程中的實際情況完善相關政策法規，也有利于各主體間作業協助，提高建筑垃圾治理效率。

3.3 推動全社會觀念轉變

推進建筑垃圾資源化利用管理實踐，參與主體與社會公眾的觀念意識轉變至關重要。美國的全民管理與宣傳效果顯著，而我國在此方面有所欠缺。政府可通過舉行相關培訓宣傳活動，加強各參與主體的環保意識與社會責任感，可通過向公眾提供咨詢服務、公益講座等提高社會公眾對建筑垃圾治理的重視度及對建筑垃圾再生產品的了解度，破除觀念障礙，使建筑垃圾資源化利用管理高效進行。