關(guān)于“投標(biāo)保證金”的那些事兒

文｜張斌偉

投標(biāo)保證金是保障招標(biāo)人權(quán)益、規(guī)范投標(biāo)人行為的重要抓手。從近年來(lái)的招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐情況看，違規(guī)設(shè)置保證金、投標(biāo)保證金收取金額不合法、將交納投標(biāo)保證金和發(fā)售招標(biāo)文件綁定、無(wú)處退還的投標(biāo)保證金該何去何從等問(wèn)題較為突出，有必要進(jìn)行梳理。

合法保證金只有四項(xiàng)

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，招標(biāo)人在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人交納投標(biāo)保證金的，投標(biāo)保證金不得超過(guò)招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)的2%……這是招投標(biāo)活動(dòng)可以收取投標(biāo)保證金的法規(guī)依據(jù)，當(dāng)然招標(biāo)人也可以根據(jù)實(shí)際情況主動(dòng)不收取。近兩年，部分地區(qū)的政府采購(gòu)活動(dòng)就取消了投標(biāo)保證金。另外，工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)的投標(biāo)保證金可以以現(xiàn)金形式交納，而政府采購(gòu)活動(dòng)則不允許收取現(xiàn)金。

隨著“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的力度不斷加大，“保證金”的問(wèn)題也越來(lái)越規(guī)范。2016年6月，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定首先從工程建設(shè)領(lǐng)域入手，清理和規(guī)范各方面過(guò)多過(guò)繁的保證金，除保留依法依規(guī)設(shè)立的農(nóng)民工工資、投標(biāo)、履約、工程質(zhì)量4 項(xiàng)保證金外，其他保證金一律取消；各地區(qū)各部門不得在工程建設(shè)領(lǐng)域新設(shè)保證金項(xiàng)目。

“你們看看，居然還有信用保證金、文明施工保證金、磋商保證金等。我到基層調(diào)研最初聽(tīng)到時(shí)還以為是段子呢。現(xiàn)在看來(lái)真有其事，各種保證金名目繁多。有些表面上打著安全、信用的名目，最終反而讓社會(huì)信用成本變得更高了。”李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，不能以信用名目增加社會(huì)信用成本。

投標(biāo)保證金該收多少

2019年7月，安徽省安慶市發(fā)布一份通報(bào)：某企業(yè)投標(biāo)該市概算約21 億元的沿江東路改建工程，因提供虛假材料謀取中標(biāo)，不僅第一中標(biāo)候選人資格被取消，1000 萬(wàn)元的投標(biāo)保證金也不予退還。

業(yè)內(nèi)人士在為“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”點(diǎn)贊的同時(shí)，也很吃驚這次招投標(biāo)活動(dòng)怎么會(huì)收取1000 萬(wàn)元的投標(biāo)保證金。按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，“投標(biāo)保證金不得超過(guò)招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)的2%”，1000 萬(wàn)元÷21 億元=0.47%，遠(yuǎn)低于2%的標(biāo)準(zhǔn)，但是根據(jù)2018年9月28日發(fā)布的修訂后的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第43 號(hào)）第二十七條，“投標(biāo)保證金最高不得超過(guò)50 萬(wàn)元”；2013年4月修訂的《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委令第27 號(hào)）第二十七條提出，“投標(biāo)保證金一般不得超過(guò)投標(biāo)總價(jià)的2%，但最高不得超過(guò)80 萬(wàn)元”；2013年4月修訂的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委令第30 號(hào)）第三十七條要求，“投標(biāo)保證金不得超過(guò)項(xiàng)目估算價(jià)的2%，但最高不得超過(guò)80 萬(wàn)元”。

由此可知，投標(biāo)保證金的金額要結(jié)合兩個(gè)緯度確定：一是不得超過(guò)招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)（投標(biāo)總價(jià)）的2%；二是最高不得超過(guò)80 萬(wàn)元（50萬(wàn)元）。

交納投標(biāo)保證金能否提前截止

從有關(guān)部門公布的全國(guó)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)例行監(jiān)督檢查情況看，突出問(wèn)題之一是招標(biāo)文件規(guī)定的交納投標(biāo)保證金截止時(shí)間早于遞交投標(biāo)文件的截止時(shí)間。例如，某項(xiàng)目遞交投標(biāo)文件的截止時(shí)間是2021年3月1日，但招標(biāo)文件規(guī)定交納投標(biāo)保證金的截止時(shí)間是2月26日。

從好的角度看，這樣做是為了讓潛在投標(biāo)人提前交納投標(biāo)保證金，避免因?yàn)橥稑?biāo)保證金沒(méi)有按時(shí)到達(dá)指定賬戶而導(dǎo)致投標(biāo)無(wú)效。但從另一角度來(lái)看，因?yàn)榻患{投標(biāo)保證金是投標(biāo)活動(dòng)的有效組成部分，提前截止則表明這一環(huán)節(jié)給予潛在投標(biāo)人的“等標(biāo)期”不足。正如上述案例提到，交納投標(biāo)保證金截止日期為2月26日，這距離3月1日開(kāi)標(biāo)還有兩天，有可能就有潛在投標(biāo)人私下找到收取投標(biāo)保證金單位的財(cái)務(wù)人員，讓他（她）幫忙查實(shí)有哪些競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手已經(jīng)交納投標(biāo)保證金，從而有效聚焦主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，并利用剩余時(shí)間調(diào)整自己的投標(biāo)方案，顯然容易編制出更有競(jìng)爭(zhēng)力的投標(biāo)文件。

當(dāng)然，投標(biāo)人為了確保投標(biāo)保證金能在開(kāi)標(biāo)前到達(dá)指定賬戶，最好能適當(dāng)提前匯款。如果出現(xiàn)銀行系統(tǒng)故障，或者其他原因?qū)е卤ＷC金未能按時(shí)交納，則追悔莫及。

能否綁定交納投標(biāo)保證金才發(fā)售標(biāo)書

某招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)接受委托組織一個(gè)工程改建項(xiàng)目招標(biāo)，要求潛在投標(biāo)人交納一半投標(biāo)保證金（5 萬(wàn)元）才能購(gòu)買招標(biāo)文件，購(gòu)買招標(biāo)文件后如果不參與投標(biāo)，5 萬(wàn)元不予退還。這個(gè)案例存在兩大問(wèn)題：一是為發(fā)售招標(biāo)文件設(shè)置附加條件；二是將購(gòu)買招標(biāo)文件和必須投標(biāo)綁定。

首先，招標(biāo)文件只是一個(gè)項(xiàng)目須知信息，任何人只要愿意掏錢就不能拒絕出售，不能為發(fā)售招標(biāo)文件設(shè)置任何附加條件，更不能要求潛在投標(biāo)人交納一定的投標(biāo)保證金才能購(gòu)買招標(biāo)文件。2019年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦函〔2019〕41 號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“系統(tǒng)梳理公共資源交易流程，取消沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的投標(biāo)報(bào)名、招標(biāo)文件審查、原件核對(duì)等事項(xiàng)”。其中，取消投標(biāo)報(bào)名主要是為了解決招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在發(fā)售招標(biāo)文件時(shí)違法設(shè)置附加條件的問(wèn)題。

其次，購(gòu)買招標(biāo)文件和是否投標(biāo)是性質(zhì)不同的兩件事，不能綁定。例如北京的一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目，公告發(fā)布后有新疆或者海南的潛在投標(biāo)人看到，并且比較感興趣，便通過(guò)郵寄的方式購(gòu)買了招標(biāo)文件。但研究后發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件不存在以不合理的條件排斥、限制潛在投標(biāo)人的情形，由于自身競(jìng)爭(zhēng)力不足，前往投標(biāo)沒(méi)有多少中標(biāo)的希望。這種情況下，這個(gè)新疆或者海南的潛在投標(biāo)人多半會(huì)選擇放棄，如果之前已經(jīng)交納了投標(biāo)保證金，必須將交納的金額退還。

2020年7月，筆者受西部某省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的委托參與該省建筑業(yè)“十四五”規(guī)劃的編制，并到該省多個(gè)地市調(diào)研，了解到當(dāng)?shù)貪撛谕稑?biāo)人購(gòu)買招標(biāo)文件后不參與投標(biāo)的情況比較普遍。面對(duì)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)負(fù)責(zé)人“是否可以出臺(tái)制度對(duì)這種行為進(jìn)行處罰”的提問(wèn)，筆者的回復(fù)是不僅不可以，還要反思營(yíng)商環(huán)境是否足夠好，是否給予了所有潛在投標(biāo)人公平公正競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

再次，要求購(gòu)買招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人必須參與投標(biāo)，侵犯了市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第十一條規(guī)定，市場(chǎng)主體依法享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。對(duì)依法應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)主體自主決策的各類事項(xiàng)，任何單位和個(gè)人不得干預(yù)。

哪些情形可以不退還投標(biāo)保證金

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十五條、七十四條，四種情形下招標(biāo)人可以不退還投標(biāo)保證金：一是投標(biāo)截止后投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件；二是中標(biāo)人無(wú)正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同；三是中標(biāo)人在簽訂合同時(shí)向招標(biāo)人提出附加條件；四是中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金（實(shí)踐中可以將投標(biāo)保證金轉(zhuǎn)成履約保證金，視情況補(bǔ)齊差額）。需要注意的是，招標(biāo)人或其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通過(guò)招標(biāo)文件約定不退還投標(biāo)保證金的其他情形時(shí)，必須合法。筆者平時(shí)作為一些公共資源交易中心的顧問(wèn)幫助其審核招標(biāo)文件，有一次就發(fā)現(xiàn)一份招標(biāo)文件中規(guī)定“投標(biāo)企業(yè)放棄投標(biāo)的需最遲于開(kāi)標(biāo)前一天遞交棄標(biāo)函，否則將不退還投標(biāo)保證金”，這顯然是不合法的。9：00 投標(biāo)截止，8：59 都可以撤回已經(jīng)遞交的投標(biāo)文件，投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)退還。

不予或無(wú)處退還的投標(biāo)保證金怎么辦

筆者近年來(lái)走訪了全國(guó)很多的公共資源交易中心，發(fā)現(xiàn)普遍存在因?yàn)榉ǘú挥柰诉€，或者投標(biāo)企業(yè)注銷、主體變更等無(wú)法退還，導(dǎo)致累計(jì)金額可觀的投標(biāo)保證金滯留在交易中心的賬戶，不知道該怎么辦。

筆者認(rèn)為，招投標(biāo)活動(dòng)中不予退還、無(wú)處退還的投標(biāo)保證金，不屬于招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，也不屬于公共資源交易中心，應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)。法律依據(jù)是《預(yù)算法》第五十六條：“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)庫(kù)），任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠。

“對(duì)于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶。”至于少數(shù)公共資源交易中心反映財(cái)政部門認(rèn)為接受這筆資金無(wú)憑無(wú)據(jù)的問(wèn)題，筆者建議財(cái)政部門要主動(dòng)作為，將政府的全部收入都納入預(yù)算管理的范疇。