人口老齡化背景下，我國養老機構法律政策現狀分析與對策建議

張建勇 武漢市青山區民政局

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，其中關于養老事業發展的篇章論述和內容，在歷次黨中央全會的文件中是篇幅最長、內容最豐富、論述最系統的，為下一步養老事業發展指明了前進方向。如何貫徹黨中央關于實施積極應對人口老齡化國家戰略，推動養老事業和養老產業協同發展，培育養老新業態，加強養老法律和政策的法治體系建設，既是當務之急，也是必不可少的重要內容。結合工作實際，筆者認為，作為構建養老法治體系建設的重要內容之一，需要加強養老機構保險法律政策研究制定，形成積極應對人口老齡化的強大保障。

一、養老機構保險法律政策的現狀

（一）老年人意外傷害保險現狀

1.保險內容

老年人意外傷害保險是由投保人與保險人簽訂保險合同，在被保險人因遭受外來、突發、非本意、非疾病的事件直接導致老年人身體傷害或死亡時，依照合同約定，給付受益人保險金的一種商業保險。

2.實施情況

我國部分地區從2008 年開始陸續探索老年人意外傷害保險。上海率先試點“養老機構入住老人意外傷害事故保險”，目前已經全市覆蓋。武漢2010 年采取政府與養老機構共同出資的方式為入住養老機構的老人購買保險。蘇州自2010 年12 月1 日起正式實行養老機構、居家養老護理責任險及老年人人身意外傷害保險3項保險政策。北京于2013年推出老年人意外傷害險項目，該保險不限戶籍，非京籍老人亦可自主參保。

3.法規政策依據

（1）法規依據

2018年修訂的《老年人權益保障法》，沒有涉及老年人意外傷害保險的相關規定。

（2）規章文件依據

2012年北京率先出臺《北京市老年人意外傷害保險暫行辦法》，2016年民政、財政等多部門聯合印發《關于開展老年人意外傷害保險工作的指導意見》，青海、內蒙古自治區等地也陸續出臺相關實施意見。這些文件都明確規定了關于養老機構老年人意外傷害保險的內容，重點解決老年人因意外傷害導致的身故、傷殘醫療費用支出補償問題。

（二）養老機構責任保險現狀

1.保險內容

養老機構責任保險是對入住養老機構的老年人或居家老人在接受護理人員服務過程中，由于各類原因導致的意外事故出現人身傷害時，在約定限額內給予賠償的一種責任保險。養老機構責任保險保障范圍主要有三大類：一是人身損害責任，二是管理事故責任，三是其他擴展責任。此外還包含法律費用等。

2.實施情況

2008年上海發布《關于推行養老機構意外責任保險的通知》，率先啟動養老機構綜合責任保險。隨后北京、天津等地區也開始著手研究建立養老機構意外責任風險的轉移機制。2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》出臺，養老機構責任保險逐步開始在國內大范圍啟動。

在市場需求和政策鼓勵下，養老機構責任險覆蓋面逐步推開，據初步統計，目前在全國總投保床位約為總養老床位（約680 萬張）的10%。上海、北京、廣東、云南、黑龍江等地已實現全覆蓋。

3.法規政策依據

（1）法規依據

《老年人權益保障法》（2018 年12 月29日修正版）第四十九條規定：“國家鼓勵養老機構投保責任保險，鼓勵保險公司承保責任保險。”

（2）規章文件依據

為促進這一險種的發展，民政、保險監管等相關部門一直在推進此項工作并提出明確要求，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》《關于推進養老機構責任保險工作的指導意見》等法規政策相繼出臺，鼓勵養老機構投保責任保險，降低機構運營風險。與此同時，全國各地陸續制定相關政策文件，上海、浙江、北京、黑龍江等省市先后出臺養老機構責任保險實施方案，進一步加快構建養老服務業風險分擔機制。

（三）長期護理保險現狀

1.試點保險內容

長期護理保險（簡稱“長護險”）是為因年老、疾病或傷殘而喪失日常生活自理能力從而需要長期照護的人，提供護理費用或護理服務的保險。也就是說，購買長期護理保險后，保險公司能夠為被保險人發生的護理費用提供保障，有助于緩解全社會由于老齡化帶來的護理服務支出壓力。

2.試點進展

青島市作為國內最早探索長護險的地區，2012 年正式實施，2015 年覆蓋范圍擴大到農村地區。成都市于2017 年試點長護險以來，制度覆蓋參保人員867萬人，2020年又啟動了深化長期護理保險制度試點。寧波從2017年開始長護險試點工作，由護理服務試點機構統一辦理評估申請。2020 年9 月，在原來15個長護險試點城市的基礎上，新增加了北京市石景山區等14個省、地級城市。

3.法規政策依據

《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》等政策性文件的陸續出臺，對長護險做了制度安排，進一步探索長護險發展。

二、養老機構保險法規政策分析

（一）投保強制性不夠

通過對正在實施或試點養老機構綜合責任險、老年人意外傷害保險、長期護理保險的各省市相關政策進行對比分析，發現各省市在推出上述保險時，有些并無強制投保要求。老年人意外傷害保險基本上沒有強制規定；養老機構綜合責任險有的地方規定原則上應當參保，有的地方是引導機構參與，有的地方是全面推行，還有的地方只是提及到某一年份實現本地區全覆蓋。

（二）保險法規不健全

我國在各省市出臺了多項關于推行養老機構意外責任保險的文件政策，但在出臺這些政策的同時，并沒有配套出臺相應的法律、行政法規、地方法規等，導致政策的推行沒有法律的有力保障。目前除了《老年人權益保障法》之外，相關或者配套的行政法規、地方法規很少，各地意見、方案、通知較多，特別是長期護理保險制度仍然處于擴大試點的階段，這使得保險涉及的主體如養老機構和保險公司面臨著很大的經營風險和賠償壓力，無法獲得法律法規的有力保障，與法治養老還有很長的距離。

（三）保障內容不明確

在對各地文件政策對比研究的過程中可以發現，有很多省市并未對保險的責任范圍和責任免除進行明確規定，也未能做到對責任范圍進行全國統一界定。以養老機構綜合責任保險為例，有的保險條款規定保險人不負賠償責任的情形達到七八種，保險人不負責賠償的損失、費用和責任也有好幾種；而相對的，對于在養老機構區域范圍內，發生住養老人死亡、殘疾或醫學上鑒定為植物人的，保險人按照保險合同約定負責賠償的情形只有三四種。另外，還有一些模糊不清、沒有細化的文件政策，在實施過程中也不利于養老機構事故的責任界定。

（四）保費補貼不規范

比較各地保費來源，一般大部分由財政補貼或慈善基金出資，養老機構或老人承擔小部分費用，最多是三分之一，如黑龍江省、湖北省武漢市等地；有的城市高齡老人保費全部由慈善基金、福利彩票公益金或財政資金支付，個人不出資，如江蘇省泰州市；還有的城市是按年齡段確定財政支付保費比例，如安徽省馬鞍山市。

三、相關建議

（一）深化制度改革

目前我國關于老年人意外傷害保險、養老機構綜合責任險、長期護理保險均沒有統一的規定，并且在法規上、政策上沒有強制性參加保險的規定。因此應從制度改革的角度入手，全面深入養老機構保險制度改革和建設，國家應明確政策，制定統一的、可行的指導意見，對各省市的具體執行方案做框架性的指導。如我國2014年頒發了《關于推進養老機構責任保險工作的指導意見》，但該意見并未作出強制性的規定，導致該險種在我國的推行進展較為緩慢。同時，還應加大財政投入，應當在財政上做出一定的傾斜，使養老機構保險制度覆蓋面逐步向基本養老保險、社會保險等靠攏，由國家財政實行統一補貼，為各級地方政府減輕財政上的負擔。

（二）加強法規建設

當前，我國涉及老年人的保險法律法規建設不夠健全，應當加強法律支持。國家層面應出臺、修訂與之相關的法律，部委和地方應加強與之相關的行政規章和地方法規建設，特別是有些條文需要修改、細化。為推進相關法律法規和規章的執行、實施，在法律條文的規定方面，對有關保險的責任范圍、賠付標準、賠付金額、賠付時限等條款需要作原則性的、切實可行的明文規定。

（三）規范保險內容

涉及老年人的保險服務市場，無論從現有險種，還是從可開發、可拓展的險種看，都具有廣闊的市場前景，亟需培育和激活。保險市場激活的重要內容就是激活市場主體，發揮市場主體的關鍵作用。為此，首先需要建設一個規范有序的市場環境，前提是要統一保險服務內容、保障范圍、保險費率等標準。比如在全國范圍內推行養老機構責任保險，既要有國家對不同經濟發展水平的地區的基本保費進行框架性指導，又應當有各省市區的方案調整，從而使基本保費標準的建立既符合當地經濟發展水平，也能為養老機構提供保障。可以采取動態的保費調整方案，還可以實行等級費率方案，也可以通過對養老機構進行評級、對該機構此前的賠付狀況予以評估確定下一年度或下一階段的保費。

（四）規范補貼投入

目前涉及老年人保險服務的保費補貼，各地方的主要補貼方式包括比例補貼、定額補貼和以獎代補，而各地方的補貼額度不同，依據的相關法規政策也不相同，但依據行政法規、地方性法規的較少。如養老機構綜合責任保險作為強制規定的保險，就需要從法律法規上有統一的規定，公共資金、財政資金的補貼也應當有統一的要求，要制定執行標準，使執行補貼有依據。同時要兼顧各地區具體發展情況的差異、各個險種之間的差異，可以設定靈活的保費補貼標準，包括實行比例補貼、補貼與公共預算收入掛鉤等方式，不僅有利于提高養老機構和保險公司參與的積極性，也有利于提高養老機構自身的管理水平和抗風險能力，促進養老保險服務依法、健康、可持續發展，推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系，培育養老新業態。