對(duì)印章檔案啟用管理規(guī)范化的思考

謝蘭芳 劉珂凡

摘要：停止使用的印章，雖然已經(jīng)失去現(xiàn)行效用，但經(jīng)過(guò)收集、歸檔后成為印章檔案，能真實(shí)地反映一個(gè)單位或機(jī)構(gòu)的行政沿革，并且在研究歷史文化、鑒別文件真?zhèn)巍⒀a(bǔ)辦手續(xù)或補(bǔ)蓋印章時(shí)仍發(fā)揮著重要作用，有時(shí)確需進(jìn)行啟用。本文針對(duì)印章檔案啟用管理中存在的主要問(wèn)題加以分析，并提出有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防控建議。

關(guān)鍵詞：印章檔案 印章啟用 印章管理

《印章檔案整理規(guī)則》（DA/T 40—2008）對(duì)印章檔案的定義是：“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人在從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等社會(huì)活動(dòng)中形成和使用過(guò)的印章，是一種具有特殊載體形態(tài)并在歷史研究、檔案考證、文物收藏和藝術(shù)鑒賞等方面有著特殊價(jià)值的檔案。”[1]因單位的撤銷、合并、改革等原因會(huì)產(chǎn)生大量的作廢印章，這些印章經(jīng)收集、歸檔后，便成為印章檔案。印章檔案雖然已經(jīng)失去現(xiàn)行效用，但仍能真實(shí)地反映一個(gè)單位或機(jī)構(gòu)設(shè)置的行政沿革，并且在研究歷史文化、鑒別文件真?zhèn)巍⒀a(bǔ)辦手續(xù)或補(bǔ)蓋印章時(shí)仍發(fā)揮著重要作用。比如因?yàn)闄n案材料中缺少文件需要補(bǔ)充時(shí)，就要對(duì)這些補(bǔ)充文件加蓋早期印章。因此，如何防范印章檔案啟用中存在的各種安全隱患，如何建立健全規(guī)范、合理、科學(xué)的印章檔案啟用制度，從而科學(xué)、有效地維護(hù)印章檔案的完整與安全，是當(dāng)前印章檔案管理者面臨的新問(wèn)題。

一、印章檔案啟用管理中存在的主要問(wèn)題

（一）管理意識(shí)薄弱

一些檔案保管部門對(duì)印章檔案的管理存在放置混亂、使用隨意、監(jiān)管缺失等管理失控問(wèn)題，這些問(wèn)題的出現(xiàn)主要是因?yàn)楣芾碚吖芾硪庾R(shí)薄弱。一是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、法制觀念不足，認(rèn)為印章檔案已經(jīng)是過(guò)去時(shí)，失去了現(xiàn)行法律效力，對(duì)濫用印章所帶來(lái)的危害缺乏警覺(jué)。二是責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有將印章檔案管理與文書檔案管理統(tǒng)籌考量，認(rèn)為印章檔案只要不丟失就行，啟用或不啟用都無(wú)傷大雅。此外，受各種人為因素的影響，蓋出人情章、關(guān)系章的情況也時(shí)常發(fā)生。一些單位還存在管理人員權(quán)責(zé)不分、責(zé)任不明等問(wèn)題，導(dǎo)致印章檔案丟失、損壞和濫用的情況時(shí)有發(fā)生。

（二）管理制度缺失

相較于傳統(tǒng)的文書檔案，印章檔案不僅在數(shù)量上無(wú)法與之相比，而且在密級(jí)上也沒(méi)有明確的標(biāo)注，這就導(dǎo)致關(guān)于印章檔案使用管理的制度不健全，個(gè)別單位甚至沒(méi)有有關(guān)印章檔案的任何成文規(guī)定。這主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1.審批程序不嚴(yán)格。一些檔案館（室）對(duì)于印章檔案的啟用沒(méi)有建立規(guī)范化審批機(jī)制，缺乏審批登記程序。對(duì)于是否用印，或遵于領(lǐng)導(dǎo)審批，或依賴保管人員的主觀理解而執(zhí)行，導(dǎo)致違規(guī)用印、濫權(quán)用印等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.用印流程不規(guī)范。在用印過(guò)程中，未制定嚴(yán)格的備案登記手續(xù)，或者即使制定了相關(guān)登記制度但登記要素不全，從而影響后續(xù)的備查、追訴和信息反饋工作。另外，對(duì)于用印后的清查工作不夠重視，印章使用后便被隨意放置，沒(méi)有及時(shí)入庫(kù)，造成損壞甚至丟失。

3.崗位人員設(shè)置混亂。一些印章檔案管理人員未經(jīng)過(guò)管理培訓(xùn)和風(fēng)險(xiǎn)教育培訓(xùn)即上崗，對(duì)印章檔案管理制度、操作流程和保管使用的風(fēng)險(xiǎn)不熟悉。一些單位則是管理人員身兼數(shù)職，既是庫(kù)房管理人員又是檔案利用人員，極易造成職責(zé)混亂、權(quán)責(zé)不明等情況。

4.監(jiān)管機(jī)制缺失。一些單位尚未設(shè)置監(jiān)印崗位，有的單位檔案保管人員和監(jiān)印人為同一人，導(dǎo)致印章檔案啟用過(guò)程中無(wú)第三者監(jiān)管，極易發(fā)生印章私用、濫用等問(wèn)題。

二、規(guī)范印章檔案啟用管理的對(duì)策和建議

（一）提升安全意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

對(duì)印章檔案的管理，安全是首要訴求。一方面，各檔案保管單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到印章檔案啟用的重要性和敏感性，及時(shí)更新觀念，充分重視印章檔案管理工作，并不斷探索、研究印章檔案管理的科學(xué)方法，確立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提高管理質(zhì)量，將印章檔案管理工作作為日常管理工作的重要組成部分；應(yīng)堅(jiān)持“統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級(jí)建設(shè)、安全保密”的原則，對(duì)用印安全管理進(jìn)行全面梳理，列出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、制度清單和職責(zé)分工，制定出具體的實(shí)施步驟和操作細(xì)節(jié)。另一方面，各檔案保管單位要加強(qiáng)對(duì)于印章檔案管理人員的教育和培訓(xùn)，引導(dǎo)其樹立良好的印章檔案管理意識(shí)，提升印章檔案管理的專業(yè)水平，確保其能夠嚴(yán)格按照相關(guān)制度要求，進(jìn)行印章檔案的規(guī)范化管理，從根本上杜絕違規(guī)違法事件的發(fā)生。[2]

（二）制定完善的印章檔案管理制度

制定完善的印章檔案管理制度，不僅是維護(hù)印章檔案實(shí)體安全的重要手段，也是降低檔案保管機(jī)構(gòu)用印風(fēng)險(xiǎn)，保障用印公平、公正、公開、合規(guī)、合制、合法的重要舉措，以便從根本上將印章檔案管理納入科學(xué)管理的軌道。

1.明確用印審批制度。對(duì)印章檔案的啟用管理應(yīng)根據(jù)啟用環(huán)境、啟用目的和啟用人員做進(jìn)一步的細(xì)分和辨識(shí)。不同的印章針對(duì)不同的利用者，其使用權(quán)限不同，審批單位（人）也不同。如某部隊(duì)的《印章管理規(guī)定》中明確：歸檔停用的印章因特殊情況確需使用的，應(yīng)當(dāng)由使用單位提出申請(qǐng)，經(jīng)原制發(fā)單位批準(zhǔn)，在相關(guān)檔案管理機(jī)構(gòu)配合下使用。因此原制發(fā)單位的批復(fù)可以作為最基本的審核依據(jù)，利用者必須持有被利用印章的制發(fā)單位所開的審批件，方可有權(quán)啟用該印章。

印章檔案啟用審批制度的建立應(yīng)包括以下幾個(gè)基本要素：制定審批程序、設(shè)置審批人員、明確審批內(nèi)容等。審批程序可依具體情況包括：提出申請(qǐng)、出示材料、審核材料、同意用印等步驟；審批人員至少需要兩人，比如安排一名具體負(fù)責(zé)印章檔案保管的人員以及一名負(fù)責(zé)檔案管理的領(lǐng)導(dǎo)共同來(lái)對(duì)利用者提供的證明材料進(jìn)行審核和復(fù)核；審批內(nèi)容主要涉及明確利用者應(yīng)提供哪些證明材料，如印章原制發(fā)單位的批準(zhǔn)文件、利用人的身份證明材料、利用人所屬單位開具的介紹信和函以及其他關(guān)于用印目的的補(bǔ)充材料等。

2.規(guī)范用印程序和操作步驟。根據(jù)全程控制理論和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論，梳理印章檔案管理制度和流程，確定各流程環(huán)節(jié)中的主要風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點(diǎn)，并針對(duì)每個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點(diǎn)制定有效的控制措施，明確規(guī)定各環(huán)節(jié)的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)限。目前的印章檔案啟用程序一般為：用印前的審、復(fù)核，印章出庫(kù)，用印，登記以及收尾工作。

一是用印前的審、復(fù)核階段。主要是審核利用者提供的證明材料時(shí)應(yīng)注意用印申請(qǐng)表與用印材料、用印份數(shù)是否一致，是否要求加蓋證明材料中沒(méi)有涉及的其他印章；出具的批復(fù)、函、介紹信、證明信是否符合機(jī)關(guān)公文常用制式，落款是否加蓋有關(guān)部門的印鑒等；同時(shí)還應(yīng)審核利用者的有效證件，仔細(xì)詢問(wèn)利用事由，請(qǐng)利用者填寫印章檔案利用審批表。對(duì)于空白紙張蓋章的特殊要求應(yīng)加以重視，須由印章檔案保管單位最高級(jí)別的審批人專門進(jìn)行審核和監(jiān)印。

二是印章出庫(kù)階段。應(yīng)預(yù)先建立印章檔案出入庫(kù)登記簿，出入庫(kù)人員應(yīng)安排至少兩人同行，對(duì)于印章檔案的名稱、出入庫(kù)時(shí)間、事由、經(jīng)辦人員和審批人都應(yīng)詳細(xì)填寫。

三是用印階段。提供印章檔案利用服務(wù)時(shí)，應(yīng)仔細(xì)核實(shí)所需蓋印的文件與利用者提供的批復(fù)及證明材料中列示的內(nèi)容是否一致，即做到“文實(shí)相符”，同時(shí)要嚴(yán)禁在空白信箋和紙張上加蓋印章。

四是登記階段。應(yīng)建立《印章檔案啟用登記臺(tái)賬》，登記要素應(yīng)包括利用人名字、利用單位、利用事由、需蓋印章的名稱、有關(guān)部門意見、領(lǐng)導(dǎo)批示、承辦人、監(jiān)印人、份數(shù)、辦理時(shí)間、利用人簽名等條目；履行好登記制度，對(duì)于印章檔案使用情況的后續(xù)備查和追溯起到不可忽視的作用；應(yīng)定期將登記臺(tái)賬歸檔保存。登記的相關(guān)文件和材料一定要清楚、明白，更為重要的是，要在印章檔案啟用過(guò)程中盡量壓縮人為操作的空間，確保印章檔案的使用不打折扣、搞變通，避免蓋出人情章、關(guān)系章，保障印章檔案啟用全過(guò)程可監(jiān)督、可備查、可追責(zé)、可處罰。

五是收尾工作。收尾工作包括再次核實(shí)材料、印章入庫(kù)、清場(chǎng)等幾個(gè)步驟。用印后，印章檔案保管人應(yīng)當(dāng)立即收回印章，并按要求妥善保管，對(duì)于加蓋錯(cuò)誤的文件，應(yīng)及時(shí)收回并進(jìn)行銷毀處理。

3.明確崗位責(zé)任，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是明確分工，責(zé)任到人，確立專門的印章檔案管理人員和監(jiān)督人員，選擇政治覺(jué)悟高、保密意識(shí)和原則性強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力突出的人員作為印章檔案管理人員，按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)經(jīng)辦、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，清晰、具體地把主體責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。二是提高印章檔案管理人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。三是建立獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)秀的印章檔案管理人員予以表彰，對(duì)非法使用印章的瀆職、失職行為依法懲處，切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

4.健全用印監(jiān)管機(jī)制。各級(jí)掌管印章檔案的部門應(yīng)該將用印業(yè)務(wù)登記造冊(cè)并及時(shí)上報(bào)給上級(jí)行政主管部門，上級(jí)行政主管部門應(yīng)加大執(zhí)法檢查力度，定期檢查印章檔案的利用管理情況，梳理管理中存在的問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題提出相應(yīng)的改進(jìn)建議并反饋給責(zé)任部門，由責(zé)任部門制訂整改計(jì)劃，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)和責(zé)任人。通過(guò)周而復(fù)始地評(píng)估、應(yīng)對(duì)、溝通、監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，確保印章管理的剩余風(fēng)險(xiǎn)始終處于可控范圍內(nèi)。[3]

三、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)深化治理體制改革，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和軍隊(duì)產(chǎn)生了大量的印章檔案，印章檔案的利用相較于其他檔案利用工作，更具有權(quán)威性、嚴(yán)肅性的特征。加強(qiáng)印章檔案管理力度和風(fēng)險(xiǎn)防控能力迫在眉睫，其關(guān)鍵在于提高檔案保管部門的內(nèi)部管控能力和監(jiān)督力度，確保在制度保障、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、嚴(yán)格操作、信息溝通和內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)要素上做到相輔相成、互為依助，以便有效保護(hù)檔案實(shí)體，降低利用風(fēng)險(xiǎn)，提高服務(wù)效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)家檔案局.印章檔案整理規(guī)則：DA/T 40—2008[EB/OL].（2014-03-27）[2021-2-18].https：//www.docin. com/p-784291932.html.

[2]雷玉文.加強(qiáng)印章管理規(guī)范化及對(duì)策分析[J].管理觀察，2015（6）：174-175.

[3]陳仕清，張雪蓮，吳國(guó)弘.基于內(nèi)部控制的印章管理[J].現(xiàn)代國(guó)企研究，2015（24）：133.

作者單位：武警部隊(duì)參謀部檔案館