亞投行五年：回顧與展望

歐明剛

2020年1月16日是中國發起成立的亞洲基礎設施投資銀行（簡稱亞投行）成立五周年的日子。五年來，亞投行成員從最初的57個增加到103個，為28個成員的108個項目提供了金額為220億美元的融資，有效地滿足了成員在各類基礎設施投資方面的融資需求，促進了當地經濟發展和就業增加，特別是積極應對了新冠疫情的挑戰，有效地促進了國際金融治理的完善。

亞洲地區廣大新興經濟體和發展中國家龐大的基礎設施缺口產生了對低成本公益性資金的巨大需求，亞投行就是為滿足這一現實需求而誕生的。然而，對亞投行的質疑一直沒有停止過。一是美國、日本等國出于戰略利益考慮的質疑，他們認為亞投行難以成為一個高標準的多邊開發機構。事實上，美國擔心亞投行將挑戰由美國主導的世界銀行，而日本一方面出于美日同盟的考慮和美國的壓力而選邊站，也擔心亞投行對日本主導的亞洲開發銀行構成挑戰。亞投行運行的這五年正是中美關系日趨惡化的時期。在此期間，美國發起了對中國的全面打壓，許多國家面臨站隊考驗。二是有人質疑中國沒有發起重要國際組織的經驗，中國能否管理好國際金融機構，也有人擔心這一機構是否成為中國實施國家戰略而由中國操控的機構。五年來，亞投行一直在努力以行動和事實回應這些質疑，證明自己是國際金融治理的貢獻者，是具有良好治理和專業能力的國際金融機構。

治理的創新

為了回應各方質疑，避免傳統國際金融機構出現的問題，亞投行從成立之初就在治理機制上做出了諸多創新安排。

合理安排域內域外成員的出資比例。在股權安排上，域內成員和域外成員的出資比例分別為75%和25%，也就是說區內成員出資額加總不能低于75%，這種安排既確保了亞洲性質（聯合國的概念），同時又能保持開放心態，符合一帶一路倡議的開放包容理念，還能獲得更多特別是發達國家成員的貸款經驗和理念技術。由于域內外成員仍在不斷擴容，實際上域內成員與域外成員的出資比例在不斷變化之中，2020年底46個域內成員總認繳額為738.57億美元，占總認繳額（967.55億美元）的76.33%，39個域外成員總認繳額為228.98億美元，占認繳總額的23.67%。此外，還有18個成員因出資還未到位目前還不是有投票權的正式成員。

實繳資本分批繳納。根據亞投行協定確認的分次繳納的原則繳納實繳資本，首次交納20%，大部分成員分五年繳納，而有些低收入成員（國際開發協會的援助對象）則分十年繳納，這種出資方式既照顧了成員的出資負擔也與亞投行融資能力的逐步提升保持匹配。

基本投票權根據比例確定。亞投行采取的投票權計算方法是每個成員的投票權包含基本投票權、股份投票權以及創始成員享有的創始成員投票權。每個創始成員國有600票投票權，這對創始成員有一定的激勵，這個常數會隨著股份的增加而稀釋。但基本投票權按占總投票權的12%來分配，從而避免固定的基本投票權隨著股份增加而被稀釋的情況（這也是現有布雷頓森林機構被批評的原因之一）。這種安排降低了股份在投票權中的作用。這對于股份較多的成員的投票權是一種限制性措施。比如，中國目前認繳的股份為297.8億美元，占總股份數的30.78%，但投票權只有26.59%。在有投票權的正式成員中，有35個域內成員的股份占比低于投票權占比，33個域外成員的股份占比低于投票權占比（見表1）。

董事會成員實行非常駐模式。與其他開發機構一樣，理事會是亞投行的最高決策機構，每年開會一次，決定重大事項，還設有董事會和管理層。亞投行董事會有12名董事，其中區內董事9名，域外董事3名，董事會類似于一般公司的董事會，采取的是非常駐銀行模式，董事會根據需要開會作出決策，非常駐模式可以避免傳統多邊開發機構飽受批評的官僚主義，也節省了運營成本。此外，遠程會議的方式也保證了非常駐模式董事會的有效運行。

行長的遴選遵循公開透明的程序。對布雷頓森林體系機構詬病較多的是管理層的選擇不透明，特別是世行行長與國際貨幣基金組織總裁的遴選不透明。亞投行對此作出了新的安排，遵循“公開、透明、擇優”的管理層遴選原則被明確寫入《亞投行協定》，從一開始就明確了要辦成與現有主要多邊開發機構不一樣的、具有良好治理理念的國際機構。在2019年12月底的亞投行理事會上，根據這一原則通過了《亞投行行長遴選規則》，該規則確立了選舉人和被選舉人的資格、提名與選舉流程。2020年亞投行理事會正是根據這一選舉規則，選舉金立群連任行長。

業務的開拓

亞投行的業務與其他多邊開發機構沒有太大差別。主要有三大類：一是貸款，包括直接貸款、聯合融資或參與貸款;二是股權投資;三是提供擔保。在世界銀行集團，這三大業務基本上分別由國際復興開發銀行、國際金融公司和多邊投資擔保機構負責，而亞開行則承做上述所有業務。此外，亞投行還建立了特別基金，并為成員提供技術援助。為保證有效運行，亞投行確定了與其他機構有區別的戰略重點領域，制定了高效透明的運營規則，并積極回應了成員廣泛急切的融資要求。

服務優先領域。新成立的亞投行從一開始就奔著為亞洲基礎設施建設提供融資服務的目標而來，根據區內機構的基礎設施融資需求的特點、全球基礎設施投資活動的新要求以及其他多邊開發機構的成功經驗，確立了三個優先考慮，一是可持續發展領域，也是綠色發展領域;二是跨境互聯互通設施，此類項目必須在滿足財政可持續性、環境保護和社區介入的前提下才發放;三是能夠動員與激活私人資本參與的項目。亞投行強調與私人部門的合作，撬動社會資本來進行基礎設施投資。從融資活動的結構分布來看，基本上體現了亞投行的主要宗旨和重點領域。其中，能源、交通、水利占了很大的比重（見表2）。

規范項目運作。亞投行建立了一整套項目選擇、風險管理、采購、環境社會治理評估的規則。在項目選擇上，實施了項目優先化和質量框架（Project Prioritization and Quality，PPQ）用以挑選項目，以確保項目符合亞投行的優先領域。挑選項目的主要原則是：戰略的匹配性、價值增加、項目設計或預期結果、實施準備程度以及合規、效果以及效率等因素。同時，加強投后管理，每個季度項目組都向管理層提交報告，從而讓管理層及時全面了解所投項目的進展。

服務更多成員。根據國別來看，亞投行支持的項目涉及到28個國家的99個項目，還有9個項目是多個成員共同受益的基金類項目，涉及金額達220億美元。南亞、中亞、西亞、北非、太平洋島國、南美等國家都獲得了支持。不管是按項目數量還是金額，南亞成員應是最大的受益者，其中印度的項目數最多，有20個項目獲得了50.89億美元的資金支持，占總金額的23%;項目數第二位的則是孟加拉國，11個項目獲得了18.29億美元的支持;巴基斯坦有6個項目，獲得了12.68億美元的支持。西亞的土耳其有9個項目，獲得了21.38億美元的資金支持。中亞的烏茲別克斯坦有5個項目，獲得了9.33億美元的支持。東亞除了印尼有8個項目獲得20.899億美元支持和菲律賓獲得較多支持以外，其他成員項目普遍較少。俄羅斯有共計8億美元的兩個項目申請獲批。作為出資最多的中國，獲批的項目只有4個，共計11.35億美元。顯然，亞投行不是在實現中國的經濟利益，而是中國在為全球提供公共物品。為了提高項目的效率，亞投行還建立了項目準備基金，用以提供技術援助，幫助低收入國家準備好項目以符合項目融資要求，從而大大提升低收入國家融資的可得性。

堅持合作精神。亞投行在發展過程中特別強調國際金融機構之間合作共贏的重要性。《亞投行協定》開宗明義地指出其宗旨是“與其他多邊和雙邊開發機構緊密合作，推進區域合作和伙伴關系，應對發展挑戰”。在項目投資中亞投行注重與世界銀行、亞洲開發銀行、歐洲復興開發銀行等進行合作，開展聯合融資。到2019年底前的63個項目中，其中30個項目是與其他多邊開發機構進行聯合融資的。以2020年的防疫貸款為例，在21個項目中有15個項目是與世界銀行集團、亞洲開發銀行等進行聯合融資的， 同時在業務實踐中，有關貸款政策以合作方的為準，表明亞投行充分尊重傳統多邊開發機構的經驗。此外，亞投行在融資實踐中有32%的項目投放給私人部門，這與激活社會資本，動員市場力量的優先原則是一致的。

積極應對疫情。當疫情爆發之初，作為總部在北京的國際開發機構，亞投行密切關注疫情的發展。2月10日亞投行宣布將對中國公共衛生體系建設進行投資，4月7日，用于支持北京和重慶兩個城市疾控體系建設的公共衛生基礎設施項目獲得了批準， 這一項目金額達24.85億人民幣（3.55億美元）。這是首筆以緊急援助貸款名義發放的貸款。2020年4月16日，以基礎設施融資作為主要任務的亞投行的董事會經代表成員3/4以上投票權的同意，決定建立“新冠疫情危機恢復便利”（COVID-19 Crisis Recovery Facility），決定在未來18個月提供初始資金50億～ 100億美元的融資安排，后來將金額增加到130億美元。主要用途是：（1）直接用于抗疫有關的支出，如檢測體系的建立、醫療設備的購買。（2）緩解成員由于疫情影響引發的財政壓力。（3）緩解企業或金融機構由于疫情沖擊帶來的流動性壓力。為了降低低收入國家的融資成本，亞投行董事會還在2020年5月同意成立初始資金總計為3000萬美元的特別基金，用來補貼低收入國家申請“新冠疫情危機恢復便利”1個百分點的利息支出。到2020年底，有21個“新冠疫情危機恢復便利”項目獲得了批準， 金額高達62.099億美元，這些資金有效地幫助了有關國家防控疫情、緩解疫情對宏觀經濟、企業和金融體系造成的不利沖擊。

雖然亞投行推出的“新冠疫情危機恢復便利”是臨時性安排，但這種應對危機所表現出來的敏捷性表明了該機構的活力。這說明亞投行已經在拓寬融資領域，除了延伸到那些直接用于疫情防控的公共衛生融資外，還幫助那些經濟受疫情影響嚴重的成員渡過難關，向那些面臨流動性困難的企業或金融機構提供流動性。從本質上說，后兩種用途的融資屬于金融安全網的范圍。正是從這一年開始，亞投行將公共衛生、宏觀經濟穩定、流動性作為重要的融資分類，這意味著這些措施可能會長期化，雖然不一定以“新冠疫情危機恢復便利”的名義，因為這些需求在未來仍是非常緊迫和持久的。

面臨的挑戰

展望未來，亞投行還面臨許多挑戰。

國際形勢的變化。2017年美國特朗普總統上臺后，實施了美國優先、去全球化的舉措和一系列針對中國的打壓行動。但特朗普政府在打壓中國的同時，也對其西方盟國同樣采取了貿易保護主義的措施，這在一定程度上刺激了其他國家與中國的合作，包括在亞投行這樣的多邊組織與中國進行合作。拜登總統上臺后， 會團結盟國對付中國，重新發揮美國主導的多邊機構的作用，其對亞投行的運行的影響值得關注。此外，作為第二大股東的印度在亞投行中起著重要的作用，中印關系的演變也將考驗著亞投行的運行。

新冠疫情的蔓延。新冠疫情提醒亞投行關注公共衛生領域基礎設施的同時，也增加了融資風險的擔憂。目前，全球新冠疫情還在繼續發展，為防控疫情的隔離措施可能長期化，妨礙著經濟全面復蘇，也帶來企業、家庭、金融機構和國家財務狀況的惡化。同時，疫情的拖延也會對有關基礎設施投資項目能否按時建成、投產、運營并歸還亞投行的貸款構成威脅。亞投行需要為疫情造成的項目風險作好準備。此外，防控疫情采取的隔離措施也使許多跨境互聯互通項目難以有效推進，為亞投行在2030年跨境互聯互通項目融資達到實際批準項目的25%～30%的戰略目標能否實現增添了變數。

氣候問題的關注。拜登總統上臺后，美國將重新回歸氣候談判，綠色經濟將成為基礎設施投資的方向。亞投行在氣候融資中已取得了不錯成績。2016～2018年，氣候融資達到35%，而2019 年達到了39%。2020年通過的《2021～2035年亞投行戰略》要求到2025年氣候融資要達到或超過實際批準項目的50%。要實現這一目標，亞投行還須繼續努力。

前沿科技的發展。新冠疫情再次提醒人們對于信息科技、生物醫藥等前沿科技的投資是多么重要，同時，科技的發展也要求亞投行在項目選擇、項目管理中能夠應用新的技術，提高效率。好在亞投行戰略已經把技術賦能的基礎設施作為未來的優先領域。但是由于美國將技術問題政治化的做法給包括5G技術在內的眾多新興技術的推廣應用制造了麻煩，從而為技術賦能的項目融資增加了障礙。

債務問題的惡化。近年來，經濟脆弱性國家的債務問題引發普遍關注。許多國家已經債臺高筑，加上疫情的影響，可能面臨違約風險。亞投行一方面需要關注已投項目的風險，另一方面在項目選擇時面臨著更加艱難的抉擇。

亞投行應當按照現有的治理框架，基于多邊化、開放主義和合作精神，按照專業原則來處理即將面臨的挑戰;還要與時俱進，積極調整戰略，擴大重點領域、創新融資方式、提高融資能力，真正成為一個開放、多元、平等、透明、高效的國際金融機構。

（作者單位：外交學院國際金融研究中心）