公共文化服務社會化淺析

余雁舟

摘? ?要：積極引導和鼓勵社會力量參與公共文化服務，對于轉變政府職能，建立多元供給格局，滿足人民群眾文化需求具有重要意義。我國正處于社會轉型期，政府職能轉變不到位，對社會力量扶持體系不完善，社會力量參與公共文化服務依然存在著諸多限制。在理論、政策和實踐的基礎上，政府要充分發揮主導作用，進一步轉變職能，深化文化體制改革，對社會力量的扶持采取更有效的措施，積極培育合格的市場主體，健全社會力量參與機制和完善考核制度等。政府和社會力量多方發力，互相支持，共同推動公共文化服務的社會化發展。

關鍵詞：公共文化服務;社會化;社會力量;政府職能

《中華人民共和國公共文化服務保障法》第二條規定：“公共文化服務，是指由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務。”[1]公共文化服務的責任主體是各級政府，方式是以公共財政作為支撐。社會力量是公共文化服務的重要參與者。社會力量一般指除國家機關及其下屬事業單位以外的個人或組織，在公共文化服務領域主要包括從事文化服務的企業、社會組織、志愿團體、公民個體、其他公益部門等。[2]公共文化服務的社會化，是指公共文化服務從單一依托國家力量轉向由全社會力量共同提供的過程。從提供主體上看，它是以政府為主向社會、市場組織及個人等多元主體的逐漸擴展。[3]9從政府行政、文化權利和空間配置三個維度而言，公共文化服務的社會化是指“從單一主體、國家力量的公共文化服務向非營利的多元主體、社會力量轉變過程，政府角色的淡化，社會組織作用的加強，公民的文化參與權利得到體現?！盵4]公共文化服務社會化，顧名思義，就是指公共文化服務“社會”化的發展過程，將原先由政府壟斷或者主要由政府承擔的公共文化服務供給，轉移到由政府和社會力量共同提供上來的過程。它是對現代政府管理理念和現代公共文化服務理念的體現。現代公共文化服務的體制和機制也深深地植根于“社會化”理念中，體現在“社會化”方向上，獲益于“社會化”成效。公共文化服務社會化發展體現了公共文化服務多元化的理念，包括服務供給主體多元化、供給內容多元化、供給方式多元化、評估形式多元化等。普惠均等、優質多元、便捷高效的現代公共文化服務體系建設離不開社會力量與社會資本的廣泛參與。

一、推進公共文化服務社會化的發展基礎

（一）理論基礎

我國公共文化服務社會化發展，主要借鑒了西方國家行政改革的相關內容，即公共管理社會化的相關做法。西方國家公共管理社會化，主要指政府在實施社會經濟管理時，在社會管理和公共服務領域改變傳統的由政府大包大攬的做法，將一些政府職能通過向社會轉移或委托代理等放出，轉移出政府，以達到提高行政效率，節約財政開支的目的[5]。? 其理論來源為新公共管理理論（New PublicManagement）。新公共管理理論主張政府應該是掌舵，而不是劃槳;應該是治理，而不是實干;政府服務應該根據公眾需求，采取多樣化的供給方式，提供符合公眾偏好的公共服務;政府要下放社會服務和管理權限，引導基層單元實現自我服務和管理，避免政府在反應社會新情況方面“措手不及”;政府要引進競爭機制，提高服務供給質量，提高服務供給效率。新公共管理理論自上世紀六十年代形成以來，影響了世界各國的政府行政管理理念，對我國建設服務型政府理念的提出、現代公共文化服務體系的構建、公共文化服務社會化發展也產生了很大影響。

除了新公共管理理論，“第三部門”理論、多中心治理理論等對我國公共文化服務社會化發展都具有重要影響，都是重要的理論基礎。

（二）政策基礎

世界各國在推動和引導社會力量參與公共文化建設的研究和實踐中，大多制定了各式各樣的政策文件。德國政府在所得稅法中規定，對促進公共事業發展為目的的捐贈，可以減免一定比例的稅收，如對促進教堂、宗教、公共事業發展目的進行的捐贈，最多可以從年度總收入中減免5%的稅收;對出于慈善或者作為特別發展目的的文化（如音樂、戲劇團體）進行資助，可以減免10%的稅收[6]。? 我國黨中央和國務院高度重視公共文化服務的改革和創新工作，制定了法律法規和政策文件，從頂層設計和制度規劃上為推進公共文化服務社會化發展提供了原則性安排，為各地探索實踐公共文化服務社會化掃清了政策上的障礙，奠定了政策基礎。

2005年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步加強農村文化建設的意見》提出“動員社會力量支持農村文化建設”和“積極引導社會力量捐助農村文化事業”[7]。? 2007年的中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》和2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》[8]，? 對社會力量參與公共文化服務都進行了明確規定，為社會力量參與指出了路徑。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次明確提出“公共文化服務社會化發展”的概念，指出要“引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發展。鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設，培育文化非營利組織”[9]。? 2015年5月國務院辦公廳轉發的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》并配套印發《政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄》[10]。? 2016年7月，文化部制定了《文化志愿服務管理辦法》[11]。? 2017年3月正式施行的《中華人民共和國公共文化服務保障法》將公共文化服務社會化從政策管理提升到法律治理的層面，從政府支持、培育社會主體、鼓勵志愿服務、財政稅收政策等多個方面，鼓勵和支持社會力量參與公共文化服務。之后，黨和國家關于公共文化服務社會化發展方面的政策文件出臺速度明顯加快：2017年5月印發了《關于加強文化領域行業組織建設的指導意見》[12];? 2017年9月印發了《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》[13];? 2018年11月印發了《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》[14]，? 等等。

在中央政策指引下，全國各地也都根據地區經濟社會文化發展實際，制定了相關配套政策法規，如：2014年廣東省東莞市制定了《東莞市公共文化服務社會化發展促進辦法》、2015年江蘇省無錫市出臺了《無錫市推動公共文化服務社會化發展的指導意見》、2016年北京市出臺了《關于政府向社會力量購買公共文化服務工作的實施意見》、2016年安徽省滁州市出臺了《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的實施意見》、2018年廣東省深圳市寶安區制定了《寶安區關于鼓勵和支持社會力量參與公共文化服務的若干措施（試行）》、2019年7月1日陜西省正式施行《陜西省公共文化服務保障條例》、2020年9月1日安徽省正式施行《安徽省公共文化服務保障條例》等。這些對所在地區公共文化服務社會化發展都具有重要的指導意義。

（三）實踐基礎

隨著我國現代公共文化服務體系建設的推進，在中央、地方政策的指導下，全國各地尤其是經濟基礎較好的發達地區，紛紛鼓勵社會力量參與公共文化服務的探索和實踐，為我國公共文化服務社會化發展提供了很好的實踐經驗。吳理財、王前等（2015）根據政府與社會力量在公共文化服務多元主體合作供給網絡中的聯結方式以及各自發揮的角色作用，把社會力量參與公共文化服務劃分為政策引導型、公私合作型和群眾自主型等參與模式。[15]周丹（2019）把公共文化服務社會化發展路徑分為合作型供給模式、政府主導型供給模式、社會化主體主導型供給模式三類。[16]我國公共文化服務社會化發展雖然存在多種路徑，但在現有體制下主要還是政府主導型供給模式，其中又以政府向社會力量購買公共文化服務為主。

江蘇省無錫市政府在2012年設立了引導文化消費專項資金，截至2019年已連續7年以每年850萬元的投入力度累計購買公益性文化服務項目473項，帶動社會投入公共文化服務資金近2.3億元。[17]2017年2月，上海市浦東新區文化部門主辦了首屆文采會，文采會將公共文化產品供需雙方連接到一起，搭建起了一個公共文化信息溝通、文化服務采購平臺，讓群眾文化需求和政府企業文化供給坐到了一起。除此之外，四川省成都市公共文化服務超市“開張”、山東省東營市發放“東營文化暢享卡”、安徽省滁州市“出彩滁州人”演出季群眾文化活動、江蘇省常州市“文化周末”水上舞臺周周演等都是地區探索社會力量參與公共文化服務的典型案例，為推動我國公共文化服務社會化發展提供了可供復制借鑒的經驗。

二、公共文化服務社會化發展存在的主要問題

隨著公共文化服務社會化發展相關理論的不斷成熟，國家、地方出臺法律法規和政策文件加以支持，各地對社會力量參與公共文化服務進行探索實踐，目前我國公共文化服務社會化的格局已經初步形成。但是我們也應該看到，推動公共文化服務社會化面臨一些難題，需要加以關注和解決。

（一）政府職能轉變不到位

由于受傳統管理體制的限制和影響，我國公共文化服務供給目前仍然是政府“自上而下”灌輸式服務、人民群眾被動接受的文化供給模式，社會參與程度較低。自2013年公共文化服務社會化發展正式提出以來，至今仍是新生事物，需要在政府主導和引導下不斷成長。目前，政府職能轉變不到位，部分地區對“社會化”的理解存有誤區：第一種是認為社會化中的“政府主導”就是政府包攬包辦。公共文化的意識形態屬性使得公共文化服務區別于一般的公共服務。這在一定程度上也導致了政府在倡導社會力量參與公共文化服務供給的過程中不敢放手，對社會力量存在著一定的不信任，無法充分發揮市場在公共文化資源配置中的作用，無法充分發揮社會力量在公共文化服務供給中應有的作用。第二種是認為社會化就是要淡化政府文化管理職能，政府放手把公共文化服務“包出去”，政府的任務就是在服務供給結束之后做好驗收工作。這種誤區會導致政府在履行公共服務職能過程成為“甩手掌柜”，同樣不利于公共文化服務的社會化發展。

（二）政策扶持體系不完善

雖然在國家、地方層面都制定出了一系列支持公共文化服務社會化發展的政策文件，但是這些政策都是一些綱領性文件，缺乏可操作性的細則。2015年，國務院辦公廳制定了《政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄》之后，很多地方政府也相繼發布了地方性的政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄。但是我們發現，地方指導性目錄大多是國務院指導性目錄的翻版，具有地方文化特色的內容較少，且未能根據地區實際及時對指導性目錄進行擴容或完善。另外，隨著經濟社會迅速發展我國已經進入新時代，人民群眾對美好生活的向往日益強烈，人民群眾的文化需求也呈現出多樣性、高端化的發展趨勢，可謂“水漲船高”。這就要求政策制定要具有一定的前瞻性，而目前政策制定存在一定的滯后，無法跟上時代的發展。

（三）對社會力量監管不到位

目前在推動社會力量參與公共文化服務方面，政府注重如何吸引社會力量參與，而對社會力量的監督、考核等評價體系建設不夠重視，存在重引進輕考評、重建設輕監管的傾向。這既不利于提高公共文化服務效能，也不利于社會力量的專業化發展。除此之外，各類社會力量參加公共文化服務體系建設的動機、能力存在著很大差異，有的社會力量為了追逐經濟效益而選擇性執行公共文化服務項目，或降低公共文化服務供給質量，從而導致提供的服務偏離其公益屬性，影響社會效益。目前政府鼓勵社會力量參與公共文化服務的常見舉措是稅收優惠和財政補貼。一部分社會力量參與公共文化服務供給動機不純，而政府由于準入退出機制不健全，可能會發生“權力尋租”或“政府失靈”的現象。

（四）社會力量發展不充分

公共文化服務社會化服務的關鍵是要有合格的社會主體來承擔公共文化服務供給職能。雖然近年來我國的社會組織發展較快，但是與社會發展需要和公眾文化需要相比仍然不足。一是質量參差不齊。目前我國非營利組織大多為政府直接支持建立的，有的甚至直接是由政府文化職能部門下屬事業單位轉型改制而來，如文廣旅局下屬的電影公司、歌舞團等。雖然名為非營利組織，但實際上仍帶有濃厚的行政色彩，缺少組織上的獨立性和工作上的公益性。大多社會組織規模較小，自身建設薄弱，專業化程度不高，人員流動性比較大，難以持之以恒地參與公共文化服務供給。二是地區分布不平衡。在一線和新一線城市，可參與提供公共文化機構社會化服務的企業和社會組織數量尚且不多，在二線、三線城市則更是少之又少，甚至沒有合適的服務提供商。

（五）社會力量參與積極性不高

公眾參與的廣度和深度是衡量公共文化服務水平高低的重要指標，也是衡量公共文化服務效能的關鍵因素[18]?！吨腥A人民共和國公共文化服務保障法》第四十二條規定：“公民、法人和其他組織可以通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施、捐贈產品等方式，參與提供公共文化服務?！盵1] 社會力量參與公共文化服務的方式有很多種，然而現實情況是社會力量參與的積極性并不高。究其原因，我們認為主要有以下幾點：一是參與范圍有限。政府希望社會力量能夠參與的內容主要局限于文化活動的組織和承辦、民間傳統文化（主要是非物質文化遺產）的傳承與宣傳展示、公共文化機構社會化的運營與管理等。社會力量無法參與到更深層次的文化服務之中。二是參與渠道不暢。比如上海和東莞文采會、成都公共文化服務超市的參展商戶、超市商品供應商都是由政府事先考察、商談選定的，而有志于提供公共文化服務的公民個體、企業單位由于信息不對稱等原因，很難進入到政府采購的視野之中，故而難以進入公共文化服務領域。三是影響參與的因素過多。社會力量參與除了受政府政策影響之外，還容易受到各種各樣其他因素的影響，如非營利性組織參與容易受到自身性質的影響，無法自主參與;企事業單位由于要考量經濟效益，容易受到自身經營情況和企業家自身情況的影響;公眾個體由于受到傳統文化和傳統管理體制的影響，被動參與多、主動參與少。

三、推動公共文化服務社會化發展的著力點

（一）加快轉變政府職能，走出“社會化”理解誤區

政府要深刻認識推動公共文化服務社會化發展的重要意義，加深對“社會化”的理解，走出理解誤區。進一步堅持政府在文化事業發展中的主導地位，不斷適應地區文化發展新形勢，把群眾滿意作為檢驗工作成效的重要標尺。要堅持以人民為中心，面向市場、面向群眾、面向社會，細化公共文化服務社會化發展各階段的工作，加快實現政府從“全能型”向“有限責任型”轉變，實現由“辦”文化向“管”文化轉變，打造服務型政府，把精力從對文化建設事無巨細的管理參與、生產提供集中到研究與制定文化事業建設與發展規劃上來，實現政府由直接控制、直接生產向政策制定、間接管理、提供服務的轉變。

（二）深化文化體制改革，營造良好社會環境

“文化體制改革的深化，是公共文化服務社會化發展最為直接的驅動力。”[3]10一是深化文化事業單位改革。以建立“政事分開、責任明確、多元約束、管理科學”的現代事業制度為目標，以分類改革為抓手，推動其市場化、社會化發展，增強文化事業單位的市場競爭力[19]， 完善以群眾文化需求為導向的供給機制。二是建立健全法人治理結構。加快組建文化事業單位理事會，擴大文化公共事務管理運行的社會化參與面，提高社會公眾的知情權、參與權，逐步探索形成現代公共服務事業制度，建立更加現代的治理模式。三是深化“放管服”改革。堅持簡政放權、放管結合、優化服務，營造公平的社會競爭環境，促進政府行政效能和服務水平全面提升，進一步激發地區文化發展活力，營造公平、公正的文化發展環境，為社會力量參與公共文化服務提供保障。四是深入推進公共文化服務領域供給側結構性改革。在堅持政府供給主體地位的前提下，努力實現供給主體多元化，創新文化供給模式，提高文化供給效率，提高人民群眾的文化獲得感和幸福感，滿足人民群眾對美好生活的向往和需要。

（三）完善扶持措施，制定“社會化”發展規劃

政府要在公共文化服務領域里取消所有社會力量參與的政策性限制，給予各類合格的社會主體與政府事業主體同等的資格待遇，進一步明確政府主導、管辦分離、社會化運作的方向，在培育、準入、激勵和評估等方面探索形成較為完備的制度體系，形成更加開放的文化發展環境，引導和規范社會力量參與公共文化服務。針對現有的政策扶持體系不完善的問題，地方政府要在中央相關政策指導下，結合本地經濟社會發展的實際，制定和完善社會力量參與公共文化服務供給的指導性意見，并根據社會發展和群眾需求變化進行適時調整，明確社會力量參與公共文化服務的領域、具體項目以及相關要求。

（四）積極培育市場主體，為社會力量發展提供助力

培育文化市場主體是鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務，實現服務管理運營模式創新的重要前提和路徑。針對我國文化類社會主體數量少、質量參差不齊的情況，要加大對文化市場主體培育和扶植力度，努力形成一批形態多樣、結構合理、能力專業、治理規范的承接主體，既包括依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量，也包括依法在登記管理部門登記或經國務院批準免予登記的社會組織和符合條件的事業單位。[20]? 一是政府相關部門要加強合作，簡化行政審批程序，為社會力量規范化提供便利。二是降低文化類社會力量的準入門檻，采取“孵化式”“組建式”和“吸納式”等多種方式培育和發展文化非營利組織。三是完善公共文化服務社會組織孵化實踐基地建設，通過政策解讀、業務培訓、研討交流等形式，擴大公共文化服務主體隊伍。四是不斷擴大服務購買、財政補貼等配套措施的覆蓋范圍，在堅持社會效益優先的前提下，實施更加市場化的文化資源配置方式，推動社會化機制創新升級。五是加大對優秀文化人才的引進、培養力度，組建一支具備專業水準且社會運營經驗豐富的優秀團隊，為推動社會化發展提供更加專業的人力支持。六是依托專業協會、研究機構、文藝院團、藝術高校等社會主體，加大公共文化產品創作、生產、供給的社會化參與程度，為文化類社會組織提供更加豐富的資源支持。

（五）建立健全參與機制，提高社會力量參與的積極性

政府要加強宏觀管理，構建多樣化的社會參與渠道，完善主體多元化、方式多樣化的社會參與機制。一是鼓勵參與。政府要鼓勵公民參與公共文化服務，培強公民參與意愿，推行以人為本、公眾參與的績效管理。引導和鼓勵文化志愿者參與文化產品和服務供給。二是暢通渠道。完善出臺相關鼓勵政策，倡導多樣化的鼓勵方式。三是搭建平臺。要轉換文化治理思路和模式，通過面向社會、面向群眾、面向市場、面向未來的運作，為更多社會力量搭建項目、資源和服務平臺，讓各類社會資源在平臺上自由流動、合理配置，全面擴大公共文化服務的開放度。

充分發揮財政資金的引導作用，發揮文化發展基金的杠桿作用，對社會力量參與公共文化服務進行資助。充分發揮媒體作用，做好宣傳引導工作，營造有利于社會力量參與公共文化服務的良好輿論氛圍。引入市場競爭機制，增強文化服務活力和發展動力，提高全社會參與積極性。

（六）建立健全考核制度，提高社會力量承接能力

一是把建立政府向社會力量購買服務的制度機制、吸引社會力量、社會資本參與公共文化服務等列入地方公共文化服務體系示范區和示范項目建設考核指標，進一步推動政府發揮其在公共文化服務社會化發展進程中的主導作用。二是建立完善對社會力量的績效評估機制，對社會力量加強政府監管和社會監督，引導和指導文化類社會組織建立健全內部治理結構，提高其承接公共文化服務的能力。三是建立激勵和退出機制。對服務評價較好的社會力量，給予物質或者精神上的激勵;對評估結果不達標的企業等社會組織，給予通報和問責，嚴重者清退出公共文化服務市場。四是引入專業、權威的第三方評估機構，擴大社會評測范圍、豐富公眾意見采集方式，擴大文化效能考量指標，讓文化服務績效評估更具專業性和代表性，提高社會力量的服務質量和服務效能。

公共文化服務社會化發展需要政府和社會力量共同發力，互相支持。政府堅持主導地位，為社會力量參與公共文化服務提供好的制度環境，搭建好的服務平臺。社會力量發揮市場主體作用，積極參與公共文化建設，為人民群眾提供更多更優質的文化服務，共同推動國家現代公共文化服務體系建設。

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