新時代環境社會治理體系的構建和創新
——中國環境科學學會環境社會治理專委會2020 年年會綜述

趙婧，李琳，張維俊，雷思雨，楊靜，劉海東

（生態環境部環境發展中心，北京 100029）

引言

為深入貫徹落實習近平生態文明思想，推進環境治理體系和治理能力現代化，積極應對我國環境與社會形勢發展的新情況、新問題，2019 年9 月經中國環境科學學會批準，環境社會治理專業專委會（以下簡稱專委會）成立，專委會掛靠于生態環境部環境發展中心。2020 年11 月13 日，專委會在北京成功舉辦了以“新時代環境社會治理體系的構建和創新”為主題的學術年會，來自生態環境部、教育部等部委以及北京大學、南京大學、武漢大學等高校和科研機構的130 余名專家和研究人員參加會議，共同討論交流我國環境社會治理體系的構建和創新問題。有關情況綜述如下。

1 環境社會治理的內涵與界定

環境社會治理在我國還屬于新興研究領域，作為跨學科領域，不同學者對環境社會治理有不同研究視角和理解。明確界定環境社會治理的基本內涵，是深入推進環境社會治理實踐的基礎。

1.1 環境社會治理重點關注環境與社會的關系，是圍繞治理主體和治理客體的一系列制度安排

專委會主任委員、生態環境部環境發展中心主任任勇認為，環境治理，不是簡單治理污染或生態破壞，更重要的是調整生態環境背后的環境與經濟的關系、環境與社會的關系、環境與技術的關系，以及環境與國際治理體制的關系。環境社會治理需關注環境社會關系，即環境與社會直接的、相互影響的關系，包括環境對社會的影響及社會對環境的影響，并主要反映在公眾的認知、行為方式等方面?？傮w而言，環境社會治理主要是圍繞治理主體或治理客體的一系列制度安排[1]。

1.2 環境社會治理是對環境與社會復合體的治理，是環境治理方式的拓展

教育部學位管理與研究生教育司司長、原中國人民大學副校長洪大用認為，環境社會治理的概念源于社會治理，并主要從兩個維度探討了其內涵。一方面，從基本含義上，環境與社會是緊密的復合體，環境社會治理是對這個復合體的治理，是一種調動社會力量促進環境問題解決的社會過程，是在環境影響下的社會治理。另一方面，從環境治理方式的比較上，環境社會治理是對傳統治理方式和視野上的拓展，區分于傳統的環境技術治理、經濟治理、政府治理及國際治理等方式，環境社會治理更加強調“人”和社會主體自身的力量，來推動社會治理。

1.3 環境社會治理是生態環境保護從“物理”意義上的環境治理向更多關注“人文”意義方向的一種轉變

生態環境部綜合司原督察專員夏光認為，環境問題突出、環境承載力降低等現實狀況使得生態環境保護單純依賴“物理”意義上的環境治理已經不夠，需要增加對“人文”意義的關注，這是環境社會治理的關鍵。其本質是走群眾路線，強調社會力量的組織性和能動性，促使社會各種力量增強對生態環境問題的關注和行動。河海大學陳阿江教授認為，解決環境問題根本上講是要從解決人的問題入手,即要解決人的行為和觀念。治人是本,治污是標。他從對太湖流域水污染治理的實際觀察中得出，只有“還河（湖）于民，治用結合”，把河道共建共治共享的環境利益、權益、責任回歸給老百姓，才能有效提升治理效率，獲得經濟收益[2]。任勇認為這體現了人與環境成為利益共同體、文化共同體、生命共同體的價值取向，有利于實現真正的生態文明。

1.4 環境社會治理體現平等參與的價值，也是一種社會發展目標的治理

洪大用認為，從治理理念上，環境社會治理倡導公眾平等參與的價值，在環境保護當中應實現社會公正，促進共建共治共享。它同時也是一種社會發展目標的治理，體現在面對自然環境和社會的相互作用時，不斷反觀社會自身的趨勢、結構、過程是否合理，是否適應可持續的目標。生態環境部宣傳教育司副司長楊小玲認為，環境社會治理旨在促進生態環境保護的多元共治，既要關注公眾和社會組織對政府和企業環保行為的監督，又要關注社會主體環境行為的自我管理。

2 新時代加強環境社會治理的重要意義

環境社會治理作為一個新的研究領域，在我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，重要性更加凸顯。一些專家將主要原因概括如下。

2.1 環境社會治理是生態環境治理體系中的突出短板

任勇在闡述環境社會治理、生態環境治理體系、國家治理體系三個重大概念關系時指出，環境治理體系、環境社會治理均是國家治理體系的重要組成部分。黨的十八屆三中全會以來，我國生態環境治理的改革主要沿三條主線推進，一條是生態環境政策體系，一條是關于主體的界定和運行的機制，一條是治理方式和能力。目前來看，三條主線都取得顯著進展，源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲、責任追究的制度體系日趨健全，生態環境治理體系和治理能力的“四梁八柱”基本形成，但是有關環境社會治理的理論研究和制度安排則遠遠滯后，呈現突出短板，亟待補強。楊小玲認為，環境社會治理既強調維護好公眾的環境權益，又強調有效預防和化解由環境問題引發的社會矛盾，加強環境社會治理對于創建新時代社會治理新格局，完善環境治理體系和治理能力，具有十分重要的意義。重視環境社會治理是中國特色社會主義現代化進入新階段的客觀需要，也是國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求。

2.2 環境問題會發展成為社會問題，需要通過加強社會治理的手段來解決

生態環境部宣傳教育中心主任賈峰從人類對環境保護的認識以及國內外環境保護歷史入手，指出環境問題不僅是科學技術問題、經濟問題，更重要的是可能發展為社會問題。夏光認為，生態環境問題本質是社會利益的沖突，既是人類作為整體追求經濟利益和付出環境利益的沖突，也是一部分人追求經濟利益與另外一部分人承受環境損害后果的沖突。任勇等專家指出，當前仍處于環境風險事件頻發期，“鄰避”問題、某些生態環境政策的實施等都可能引發社會風險或危機，產生重大社會問題。這些問題需要相應的理論研究回應，也亟待通過制定相應的環境社會治理政策來應對。

2.3 轉型期社會力量博弈變遷，需要有與之適應的環境社會治理新策略和手段

夏光等專家認為，當前轉型社會中各方力量博弈變遷，社會力量不斷成長，參與環保的意愿、組織能力等不斷提升。在生態環境承載能力由過去的寬松日趨緊張、公眾對環境質量的敏感性日益提高的形勢下，社會組織、公民等各種社會力量對生態環境問題的關注度大大增加，對加強生態環境執法提出新要求。如何有效組織、調動、引導社會力量，并應對各類問題，亟需有與之適應的一系列政策和手段，這是環境社會治理需要研究的重大問題。

2.4 環境治理手段和方式成本高、效率低，亟待改革創新

行政管制等傳統環境治理手段成本不斷加大且效率有限，成為難以承受之重。夏光等專家認為，環境社會治理的興起源于政府生態環境管制成本的遞增，在過去生態環境問題不突出的時候，管制成本較小，效果顯著。但隨著生態環境問題日益突出，政府生態環境監管資源明顯不足，就會出現監管不力。而社會力量作為生態環境問題的利益相關者，可以發揮自身優勢利用舉報等手段幫助監管者監督生態環境問題，實現低成本監督。在新時期深入打好污染防治攻堅戰和推進綠色發展的新形勢下，更需要重視環境社會治理。

3 中國特色環境社會治理體系的構建

當前針對環境社會治理體系的系統研究比較少，作為中國生態環境治理體系的一個明顯短板，亟須加快構建環境社會治理體系，解決環境社會治理領域政策需求的緊迫問題，為未來中國的環境社會治理提供指導和依據。

3.1 環境社會治理體系的構建思路

任勇認為，環境社會治理體系包括治理主體、治理客體、治理目的及治理方式方法四個方面。本質上是圍繞治理主體或客體，以達到生態環境保護和調整環境與社會關系為目的所進行的一系列制度安排。北京大學楊立華教授認為,環境社會治理體系是由環境社會治理的目標、法律制度、組織機構和行動機制等組成的整體性環境社會治理系統，需同時追求環境社會治理的經濟性、效率性、效果性、公平性、民主性、社會韌性、社會健康、社會文明，以及社會可持續發展等最終治理目的[3]?？傮w來看，環境社會治理體系構建應堅持系統性思維，以目的為導向，理清治理主體和客體作用，協調布局環境社會治理的制度安排。

3.2 環境社會治理體系的核心要素

洪大用提出，環境社會治理體系需具有五大核心要素，包括技術、組織、人員、制度和文化。其中，技術包含法律、經濟政策和新媒體等在內的技術創新手段。組織包括多樣化的組織形式，研究多個組織之間的關系非常重要，沒有組織的治理是低效的治理。人員包含治理主體和治理對象，考慮利益相關者，需要開展專業化培訓，幫助環境社會治理相關人員通過專業化分析手段，識別分析特定的環境風險和實踐，積極有效地投入到環境社會治理的工作中。制度包括法制建設、政策設計和相關辦法等。我國當前仍需要加強制度建設，以滿足新時代需求，為更深程度的生態環境治理提供支持。文化體現各利益相關方平等參與生態保護事業的生態文明價值取向，也是環境社會治理的價值支撐。如果沒有這些價值的倡導和文化氛圍的營造，生態環境治理的效率和協調性就不夠。

夏光提出，環境社會治理體系構建需要重點關注兩方面內容。一是社會的責任義務體系，讓社會公民、各個組織承擔起生態環保應有的責任，樹立生態環保意識，踐行綠色生活，傳播綠色科技，進行綠色教育。二是社會的權利和利益體系。環境社會治理作為國家治理的重要內容，必須從依賴于政府轉變為社會實施，激發社會公眾切實參與環境社會治理工作。

3.3 環境社會治理體系的重點關注內容

一是環境法治建設。新時代環境社會治理體系的構建離不開環境立法、司法、執法的保障。武漢大學秦天寶教授指出，環境領域一些法律條文設計的精準和精細程度仍然不足，給執法的精準化、科學化帶來困難，導致存在“運動式”“一刀切”的現象，容易引發社會風險[4]。中國政法大學王燦發教授認為，需要通過“三步走”完善我國環境法律：第一步是實現環境立法的系統化和精細化，啟動環境法典的編纂[5]；第二步是重視環境行政執法穩定性，明確執法事項的工作程序、履職要求、辦理時限、行為規范等，消除行政執法中的模糊條款，壓減自由裁量權；第三步是推動環境司法走專業化、專門化路線，持續推動環境司法公正。

二是公眾參與深化。公眾的環境保護意識培養起來后，公眾參與渠道暢通更要跟上。楊小玲提出要做好五項重點工作，包括促進信息公開及時、全面和信息共享；發起生態環境保護全民活動，大力推進生態文化建設培育生態道德；穩步推進生態環保設施向公眾開放；支持環保社會組織的發展；推動環保志愿服務。生態環境部宣傳教育中心副主任閆世東認為，解決好“鄰避”問題就要做好公眾宣傳和溝通工作，從源頭化解公眾對項目的擔心。生態環境部核與輻射安全中心王曉峰和中國礦業大學（北京）譚爽教授指出，要重視對理性公民的培養和鼓勵，給公眾提供表達和知識交流的平臺和體系[6]。

4 下一步研究重點

4.1 環境與社會相互關系與影響

一是深入研判公眾環保需求。在當前公眾環境意識明顯提升，在從過去求“溫飽”、求“生存”的狀態進入求“生態”、求“環保”的狀態大背景下，亟須建立公眾對生態環境保護工作態度的定期追蹤和形勢分析機制，確保從人民群眾真實需求出發做好生態環境保護工作。二是研究公眾監督和參與生態環境保護工作的合理方式及其影響。如今，公眾對生態環境質量的敏感性顯著增強，必須明確每個人都是生態環境的保護者、建設者、受益者的正確觀念，系統考量將公眾納入生態環保工作體系并發揮重大作用的體制機制，分析預測環境與社會不同互動關系下的相互影響。三是重視環境問題引發矛盾糾紛和社會風險的機理研究。公眾的環境維權意識普遍增強、維權行為普遍增多，須以定性與定量分析相結合的方式探索環境社會風險問題的引發邏輯，以科學理論有力支撐環境社會治理工作。

4.2 環境社會風險防范與化解體系研究

習近平總書記在全國生態環境保護大會中提出，生態環境安全是國家安全的重要組成部分，是經濟社會持續健康發展的重要保障，必須把生態環境風險防范納入常態化管理。環境社會風險防范是生態環境風險防范的重要內容，環境社會風險評估、防范、應急處置等方法研究對于提升精準治理能力、政策設計具有重要意義。此外，針對環境糾紛的協調、環境服務和救治等方面的研究，也是系統構建環境社會風險防范與化解體系的必要內容。因此，亟須研究出臺環境社會風險系統應對方案，統籌構建全過程、多層級生態環境風險防范與化解體系。此外，須為各級政府提供可操作性強、能夠切實解決環境社會風險問題的工具包，為幫助政府合理合法有效應對多種風險情景提供有力支撐。

4.3 全民行動體系研究

一是研究建立公民生態環境保護權利與義務體系，還責于民。環境社會治理要依靠各社會主體的共同參與，從依賴政府轉變為社會實施，有必要研究適當將環境治理義務與責任賦予公眾的有效機制，激發公眾自發參與環境治理工作的主觀能動性，讓公眾不再認為環境治理只是“政府的本職工作”，更是人人都應擔起的綠色責任。二是研究推動綠色生活的舉措，形成濃厚的綠色發展社會氛圍。依托生態環境部宣傳教育司“美麗中國我是行動者”等生態環境保護社會活動，推進生態文化、培育生態道德，廣泛地動員全社會參與生態文明建設，推動形成人人關心、支持、參與生態環境保護的社會氛圍。三是研究激發調動社會組織與公眾參與環境社會治理的機制與制度。推動民間力量投入資源環境管理和生態環境保護工作，提升社會治理在生態環保的作用，讓更多的主體參與社會治理，以更加多元的方式推動社會治理，更加公平的享受社會治理成果。

4.4 關鍵理論和技術創新研究

一是重視涉環保項目和生態環境政策的環境社會風險評估工作。探索評估所需的科學理論和支撐技術方法，并進一步建立多種類型風險下的防范和化解長效機制，出臺包括行政、法制、技術、經濟等戰略的綜合措施和系統對策作為保障。二是積極推進環境社會風險地圖平臺構建。依托5G、模型和大數據等精細化信息化手段，開展對環境社會風險預警和化解、公眾環境需求和環保行為變化的跟蹤和定量分析。摸清公眾對生態環境的關注重點和關注程度，預測預警公眾態度傾向和可能行為，幫扶受環境社會風險影響的弱勢人群，提升自我救助能力，并為政府發現問題、調整防范與治理策略、引導公眾參與提供科學支撐。三是合理利用環境社會治理專委會平臺優勢。利用多學科交叉、多領域人才的資源優勢，聚焦重大理論、熱點問題和短板弱項積極開展理論和政策建設，為從多學科角度突破環境社會治理重點難點問題提供有力保障。

注：中國環境科學學會環境社會治理專業委員會旨在全面促進環境社會治理理論體系和政策研究，深入理解中國社會正處于轉型期的現狀對環境社會治理的意義，進一步凝聚環境社會治理的專業人士，構建國內外專家學者的交流合作平臺，打造環境社會治理領域的智庫。未來，專委會將致力于密切地跟蹤和把握中國社會與環境關系演變的新趨勢，針對環境社會治理體系和能力建設中的重大理論和熱點問題，共同謀劃確定重點研究方向，深度合作，協同攻關，全面促進環境社會治理理論和政策研究，推動環境社會治理體系現代化建設。誠摯歡迎各界有志于中國環境社會治理研究的專家學者加入，共同推動學科發展和科技創新，為生態環境保護和生態文明建設做出應有的貢獻。