基層財源稅源建設問題與建議

田紅媛

定邊縣位于陜西省西北部，素有“旱碼頭”之稱，境內石油資源分布較廣，是全國石油產能第一大縣。多年來，石油產業是定邊的產業支柱，縣級財政收入的主要來源，呈現出“石油財政”一枝獨秀的局面。自2015年以來，石油價格的漲跌對全縣財政收入影響極大，“資源型”經濟結構矛盾日益凸顯。筆者通過對定邊財源稅源建設現狀、問題進行深入分析后提出建議。

定邊縣財源稅源建設現狀

——近五年財源稅源建設產業結構情況。定邊縣財政局、稅務局統計數據顯示，三次產業稅收收入中，第一產業稅收收入從2015年的2萬元上漲到2017年的819萬元，然后呈現大幅下滑趨勢，對總體稅收貢獻率比較低，稅收實現空間非常有限。第二產業稅收收入從2015年的191061萬元下降到2017年的146187萬元，2018年開始呈現增長態勢，第二產業占稅收收入比重最大，對總體稅收貢獻率較大。第三產業稅收收入從2015年的45961萬元下降到2017年的33128萬元，2019年與2015年稅收收入基本持平，第三產業是僅次于第二產業的稅收來源（如表一）。

從定邊縣產業結構來看，2015-2019年第一產業占GDP比重呈現小范圍的波動;第二產業占GDP比重總體呈現下降趨勢，從2015年的22.27%下降到2019年的17.74%，2018年最低，僅為4%;第三產業占GDP比重總體呈現上升的趨勢，在三次產業中占GDP比重最高，從2015年的57.71%上升到2019年的60.58%，2018年最高，為73.76%（如表二）。

產業結構現狀決定了定邊稅收負擔的復雜性，2015-2019年，三次產業的宏觀稅收負擔呈現出不同的變化趨勢。第一產業稅收負擔呈現平穩態勢，且產業稅負拉動率較低;第二產業GDP比重低，但稅負及產業稅負拉動率較高;第三產業GDP比重最高，但稅負及產業稅負拉動率遠遠低于第二產業。

——2019年財源稅源建設經濟結構情況。2019年，定邊縣財政總收入248459萬元，其中稅收收入221258萬元，占財政總收入的89%;非稅收入27201萬元，占財政總收入的11%。

從產業結構看，2019年全縣三次產業構成比為8.8∶66.7∶24.5。其中，第一產業稅收293萬元，占稅收收入0.13%。第二產業稅收174982萬元，占稅收收入79.09%。第三產業稅收45983萬元，占稅收收入20.78%。從產業對稅收的貢獻度來看，第一產業為低稅產業，產業稅收比重較低，第二產業稅收貢獻度最高，第三產業帶動力不明顯。

從行業結構看，采礦業稅費收入最高，獨占鰲頭，僅采礦業稅費222343萬元，占全縣財政收入的89.49%。除此之外，其他重要行業分別是電力、熱力、燃氣及水的供應業，建筑業，批發和零售業。顯而易見，定邊的行業稅收結構分布并不合理，重點稅源主要集中在采礦業，財政基礎過于依賴采礦業，易產生高稅收風險。

從企業類型看，2019年國有企業、國有控股企業這兩部分稅收占總稅收比重56.91%。國有企業及國有控股企業是該縣經濟發展的主要動力及重要的稅源，民營經濟活力還未充分調動，潛力有待積極挖掘。

從重點稅源結構看，2019年全縣納稅人共50476戶，年納稅額在100萬元以上的稅源納稅人僅有140戶，共納稅款155558萬元，占稅收收入總量的68.44%。其中億元以上2戶，分別為延長油田股份有限公司定邊采油廠、中國石油天然氣股份有限公司長慶油田分公司。重點稅源納稅戶數極少，納稅額又過于集中在重點稅源，且重點稅源主要集中于工業企業，尤其是采礦業，一旦有對其影響效果比較大的因素出現，很容易動搖全縣的財政基礎。如受2015年原油價格“斷崖式”下跌影響，全縣工業經濟首次出現負增長，產生了較大的財政收入缺口，而其他的中小稅源企業由于自身規模及資金運作的限制，即使發展良好也很難彌補這個缺口。

當前存在的主要問題

產業經濟結構很大程度上影響著產業財源結構，其合理與否直接影響著財政增收質量。從對定邊縣財源稅源的產業構成、行業構成、重點稅源企業構成等現狀的分析發現，定邊縣經濟發展呈現的特點為農業大而不強、產銷融合滯后;第二產業對全縣財政收入貢獻顯著，工業產業居主導地位，但稅收結構單一;而第三產業貢獻相對較小，缺乏支柱產業，發展后勁不足。因此，定邊縣在產業財源結構體系及財源可持續性建設中還存在著一些隱憂。

對策建議

——重視特色農業發展。一方面加大對農業技術、資金及優惠政策的支持力度;另一方面力抓包括馬鈴薯種植、種羊養殖等特色農業，大力推進馬鈴薯深加工及種羊養殖、屠宰、加工、銷售等產業鏈全鏈條發展，通過加大農產品深加工企業發展力度，形成二產，帶動三產。

——促進石油產業結構優化升級。作為石油資源型城市，工業轉型升級仍需依托石油資源優勢，在保障石油開采持續穩產增產的基礎上，注重引入先進科技及具有創造發展活力的人才，注重石油關聯企業和接續產業的發展，通過對石油產品加工深度和廣度的開發，進一步推進石油產業多元化發展。

——加快推進民營經濟發展。民營經濟在繁榮市場、增加財政收入方面，有著巨大的潛力。一直以來受石油經濟為支柱的思想影響，在全縣民營經濟發展方面，存在著一定的偏見，因此，為推進民營經濟發展，首先要提升全縣服務和服從民營經濟發展的觀念認識。通過宣傳發展民營經濟的各項政策，獎勵貢獻突出的民營企業等多種形式營造發展動員氛圍，提升民營經濟的地位。其次，加大民營經濟政策支持力度。一方面制定具有定邊特色的優惠政策，放寬市場準入，在招投標、采購等方面優先選擇本土企業品牌;另一方面制定財稅支持政策。特別是針對小微企業、個體工商戶等市場競爭中的弱勢群體，要加大稅負的減免力度。最后，大力培植龍頭骨干企業。對現有的輻射帶動作用較大的本地民營企業加大幫扶培育力度，促進其持續做大做強;同時充分結合縣域實情，大力培育天然氣加工、絲紡服裝等本土特色優勢品牌企業。

——積極培育新的消費增長點。除了加大對批發和零售、交通運輸和倉儲業及其他現代服務業等領域投入和成長型企業的培育力度以外，在穩產能、爭補貼的基礎上把休閑旅游、健康、文化等培育為新的消費增長點。結合縣域實情，定邊開發投資了以紅花蕎麥為主的“田園花海”旅游項目，以此項目為中心，進一步充分發揮其輻射經濟帶動作用，在布局產業鏈上創新發力。將定邊文化及定邊飲食相結合，規劃地地道道的農家樂;開發天然綠色的定邊蕎麥深加工食品;抓住此次機遇挖掘定邊剪紙文化價值，開拓剪紙源泉創作思路，發展定邊剪紙手工業，最終形成具有本土特色的以休閑旅游業、食品加工業、剪紙手工業為主的產業集群。

（本文數據來源于定邊縣統計局《定邊統計》、定邊縣財政局《財政預算收支執行情況表》及定邊縣稅務局《稅收收入分行業分稅種統計月報表》）