我國行政事業單位預算績效管理存在的問題及對策探究

劉霞

[摘 要]文章通過分析行政事業單位項目預算績效管理現狀，指出行政事業單位項目預算績效管理存在認知有所偏差，部門之間缺乏溝通;財務人員專業素養偏低，填報內容不規范;缺乏執行效力;缺乏有效的預算執行監督機制的問題并通過綜合性的分析，結合具體的工作實踐，提出了相應的對策，以期提升預算編制管理水平，使預算管理更加規范、更加科學、更加合理。

[關鍵詞]財政;事業單位;預算績效管理;預算編制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.04.095

1 前言

預算績效管理是全面預算管理的重要組成部分，預算績效是用績效的理念和方法對項目進行編制、執行和監督一種預算體制，財政部門、預算單位根據設定的績效目標，運用科學合理的評價方式，對項目完成的效果做出客觀公正的評價。黨的十九大報告中指出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”如今從中央到地方，編制預算都會采取預算績效管理，在前一年預算項目申報中都會讓預算單位提供必要的項目實施依據和績效目標指標，讓預算編制工作更加有理有據。經過多年的努力和實踐，預算編制工作已經朝著規范化、專業化的方向發展，近年來預算績效的改革也讓預算編制工作更加完善，預算編制的目標就是讓有限的資金得到最大限度的合理分配與應用，而預算績效管理正是出于這一目標應運而生。

預算績效管理在國外早有范例。預算績效的概念于1907年在美國首次提出。1949年，胡佛委員會在其“預算和會計報告”中首次提出，在預算編制過程中，應注重產出結果。1950年，美國國會通過了《預算與會計程序法》，明確要求政府提供預算績效信息，標志著美國預算績效管理正式開始。2018年9月，中共中央、國務院出臺《全面實施預算績效管理的意見》，雖然不是什么新鮮事物，但是要真正地做好預算績效管理也不是一件容易的事。

目前各省各地方都在全面推進預算績效管理，大都在預算編制的時候，對重大決策、項目開展事前績效評估、預算編制時則通過預算軟件中預設的績效目標信息、產出指標、效果指標等填寫項目實施計劃以及預期所達到的目的。在年終或者次年的時候，各單位會對年內實施的項目進行評估，看看是否達到了預期目標。由于評價工作的專業性，現在常常是引入第三方對項目進行評價，相對來說具有很強的客觀性，而這些評價結果也為次年的預算做出了參考。如果項目的最終評價不高，往往在次年預算中會被剔除。

2 開展預算績效管理的意義

2.1 促進單位決策科學化

預算編制要合理、合法、科學。這就需要各單位準確把握預算的政策，重大決策、項目編制預算前往往通過第三方評審開展事前績效評估。在項目決策中要吸收社會各方面的意見，慎重、綜合考慮，防止決策的盲目性和隨意性。

2.2 優化資源配置

讓有限的資金最大限度地發揮作用是預算績效工作開展的目標。通過對項目事前評審、事中監督、事后評價工作的開展，提高單位資金使用效率。通過預算績效管理，將預算的執行情況與績效考核緊密結合，促進資金的有效使用，提高資金使用效率。

3 我國行政事業單位預算績效管理存在的主要問題

3.1 對預算績效管理的認知有所偏差，部門之間缺乏溝通

由于預算編制工作主要是由各行政事業單位的會計完成，即使各部門領導對預算績效管理有所認知，真正填寫績效目標指標等信息主要是各單位的會計人員，會計人員并不能確保對整個部門的各項工作都有深入了解，因而在填寫績效信息的時候往往要么不規范要么含混不清。

事實上大多數人都認為預算編制是財務部門的責任，這一觀點說明很多人并不了解預算，沒有看到預算與各部門工作之間的聯系。事實上，成功的預算編制需要充分的合作。但在實際工作中，在預算編制過程中，經常出現部門間信息不對稱、業務不了解、溝通不暢等問題;員工預算管理意識淡薄，存在無關緊要的心理，導致預算編制工作不能順利開展。

3.2 財務人員專業素養偏低，填報內容不規范

編制預算的工作一般由財務人員負責，但是基層的財務人員往往并不專業，大部分都是根據上一任會計遺留的信息進行編制。預算管理的培訓往往都是由本級財政部門開展，很難對財務人員進行強制性的約束。預算編制過程中由財務人員制定績效目標，容易受專業知識、個人能力、個人認知等方面的影響。專業素質不高，業務技能不精通，再加之基層財務人員更換頻繁，財務業務上的連續性難以為繼。在編制時需填寫項目主管部門、實施單位負責人、項目建設內容、資金情況、績效目標總體情況、績效指標值等主要欄目，但是很多項目單位填寫欄目存在或內容填寫不全或填寫內容不規范等問題，這使得許多項目績效目標形同虛設，即使從系統上在填寫上有強制要求，也多是敷衍了事，直接套用模板或者是照搬照抄，設置不合理，不符合本單位的具體情況。此外，許多單位還沒有完善的預算管理制度和操作流程。

3.3 預算績效管理缺乏執行效力

預算執行力度太小，缺乏可操作性。財務人員參照預算執行的意識不強，在大部分人的意識中，預算僅是概算而已，因而即使在本級人大會上通過，到真正執行過程中又會有各種各樣的情況發生。比如超預算的問題，之前沒有納入預算的必須支付的項目，需要進行預算調整。而有些列入預算的項目又因為手續不足等原因遲遲開不了工，造成了巨大的資金浪費。現在跨部門調整預算的情況原則上是不被允許的，但是部門內部調整預算的現象依舊時有發生。這種現象的發生本身就說明在預算編制工作中存在不少的問題。我們常說“好鋼要用到刀刃上”，讓預算績效管理工作更準確，需要各部門共同努力。

3.4 缺乏有效的預算執行監督機制

大部分的基層單位多是財務部門一人多崗，財務部門既編制又監督，缺乏對預算的執行情況進行跟蹤與反饋，更不用說建立相應有效的監督管理機制和預算監督體系了，檢查資金的使用情況及進展往往只能通過賬面時的檢查，確保資金撥付即為落實，無法對資金的使用效果進行評價，預算管理容易流于形式，未能制定監督管理中的績效評價標準，評價手段單一落后，再加上近年來受加快支出進度工作的影響，資金花完似乎比資金花好更容易量化，這種資金使用的評價標準容易讓人忽略資金使用的效果。

4 加強預算績效管理的建議

4.1 加強學習，明確職責，完善制度

要明確填報主體，建立問責機制。首先要從單位領導層入手，強化單位一把手是預算管理的主體責任意識，讓領導層正確認識預算管理的重要性，從思想上重視預算績效管理工作。預算管理不只是財務部門的工作，由于預算執行關系到單位的每一個部門，因而就要注重強化全員參與預算管理的意識。根據《全面實施預算績效管理的意見》中規定：單位是預算績效管理的責任主體，花錢必問效，無效必問責。各單位各部門要有責任意識，作為一項全員、全過程、全覆蓋的管理工作，預算績效管理的工作都離不開單位各部門人員的參與。由于在預算編制初期就要明確績效目標，因而各部門更要形成有效的溝通機制、相互協作，才能確保預算管理的順利執行。加強對現有財務人員專業化的財政知識培訓教育，讓財務人員從根本上認識到績效管理的重要性，將績效管理同預算管理、資產管理、業務活動等緊密結合起來，結合具體工作自身的特點，建立合適的預算體系及操作規程，使得預算工作有章可循。

4.2 優化預算編審平臺，完善績效目標管理

科學合理地設置績效目標，是規范預算編制、進行績效監控及開展績效評價的重要舉措。既然“套模板”是很多的財務人員的“無奈之舉”，那至少要保證“套對模板”。現在的預算編制系統一般都有預設的績效目標指標供預算單位進行選擇，但是基層單位的情況比較復雜，往往不能涵蓋預設的內容。事業單位的財務人員只能根據自己的判斷自行填寫，而基層財務人員“門外漢”居多，填寫不規范，這就要求在設置這些內容的時候多考慮基層的情況，既然要給基層事業單位使用這些內容，那就要“接地氣”，看似“高大上”的內容要根據部門職能、項目規劃、支出計劃等實際情況，結合具體工作內容，在廣泛征求意見、充分溝通協調的基礎上，綜合考慮產出、成本、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度等績效指標，設立單位整體績效目標和項目績效目標。統一填報格式和口徑，注意增加表格之間數據鉤稽關系，同時增加文字提示說明以方便基層財務人員操作。

4.3 建立有效的預算執行監督機制

其實預算績效管理具有一定的獨立性，只是往往將績效管理與預算管理進行同步實施的做法，讓預算與績效缺少了嚴格區分。預算的編制、執行、監督、評價等各個環節都離不開監督考核機制，編制預算的初衷是實現資源合理有效配置，這就要求在編制預算前就要進行周密研究，杜絕“拍腦袋決定”，形成事前評審、事中監督、事后評價預算績效管理體系。現在財政部門設有政府投資評審之類的科室或部門，為了公平公正，往往引入第三方評審公司對大型項目、特定項目、進行事前評審。這些評審報告也將成為是否列入預算與項目實施情況評價的標準。單位應嚴格預算執行的流程，預算按既定的資金支出用途和時間執行，保證工作效率和質量。在預算執行過程中，要及時進行定期和不定期考核，通過事中監督，充分控制風險，及時發現問題，及時糾正偏差。

4.4 加強預算績效考核管理，合理運用考核結果

績效考核看似是預算管理的最后一個環節，實際上是預算管理的一個新的起點。客觀績效考核既是對上一年度相關工作的評價和總結，也是對下一年預算編制工作的有效指導。因此，績效考核是部門預算管理中不可缺少的重要組成部分。考核的形式既有撰寫自評報告，也有引入第三方外部評價，外部監督可引入專家團、社會公眾、媒體等多方面多渠道的評價，有效提升透明性、公開性。現在往往是兩者結合，形成內外部共同監督的有效監督機制。通過對單位項目進行預算績效考核，既可以發現和解決問題，也可以指導下一年的預算編制，不斷提高預算管理人員的素質，真正形成事前評審、事中監督、事后監督的完整的預算管理閉環。

預算績效管理的目的是讓有效的資源得到最大限度的合理使用。想要部門預算更加完善、科學、合理，預算績效管理必不可少，預算績效管理是財務工作的重要組成部分。加強行政事業單位預算管理離不開預算管理制度的建立。這有利于提高單位工作效率，提高資金使用效率，從而規范資金收支，規范行政事業單位財務活動，提高行政事業單位公信力，提高公共服務效率。隨著經濟的發展和社會的進步，人們對預算管理體系的發展又提出了新的要求，預算管理體系需要不斷地創新，只有不斷地完善與優化預算管理體系，讓其適應單位的管理和運作，才能真正發揮預算管理的價值。只有不斷加強財務績效管理，做好前期工作，才能提高預算管理水平，讓預算管理更加規范、更加科學、更加合理。

參考文獻：

[1]連晉.行政事業單位預算管理問題的研究[J].中國集體經濟，2019（32）：32-33.

[2]仲曉娟.淺談如何加強行政事業單位的部門預算管理[J].現代商業，2019（8）：122-123.