基層消防安全管理現狀和建議

■ 曾自立 溫州市消防救援支隊

消防工作與地方經濟息息相關，火災數據不僅與地方經濟的量有正比關系，很大程度還取決于地方經濟的產業結構。過去，企業以資源能源的大量消耗和低廉的勞動力成本帶來高速增長，新常態下，勞動密集型生產將會被資金密集型、技術密集型生產所逐漸代替，分散型生產勢必被集約型規模化生產的成本優勢所擠壓。以溫州市為例，“低、小、散”的舊有產業結構仍然存在，勞動密集型企業仍然是實體經濟的支撐，但新的業態不斷產生，社會火災防控的難度日益增加，如何做好社會面上的火災防控工作，是擺在市、縣兩級政府和消防部門面前的實際難題。消防監督執法工作對于減少社會火災隱患、教育群眾樹立正確的消防安全觀念和安全行為發揮了重要作用，但在以往消防監督執法的具體實踐中，也暴露出執法理念落后、方法簡單粗暴、重處罰輕教育等短板。隨著政府職能的轉型升級和消防執法領域改革的不斷深入，勢必對當前消防監督工作提出了更高的要求，消防監督執法體系面臨鳳凰涅槃般的重塑。

一、抓好基層消防監督執法的現實意義

（一）政府職能轉變對消防監督執法工作的影響

國務院辦公廳在年初下發了關于深化“放管服”改革轉變政府職能的工作意見，針對行政部門前置審批、執法監督、優化服務等方面提出了明確具體的要求，“雙隨機一公開”監督模式正是在“放管服”的大背景下推出的一項具體執法舉措。目前，“雙隨機一公開”已經在消防監督執法中運行，意味著消防監督執法職能更側重于事中、事后監管，消防監督工作更加規范化，也更加具有針對性。“雙隨機一公開”的監督執法模式改變了以往消防監督大包大攬的做法，從“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋模式轉變為更加精準高效、公開透明，以尊重單位的自主消防安全管理為主導，提倡服務理念。“雙隨機一公開”的推行杜絕了無效和違規的監督執法行為，進一步提升監管效能，減輕市場主體負擔，優化市場環境。

（二）鄉鎮、街道消防監督管理是消防監管架構的完善

鄉鎮、街道消防監督管理體系的建立，一是有利于提高消防動態監管能力。消防監督管理工作緊緊圍繞鄉鎮（街道）內的不同行業、場所、住宅等開展排查、檢查和巡防巡查，不僅能及時發現“常見性”火災隱患和“習慣性”消防違法行為，還能針對不同時段、不同季節可能發生的火災特點，有重點地部署工作，確保監管到位、責任到位、落實到位。確保消防動態監管到位，以每一個網格的安全來保證一個地區的安全，以每個場所的安全串聯全局的安全。二是有利于增強小型場所的火災防控能力。“低、小、散、亂”場所一直是消防安全管理工作所面臨的難題。通過建立鄉鎮、街道一級的基層消防監管體系，一方面能將管理觸手延伸到平時難以觸及的小型場所，逐步強化對小型場所的消防檢查、法律知識宣傳，同時還能逐步明確這類場所火災隱患整改的主體責任，加大隱患整改力度；另一方面，通過加大對小型場所的巡防頻次，能切實掌握火災隱患整改的進度，及時幫助單位出謀劃策，制定出切實可行的整改計劃，將隱患整改落到實處，從而實現火災預防的目標。

二、基層消防安全管理待解決的問題

（一）認知定位不明

基層消防安全管理工作面臨著諸多問題，其中之一便是責任主體認知定位不明，主要體現在以下兩個方面：一是認知錯誤。社會單位和群眾普遍認為，消防監督管理是消防部門的“分內事”，鄉鎮、街道的日常工作任務已經相當繁重，在現有人員配置條件下，無法再承擔消防監督管理的“額外”工作。二是責任主體職責定位不明。消防監督工作三級管理制度已經推行多年，但是鄉鎮、街道消防監督檢查的范圍和數量應當如何劃分和確定一直沒有統一的標準。最常見的是單位往往要接受消防機構和派出所的雙重檢查，更要接受消防管理工作站、社區消防工作室和村消防安全管理員的多重檢查。而從實際執法效果來看，要么就是對部分單位投入了過多的行政干預，要么就是一些單位或場所沒有被覆蓋到，出現大片的執法覆蓋空白，無法從根源上解決實際存在的問題。

（二）監管權責不清

部門間信息孤島嚴重，有些部門單位審批、注冊等信息未第一時間推送至監管部門和鄉鎮（街道），監管部門和屬地鎮街平時排摸、積累不夠，導致底數不清、情況不明現象較為突出。部分領域沒有明確行業主管部門，監管存在部門、屬地間責任不清現象。鄉鎮應急管理機構不具備執法主體資格，看的多、發現的少，檢查的多、執法的少。政府機構改革后，公安與消防的執法協作機制缺乏頂層設計，履職積極性普遍弱化，出現了不想管不愿管的尷尬境地。從2019年10月1日開始，消防救援機構全面實行“雙隨機、一公開”抽查，面對量大面廣、問題不少的一般單位和“九小”場所，基層消防監督員抽查比例非常低。

（三）部門邊界模糊

當前，基層普遍存在責任邊界劃分不清的情況，往往認為消防救援機構監管消防安全重點單位為主，派出所主要監管其列管單位，屬地鄉鎮（街道）監管居住出租房、合用場所等其他單位，消防救援機構、公安派出所對部分一般單位是開展抽查。由于鄉鎮（街道）消防工作站和安監站（所）人員又十分有限，與轄區單位數量嚴重不匹配，導致大量單位處于失控漏管狀態。

三、加強基層消防安全管理的建議

近年來，省政府不斷推動行政執法中心下移，全面推進城鄉統籌的跨部門、跨領域綜合行政執法，建立權責統一、權威高效的行政執法體制，切實增強基層政府治理能力和社會管理水平。

（一）明確監管責任

一是打通信息孤島。依托大數據管理機構對各部門、各鄉鎮（街道）數據信息進行統一管理，按照能公開盡公開原則將單位基本信息推送至相關監管部門和屬地鎮街。在走訪、排查過程中對各單位推送的基礎信息進行核實比對，及時完善單位信息、剔除無效信息，做到基礎信息基本準確。二是落實單位定責定格。對所有單位進行分門別類，逐一明確所屬行業及監管部門，對無明確行業監管部門的，由屬地政府指定監管部門；以基層網格為單位，為所有單位標識網格定位，確保不漏檢失管。三是豐富鄉鎮執法手段。大力推行鄉鎮（街道）委托執法，賦予其更多的執法權限，做到權責一致。協調公安機關規范日常消防監督檢查和消防違法行為查處，固化提升公安派出所消防安全監管職能。結合中央關于鄉鎮（街道）實行綜合執法力量整合的要求，將消防安全納入鄉鎮（街道）綜合執法隊伍的重要職責。

（二）保證委托執法的業務水平

《中華人民共和國行政處罰法》規定：受委托組織必須是依法成立的管理公共事務的事業組織，必須具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員，對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應該有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定，受委托組織必須明確專門的從事消防執法的人員，取得相應的消防執法資格。不難看出，消防監督工作具有較強的專業性。而目前的消防監督管理工作機制中僅對縣級消防機構定期指導制度進行了規定，而這一制度僅僅是一種應急的機制，無法從根本上解決執法人員消防業務技能薄弱與日益繁重的消防監督管理工作之間的矛盾。基于此，筆者建議首先要明確從事消防執法工作的人員必須要掌握的知識體系和需取得的消防監督執法資格證書；其次是要將消防業務技能測試納入鄉鎮、街道消防機構的管理機制中去，并作為重要測評指標之一。

（三）加強業務指導培訓

一是落實定期指導。推動消防機構監督執法人員分片包干，定期深入鄉鎮、街道消防管理工作站、公安派出所開展工作指導，推動基層履職盡職；協調綜治部門將消防安全納入網格員培訓內容，定期組織核查檢查人員、網格長（員）開展集中培訓或跟班作業，強化消防安全監管水平。二是制定工作指導手冊、視頻。結合各地單位消防安全特點，編印通俗易懂的消防安全培訓教材、工作手冊和示范視頻，明確消防安全排查、整治的技術標準，指導相關人員掌握排查重點、整治標準和工作要求。三是切實開展輪訓。全面開展政府專職消防隊、社區微型消防站人員輪訓工作，不斷規范場地建設標準和日常運行制度，最大限度發揮多種形式消防隊伍在隱患排查、消防宣傳、應急處置等方面的作用。