住房長效機制之要：回到“1998”？

高廣春

在中國，住房長效機制早已不是什么新鮮詞匯了，但2020年初以來，這個詞匯在不同層級的圈子中出現的頻率空前加大。那么，這樣的長效機制如何得以實現呢？其中有一種聲音特別引起筆者的關注，那就是回到“1998”，筆者對此種聲音頗有共鳴，遂發淺見，以期有回清倒影之效。

“1998”：中國住房改革初心

最近一次聽到“回到‘1998”的觀點是在2020年8月份的一次線上討論會上，據說是國內最早將房價炒上天的某市房地產協會的一名負責人就如何建構住房發展長效機制建言的核心觀點就是回到“1998”。所謂“1998”簡言之即指1998年國務院發布的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號）所給出的關于住房改革的基本框架，特別是對住房供給的定位：“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系。”所謂經濟適用房，即指根據經濟適用房計劃建造的政策性商品房。“經濟”是指房屋建筑造價和銷售價格低于一般或普通商品房;“適用”是匹配中低收入家庭需求。由地方政府下達投資計劃，用地則采用行政劃撥或招投標方式，開發公司由招投標確立;免收土地出讓金;對各種經批準的收費減半，開發利潤不能高于3%，銷售價格先由政府提出指導價，然后開發商綜合測算成本收益并確立售價。

中國20世紀70年代末開啟的改革開放的明亮之光，照出了計劃體制下統建統分住房制度的諸種弊端，也將中國住房引向了一條新的路徑：住房貨幣化、商品化。那么，住房商品化的邏輯起點和歸宿點在哪里，此即所謂住房改革的初心。顯然答案就是“居者有其屋”。在打破了身份、地位、單位等界限，代之以貨幣化、商品化的要素之后，如何讓居者有其屋，23號文給出了一個明確的路徑：根據不同收入層級或區間確立住房供給規模和結構，“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經濟適用住房;其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”。依據五等級（低收入、中間偏下、中間、中間偏上、高收入）分布比重，廉租房和經濟適用住房在住房供應結構中的權重為60%。

自20世紀80年代初中國開始觸碰住房改革至1998年，重要的國家層面的規范性文件先后出臺近10個，其中首次涉及住房制度改革的文件是《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發〔1994〕43號），該文件首提住房改革在供給層面的定位，“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”，1998年的23號文則明確提出以經濟適用房為主的住房供應體系，并提出了一個針對不同收入層級的較為完善的住房供應體系，這標志著中國住房制度改革頂層設計趨于成熟。正因為如此，23號文被一些人認為明確體現了中國住房改革的初心。

也許有人認為，這只是一個處于法規性層級的“決定”，而不是一個法律性層級的文件，因而效力不夠。這類觀點的確有道理。到目前為止中國并沒有制定和頒布處于法律層級的關于住房的文件，相對于國外主要經濟體早已頒行類似“住房法”或“住房保障法”，這當然是一種遺憾。中國頒布法律層級的住房法只是時間問題，并且可以肯定未來的“住房法”的初心依然是居者有其屋，相應的住房供給端也應該是23號文所提出的經濟適用房為主的住房供應體系。換言之，未來的中國“住房法”的初心及其實現路徑與23號文是相同的。

是什么造成了偏離

遺憾的是，住房實務層面不但沒有有效落實23號文，反而離23號文漸行漸遠。

實務層面的偏離：結構性落地方案缺失

23號文出臺后，相關機構并沒有給出一個有效的結構性落地方案，導致實務層面缺失有效落地23號文的路徑，致使23號文所決定的以經濟適用住房為主的住房供應體系長期滯留在文件層面。23號文頒布以后，住房實務層面似乎依然沿著住房改革總體上貨幣化、商品化的路徑前行，對于23號文中所規定的不同收入家庭所對應的住房需求如何從供給端進行匹配，并沒有相關的結構性實施細則。比如，最低收入家庭住房需求究竟需要多大比例的供給予以匹配;低收入家庭、中間偏下收入家庭和中間收入家庭至少占有50%的比例，是否應該需要相應比例的住房供給量。這些在供給端的結構性安排事實上被總體性的住房供給的商品化努力所淹沒。在23號文頒布后的7年左右的時間里，相關政府層面，似乎沒有人去關注，究竟該給最低收入家庭供給多少廉租房，給低收入、中間偏下收入和中間收入家庭供給多少比例的經濟適用房。直到2006年5月底九部委（建設部、發改委、監察部、財政部、國土資源部、人民銀行、稅務總局、統計局、銀監會）“十五條”才開始關注住房供給結構問題，并提出了有名的“90/70”規定，即新開工住房建筑面積小于90平方米的比重不得少于70%，但在進一步的落地實施過程中卻似乎不了了之。在2010年以后的國家統計局統計數據信息中，有關經濟適用房的數據信息干脆就悄然消失了。廉租房政策的落地則是在2007年姍姍而來，九部委令第162號專文頒行廉租房保障辦法，但就供給數量在整個住房供給端體系中的占比卻未提及，只規定了廉租房的建筑面積標準為50平方米。

相關數據則更為具體地展示出，所謂經濟適用房為主的住房供應體系實際上只停留在文字上（見圖1）。從經濟適用房在住宅中的占比看，正如前述經濟適用房新開工面積在住宅新開工面積中的占比至少50%，另外的一些主要指標也應該與50%的新開工指標相匹配;但就已經公開的信息看，經濟適用房主要指標在住宅中的占比在最高的年份也是在30%以下，其中多數指標在經歷了1998年23號文刺激后維持了2～3年的漲勢，自2001年全線快速走低，到2010年下跌到慘不忍睹的水平，僅占約5%的比例。當然，2006年和2007年連續兩年有所徘徊，主因則是所謂“90/70”的作用使然，但很快“90/70”的作用實際上就消沒于無形了。

后續政策導向層面的偏離：18號文變向

2003年8月，國務院發布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，即所謂18號文。相較于23號文，18號文突出變化有二：其一是將房地產業明確為國民經濟支柱產業;其二是將23號文的以經濟適用房為主的住房供應體系，改為普通商品房為主的商品住房供應體系，23號文中的經濟適用房被定位為住房保障性質的政策性商品房。兩大變化意味著，1998年23號文關于住房的民生導向優先代之以GDP導向優先，同時，住房居住屬性和住房的保障定位弱化。事實上，也正是由于房地產政策導向的如此戲劇性變化，導致房地產業從此走向過度商品化的不歸路，地王頻現、地價和房價持續飛漲，并迅速遠離多數普通居民家庭可支付的邊界，而高層接連發出的一道道遏制房價的令牌多無功而返，患上所謂的“空調”癥。在不斷攀高的房價面前，大量剛需住房居民不得不被動性高負債進而淪為所謂“房奴”。

正如圖2所示，2003年以后，地價和房價快速上漲，地價年均漲幅高達24%，最高年份超過48%;房價年均漲幅近10%，最高年份超過24%。

與此同時，居民購房的債務負擔日益加重，無論是由居民債務與GDP之比衡量的債務負擔，還是基于居民按揭債務與可支配收入之比衡量的債務償付壓力均呈加速上行。2019年債務與GDP之比近60%，按揭債務與可支配收入之比近100%，均遠高于世界主要經濟體在相同人均GDP條件下的負擔壓力。另外，依據有關測算，約五成居民基于月供可支配收入衡量的債務壓力接近不堪重負的水平（見圖3）。

無論如何，18號文對23號文在住房改革定位上的調整在客觀上將中國房地產業引入了一條遠離住房改革初心的道路，而房地產業日漸積累的諸種亂象甚至置中國的經濟和社會改革于進退維谷的兩難境地。

有效的金融支持缺位

由于住房供應主體是經濟適用房，有效的金融支持的重心即是對經濟適用房的金融支持。從18號文及其后續幾年的相關政府政策文件和實務看，適用于經濟適用房的有效的金融支持是缺位的。首先，相關政策文件關于經濟適用房的金融支持缺乏專門的規定，如23號文、1998年央行的《個人住房貸款管理辦法》、1999年央行的《關于鼓勵消費貸款的若干意見》等雖有關于住房公積金貸款及其與商業貸款的組合貸款的條款，但可以有效落地的條款多為針對所有住房消費。其次，對經濟適用住房開發建設貸款，雖有專條規定實行指導性計劃管理，并要求商業銀行在資產負債比例管理的要求內，優先發放經濟適用住房開發建設貸款。但從前面所披露的經濟適用房投資、新開工面積、銷售面積等指標在所有住房中的占比數據看，所謂經濟適用房貸款優先的規定并沒有見諸實務。再次，關于住房公積金開發建設和消費貸款的公開數據缺失，也可以佐證經濟適用房金融支持體系的缺失。

另外，諸如住房法律的缺失、收入信息的失真等因素也難辭其咎，本文不予贅述。

回歸之途

由上，2003年18號文對住房改革定位的調整的客觀結果遠離了住房改革的初心，其癥結就是多數人購買普通商品房的定位，在實際落地運行中演繹為地價和房價攜手高漲的協奏曲，文件中關于“住房價格與大多數居民家庭的住房支付能力相適應”的規定則只能成為墻上畫餅。回歸“1998”則成為一個頗有人緣的應對選項。那么，如何回歸？顯然回歸的要義是回到1998年23號文所體現的住房改革初心和相應的住房供應體系的定位，即居者有其屋和以經濟適用房為主體的住房供應體系。這意味著并非回歸23號文所有內容，如23號文規定的經濟適用房的面積一般是60平方米，這一規定就不必沿用;再如其中關于公有住房的相關規定也不再適用。由此而言，所謂回歸“1998”的焦點在于如何落地以經濟適用房為主的住房供應體系。

三條落地紅線。如前述23號文關于以經濟適用房為主體的住房供應體系的定位在實施中淪為花瓶的一個重要原因即有效落地方案缺位。為此，筆者提出如下三條落地紅線：其一是設立住房供應結構分布的紅線。顯然，經適房的數量、占比對應著三大收入群體即中等、中低和部分低收入家庭，而這三大群體在整個收入結構分布中的占比在50%以上。由此，在新開工的住房供應結構匹配中，經濟適用房的占比不能低于50%，這就是住房供應的紅線。這個紅線的規制作用必須等同于土地資源配置結構中的耕地紅線。其二是經濟適用房開發和建設的利潤紅線。23號文規定，經濟適用房開發和建設的利潤不能超過3%。筆者認為，如果是針對國有企業，由于其實際上享有若干隱形好處，3%作為一條紅線是說得過去的;但如果是民營企業，這條線就有偏低之嫌，可以考慮提高3個百分點，由此引發的房價差額，以財政補貼和政策性金融利息優惠等方式在購房環節加以平衡。由此關于經濟適用房開發和建設的利潤紅線是3%（國有開發和建設機構）或6%（民營開發和建設機構）。其三是經濟適用房購買者信息披露紅線。經濟適用房購買家庭必須以100%的誠實性按規定披露自己相關收入信息，一旦發現在收入信息披露上有失信行為，立即剝奪購買資格，已經購買的住房必須原狀退回。

立法層面保障。23號文之所以在5年后被18號文取而代之，原因之一是其法律層級不夠。而美國、英國、韓國、新加坡等重要經濟體的經驗表明，住房保障立法是必選之項。我國以經濟適用房為主體的供應體系的有效落地同樣需要相應的具有強制力的住房立法的保障。曾經有聞住房保障立法納入多屆人大立法規劃，但時至今日仍深藏水下。筆者認為，我國住房立法事關大眾對美好生活向往的要穴，不能再如此拖下去了，須盡快頒行住房保障法，從法律層面保障多數居民家庭獲得經濟適用房的權利。中國的“住房法”應以“居者有其屋”為立法初心，以建構以經濟適用房為主的住房供應體系為立法重心。

金融支持重構。真正引進新加坡住房公積金制度。首先，住房公積金體系重構，核心要點是全國一盤棋。一是改變現行的城市分治的住房公積金管理體系，建構全國統一的住房管理體系，統一歸集和使用的管理體系。二是整合醫療、養老、失業、教育等公共基金資源，形成全國統一的公積金管理體系。其次，功能定位重構。明晰公積金資產管理、住房消費、養老、醫療等多功能，通過分戶和分賬等方式有效滿足居民的多元保障需要，其中包括住房公積金專戶。通過引入專業化的資產管理機構，借助專業化運作實現公積金資產保值增值，并有效匹配到居民多元化的保障需求端，包括有效匹配經濟適用房開發建設和消費的金融需求。再次，兜底性保障跟進。諸如，對于各類公積金專戶資金以儲蓄方式表現的利息，高于同期商業性利息;對于經濟適用房建設的缺口資金，以優惠利率貸款、財政借款或撥款、慈善捐款等多種方式補足。對于住房公積金消費貸款，可優先滿足中低收入家庭的使用需求，限制甚至禁止高收入居民家庭的使用等。

（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）