天水市武山縣洛門鎮農業土地流轉問題研究

馬 亮

（甘肅省武山縣農機服務中心，甘肅 武山 741300）

1 緒論

民以食為天，土地是根本。發展農業，最寶貴的自然資源是土地。 在西部欠發達地區，土地的流轉是發展現代農業的必由之路，是建設“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡默F代農村的重要舉措。 洛門鎮應積極破解土地難題，加速蔬菜、果品優勢產業的發展，引導大企業、大資金進入農業領域，促進農業產業化、規?；?，智能化生產經營。帶動農民實現脫貧致富，實現土地資源更高利用率和土地產出率。

1.1 農業土地流轉的概念、發展模式和特點

土地流轉是指土地使用權流轉，土地使用權流轉是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。可以通過轉包、轉讓、股份合作、租賃、互換等方式出讓經營權, 鼓勵農民將承包地向專業大戶、合作社等流轉,發展農業規模經營[1]。 土地流轉幾種模式的特點和優缺點：

1.1.1 轉包模式。 定義：農村土地轉包是指村集體經濟組織內部承包方將其承包經營權的全部或者部分轉給同一村集體經濟組織內部的其他農戶從事農業生產。 特點：土地轉包不改變原有的農村土地承包關系，原有的土地承包按照土地承包合同繼續履行原有合同的義務，并享有相應的權利。 農村土地轉包模式是目前農村土地流轉面積最大、比例最高的一種土地流轉形式。優點：利于村集體內部生產要素優化配置。缺點：流轉范圍受限。

1.1.2 轉讓模式。 定義：轉讓是指承包人自找對象或由村集體經濟組織協調，由第三者代替自己向發包人履行合同的行為。特點：轉讓的合同內容雖無改變，但是變更了承包人，終結了原承包人與發包人的權利義務關系，確定了受讓人與發包人的權利義務關系。 轉包或轉讓的對象，不僅可以在農戶之間進行，而且可以在各類承包者之間進行，如土地信托服務等。優點：促進土地流轉集中。缺點：農戶獲得一次性收益，流轉受讓方受限制。

1.1.3 股份合作模式。定義：股份合作就是土地入股，按照依法、自愿、有償的原則，采取土地股份合作制的形式進行農戶土地承包使用權的流轉。農戶土地承包權轉化為股權，農戶土地使用權流轉給土地股份合作企業經營。特點：土地承包權不發生變化，扣除相關項目的土地經營收入剩余按照農戶土地股份進行分紅。它代表當前農村土地流轉模式創新的方向，也是比較普遍的一種農村土地流轉模式。 優點：延長土地收益鏈，促進農村生產要素合理流動，提高農業生產效益和專業化水平。缺點：風險較大，需要一定實力的經濟基礎。

1.1.4 互換模式。 定義：農村土地互換是指村集體經濟組內部承包土地的承包方為了便于耕種或者規模種植的需要，交換自己的承包地。特點：其土地承包經營權也進行相應的交換。 流轉發生在同一經濟組織內。優點：操作簡單，利于生產。缺點：規模化集約化水平不高，易引發矛盾。

1.1.5 出租模式。 定義：土地出租是指農戶簽訂租賃合同，將其所承包的全部或部分農村土地租賃給農業生產大戶、農業產業化龍頭企業或合作社，從事農業生產。特點：土地出租不改變農村土地承包關系，原來承包土地的農戶繼續按照原有的土地承包合同履行其義務，享受其權利。 新參與的土地租貨方按照租賃合同的約定對土地承包方履行按期支付租金并不得改變農村土地用途的義務?？梢圆扇‖F金或者實物的方式按年度支付租金。 優點：促進農村剩余勞動力轉移，增加非農收入并且享有土地收益。缺點：契約穩定性較低，土地承包期限受限制。

2 洛門鎮農業發展和土地流轉現狀

2.1 洛門鎮簡介

洛門鎮位于武山縣東部，距縣城16 km。 東西長10 km， 南北寬 5.8 km， 面積 114.68 km2， 總人口84582 人（2019 年），轄 2 個社區、45 個行政村。 地處渭水與大南河交匯處，平均海拔1450 m。隴海鐵路和316 國道過境，素有隴東南“旱碼頭”之稱,是全國56個重點集鎮之一，占地200 畝的國家級洛門蔬菜批發市場是天水市規模最大、標準最高的專業市場，形成停車、住宿、寄存、信息咨詢、期貨貿易于一體的服務體系。 市場攤點3000 多個，年外銷蔬菜2 億公斤，遠銷新疆、青海、陜西、武漢、長沙、廣州等24 個省市。先后被省、市授予“文明市場”“安全文明市場”等稱號。

2.2 洛門鎮農業產業發展及土地流轉發展情況

洛門是全國聞名的蔬菜之鄉，建成了韭菜、優質胡蘿卜、優質洋蔥、茄果類精細蔬菜、復種菜瓜、架豆六大無公害蔬菜基地，韭菜、胡蘿卜、洋蔥、番茄、蒜苗、萵筍、菜瓜、甘藍、洋芋等9 類蔬菜獲得中國綠色食品發展中心綠色A 級認證。 在半山區域形成了以全膜雙壟溝播“菜-糧-油”套種為主的三大蔬菜生產基地。 經調查，洛門鎮現有確權耕地面積73473.8 畝（2019 年），其中糧食作物 38798 畝，果園 8549 畝，主要以蘋果、櫻桃、核桃產業為主。蔬菜產業得到快速發展， 種植面積累計達 16.7 萬畝， 總產量達 6 億多公斤，總產值3.6 億元，成為全省乃至全國重要的西菜東調基地。土地流轉4275 畝，主要發展蘋果、櫻桃、核桃、草莓果品產業和綠色大棚蔬菜種植產業[2]。

2.3 洛門鎮現有土地流轉的情況介紹

洛門鎮的土地流轉目前還處于探索階段，經過近年來的發展可以分為農戶自發型、政府引導型、業主經營型[3]。

洛門鎮的土地流轉隨著市場經濟的發展和改革開放后開始出現， 都是小規模的流轉， 從2008 年開始，武山縣開始實施農村土地流轉試點工作，依托龍頭企業、農民專業合作社、經營大戶和農民經濟人帶動農村土地流轉。 發展特色優勢產業，帶動農村土地流轉。 依托小城鎮建設帶動農村土地流轉。 圍繞勞務輸轉帶動農村土地流轉。新建農業高新技術示范園區和設施農業帶動農村土地流轉。洛門鎮實施農村土地流轉試點工作，取得了一定成效。

甘發[2017]44 號關于推進農村資源變資產、資金變股金、農民變股東改革的指導意見中指出，推進農村“三變”改革，盤活各類資源要素，激發農業農村發展新動能，聚集分散資金投入農業，加快促進農民增收。 洛門鎮在2017 年底確定為天水市農村“三變”改革試點鎮后，農業土地流轉較之前有了較快發展。 洛門鎮對農村集體的資源、資產、資金（以下簡稱“三資”）進行清產核資，引導農戶將承包地經營權和村集體的耕地、林地、草地、荒地、荒山、荒灘等自然性資源，評估作價后入股到有一定改革積累，主導產業或特色優勢產業，且規模化、組織化、集約化程度較高的龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場等經營主體，使農村沉睡的資源活起來，增加集體收入、壯大集體經濟，增加農民收入。

2.3.1 農戶自主型。 定義：農戶自主型是按農民的意愿進行土地流轉，其特點是因地制宜，流轉靈活，土地流轉早期的主要表現為農民自主自愿，多以口頭協議為主，自發流轉土地，自行流轉雙方利益，缺乏法律保護，容易產生糾紛。

案例： 武山縣金川果品種植專業合作社成立以來，嚴格按照“一事一議”的基本原則，充分發揮廣大農民“民主決策、民主管理、民主監督”的積極性，在洛門鎮金川村西坪梁退耕還林區，以出租方式流轉370戶農戶的1200 畝退耕還林地，建立蘋果基地，簽訂農村土地流轉合同370 份，租金每畝每年160 元，流轉期限30 年；目前，合作社有社員315 人，員工75 人。2019 年，合作社被武山縣人社局、扶貧辦認定為第五批就業扶貧車間。果園種植的阿斯、俄矮、天富一號優質蘋果也進入初產期。合作社的成功讓更多的群眾重新開墾了閑置已久的土地，種上了果樹。

2.3.2 政府引導型。 含義：政府引導型是在政府引導下，通過政策扶持、資金激勵等途徑，實現土地流轉，其特點是政策推動力很強，農戶生活有保障，管理嚴格規范，共同經委托經營，管理成本較高，須加強監管。

案例： 牟坪村位于武山縣洛門鎮以北約5 公里處，有生產優質蘋果得天獨厚的自然條件。 2015 年，陜西海升集團經過考察論證，選擇在牟坪村建設千畝現代農業蘋果矮化密植示范園。陜西海升集團流轉牟坪村承包耕地1250 畝，涉及農戶近200 戶，按照每畝每年800 元的標準支付流轉費，是天水市重點打造的十大現代農業科技示范園之一，也是武山縣重點扶持的農業產業化蘋果種植示范園區。該基地積極吸納周邊群眾就近就地進行務工， 園區每天用工平均在50人次以上，人均年工資達15000 元以上。 政府招商引資，把以前在農民手中只能用來種小麥、油菜，畝均產值不高的山地，通過土地流轉，讓這些農民轉換身份進入公司進行果園管理。 “公司+基地+農戶”的經營模式，“政府搭臺、公司唱戲、群眾參與”的先進管理體制，促使當地群眾實現了由“苦力型”向“技術型”的轉變，真正實現了示范區建設的多贏。

2.3.3 業主經營型。 含義：業主經營型是私營企業業主、種養大戶或企業法人以轉包、租賃、股份合作等方式流轉土地，其特點是經營機制靈活，規模經營，集約經營，土地投入產出率高，有一定的經營風險，對土地流轉合同和協議的簽訂須進行規范監督。

案例：洛門鎮東華農莊種養殖專業合作社是一個以生態開發為宗旨，集科研、種植、養殖、旅游休閑為一體的綠色生態園，主要種植花牛、富士蘋果、櫻桃等果樹和中藥材等經濟作物。2017 年農莊將冶扶村、關山村及周邊大面積荒地及山區耕地，以流轉土地的方式，將600 戶近2000 畝的村民土地流轉進行入股。按照每畝每年80 元與農戶簽訂15 年的流轉合同。同時吸納冶扶村、關山村33 人在合作社務工。 截止目前，由于投入時間較短，果樹還未進入到盛果期，合作社還暫未實現盈利。

洛門鎮塔麻農業綜合開發有限公司是一家集櫻桃種植、銷售、生態采摘、觀光休閑為一體的農業產業化企業。 積極探索“三變+櫻桃采摘+電子商務+農家樂”的模式，采用“公司+村集體+農戶”的股份合作方式，2012 年塔麻村225 戶農戶將425 畝土地流轉入股，農戶每畝每年獲得300 元保底分紅收入，公司與農戶簽訂10 年的土地流轉協議。 勞務入股40 人，增加了群眾收入。

3 洛門鎮農業土地流轉主要問題

3.1 思想認識不足

一是不愿土地流轉。 洛門地處西部貧困地區，農民受傳統思想觀念束縛，戀土情結較為嚴重,把土地作為其生活保障的最后一道防線。 有些農民不愿、不敢將土地流轉出去，擔心失業沒地生活養老沒保障[4]。二是不敢大膽投入。 由于農業投資周期長，農業生產自然和市場雙重風險壓力大， 不敢大規模搞開發，從而影響了農業的可持續發展。 三是基層組織不夠重視。部分基層主管部門和組織對土地流轉工作重視程度不夠，對土地流轉的政策法規、方式方法、矛盾問題等研究不深、宣傳不夠、監管不力。

3.2 土地流轉過程不規范

目前，流轉過程存在諸多不規范現象，所以在土地流轉過程中容易出現矛盾糾紛。一是缺乏土地流轉服務和流通平臺。 土地流轉的供求信息不能及時得到，轉讓方受讓時無法找到準確的土地流轉供給與需求信息。 二是土地流轉程序自發無序。 且流轉雙方沒有遵循一定手續，履行必要的程序，大多數只有口頭約定，沒有書面合同;少數有合同，但不規范、不準確，導致雙方的權利、責任和利益得不到有效保護。 三是土地流轉合同手續不完備。合同中有漏洞和違背土地承包法律法規的現象， 為流轉合同的履行埋下了隱患。 四是流轉的程序不專業。 農民的文化程度都比較低，土地流轉的隨意性比較強，土地價值缺少專業的第三方進行評估，一定程度上影響了農民土地流轉的收益[5]。

3.3 流轉市場發展滯后

當地土地流轉的規模與效率不高，土地流轉市場滯后主要體現在以下三點。一是土地流轉缺乏一個成熟的交易平臺。 信息不對稱問題，增加了土地流轉的成本，就會導致一些成交失敗。 二是土地流轉滯后于農村勞動力轉移。 通過調查發現，農地流轉滯后不利于農業人口和非農人口提高收入，影響農業現代化和城鎮化的發展。 三是土地流轉規模范圍受限。 單個用戶流轉規模與范圍受限程度比較大，土地就很難進行輕易的流動與分割，嚴重影響了規模收益。

3.4 土地流轉價格上漲和資金分配不均

一是土地流轉價格不斷上漲。 根據走訪調查，洛門鎮2013 年土地流轉的價格為川地每畝80～400 元，山地每畝 10～80 元，2020 年則上漲到川地為每畝200～1000 元，山地為每畝 50～800 元，由于沒有約束機制，流轉價格大幅上漲，流轉成本快速增加。二是土地資源占有的不均衡導致資金收入的不均衡。集體土地每年都有固定的流轉資金收入時，所有農戶都要利益均沾，為利益出現相互上訪、告狀而得不到實質性的解決。 交易雙方在確定土地流轉價格上討價還價。

4 洛門鎮農業土地流轉的對策

4.1 多級協調聯動，引導土地流轉

一是要加強組織領導。成立土地流轉工作領導機構，建立土地流轉實施辦法，制定相應土地流轉登記備案制度，做到土地承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”。 流轉應嚴格遵循協商、申請、審核、登記、流轉價格評估、信息發布、自愿協商、歸檔、報備的環節程序。二是形成工作合力。 自然資源、民政、林業、農業農村和水利等部門，做好爭議土林所有權的認定，化解村組邊界的糾紛。 由公安、司法部門對違法侵占集體土地的違法人員進行教育， 促進耕地保護的全面實施。三是財政部門要積極探索公共財政支持農村土地流轉的有效途徑，切實加大財政資金扶持引導力度。 四是培育典型。按照“建立試點、培育亮點，以點帶面、整體推進”的思路，穩步推進農村土地流轉工作。

4.2 健全土地流轉機制，創新土地流轉方式

建立健全土地流轉機制，堅持因地制宜，嘗試多種土地流轉方式，使農村土地流轉由過去單一的以轉包為主向轉包、轉讓、出租、互換、入股等多種方式轉變，積極引導并鼓勵土地經營權向種植能手和種養殖大戶流轉，形成規模經營優勢。 一是鼓勵農戶以土地承包經營權入股成立農民專業合作社， 開展規模經營，發展特色產品，實行專業化生產；二是通過合作社將社員承包土地集中起來，對外招標開發，或者集中經營，收益按合作社章程進行分配；三是鼓勵外出務工又不愿放棄土地、有意流轉土地的農民，采取各種形式把土地流轉給專業種養大戶、農場主、農民專業合作社和農業龍頭企業；四是對農村四荒資源，引導同村同組農戶以互換形式使土地相對集中，改善土地少而散的狀況，發展高效農業，興辦各類家庭農場；五是鼓勵龍頭企業、科研單位、農戶等以資金、技術、土地承包經營權、實物、勞動力等生產要素作為股份，按照自愿互利原則興辦公司制農場，實行企業化經營。

4.3 提高農民法律意識，保護雙方合法權益

一是規范合同。 土地流轉合同文本一式五份，經鄉(鎮)鑒證合同文本，流轉雙方各執一份，其余三份分別由村、鄉(鎮)、縣歸檔備案。 加強對《農村土地承包法》土地流轉法律法規的宣傳[6]。二是要建立土地流轉仲裁機制。 出臺土地流轉服務辦法。 確保解決農村土地糾紛問題。 三是維護農民權益。 政府主管部門應當在流轉資金分配上，加強監督管理，注意保障村集體、農戶、發包方的合法利益，探索建立“保底收入+利潤分成”土地流轉模式。

4.4 發展現代農業，促進農民增收

一是實現農業的產業轉型升級。加快農業的科技創新推廣，培育壯大綠色蔬菜、特色果品、花卉苗木、食用菌、中藥材等產業提檔升級，依托土地流轉，推進農業標準化生產基地建設。以綠色、天然、有機農產品為重點，建設標準化、規?；δ苻r產品生產示范基地。依托蔬菜加大設施農業發展。豐富設施類型，大力扶持設施農業專業戶、專業村、專業鎮發展。優化設施農業結構，重點發展新型高效節能日光溫室、防暴網、遮陽網，提高設施生產比重。 二是加強技術指導人員培訓。對實施主體的管理人員進行經營管理知識的培訓，對生產人員進行生產技術的培訓，提高他們經營管理能力和生產技能，并逐步實現認證化的新型職業農民。三是推進農業園區建設。圍繞特色優勢產業，擴大規模，完善功能，促進園區研發、生產、加工、倉儲、物流、營銷等全產業鏈融合發展，打造一批高標準現代工業園區，加大招商引資力度，打造1~2 個大型田園綜合體。 吸納當地農民就近務工，實現脫貧增收。

5 結論

土地是不可再生的稀缺資源，是農業最基本的生產要素，是農民基本的生活保障。 作為西部欠發達地區的洛門鎮，在發展經濟的同時，農業土地流轉要在國家政策法律的允許范圍內，解決好現有問題，創新流轉模式，合理規劃產業用地穩妥推進土地流轉。 要爭取上級政府部門的支持，招商一批好項目，引進發展前景好、效益高的龍頭企業，發展現代農業產業，做大做強蔬菜、果品產業，搭建土地流轉平臺，轉變農民思想觀念，保證群眾的收益，增強群眾法律維權意識，提高土地效益，實現土地流轉多方參與共贏的良性循環。