鄉村振興戰略與內生動力機制：現實困境、耦合關系與路徑選擇
——基于鄉村治理現代化的視角

張一平

（內蒙古大學，內蒙古 呼和浩特 010000）

黨的十九大報告指出實施鄉村振興戰略，以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為總要求， 其中治理有效是實現鄉村振興的基礎與關鍵。 鄉村治理是我國現代化進程中重要的組成部分，它關乎到廣大農民生活生產，與我國社會的穩定與發展也緊密相關，同時也關系到我國是否能順利建成全面小康以及能否實現國家治理現代化。在改革開放和社會主義現代化進程的不斷推進過程中，我國鄉村地區走向開放、活躍的新階段，鄉村的組織形式、人員流動以及村民的收入等發生了新的變化，伴隨著這些新變化，鄉村治理的方式、主體及模式也相應的發生改變，鄉村治理道路的選擇也應當與時俱進。 為了提高鄉村自治能力，建立鄉村治理內生動力機制，國家力量開始退出鄉村社會，但由于鄉村社會無法獨立解決部分社會治理事務進而出現治理真空現象，延緩了鄉村治理現代化進程。 近年提出的鄉村振興戰略，成為重構鄉村社會秩序的關鍵，為此，本文通過對鄉村振興戰略與內生動力機制兩者間關系研究，尋求鄉村治理現代化進程路徑選擇。

1 文獻回顧與問題提出

關于鄉村治理道路，較為普遍的是“自上而下”的外源式與“自下而上”的內源式之爭。 在早期，鄉村地域上的封閉性、 村民觀念的保守以及資源的匱乏等，造成鄉村地區自我發展能力的嚴重不足，這就需要國家通過投入大量資金、 人力等多種生產要素的方式，來確保村民最基本的生活保障，也就是說，這種以國家為主導的行政推動下的外源治理模式最早用于解決在現代化背景下農村貧困問題[1]。 正如學者劉祖云和周銀坤所提到的“城市利益讓渡、以工促農”，將城市的資源下放到鄉村中援助鄉村、縮小城鄉差距[2]。然而這種行政推動難免會擠兌農村自身發展，這種自上而下賦權式的治理機制模式中， 政府有一定的話語權，資源的投放與政策的傾斜也占有很大主導性[3]。也就是說， 在短期內來看這種方式有一定的促進作用，但并不利于鄉村現代化治理的可持續性，甚至會打破鄉村治理原有秩序。

之后學術界開始從鄉村治理的內生性研究出發，內生性的治理模式提倡參與式的治理理念，通過對本地村民自身意愿的了解， 來給與一定的支持與保障，調動各方力量共同解決治理過程中遇到的問題，進而實現當初的意愿愿景。我國學者李傳喜、張紅陽認為，內生型鄉村治理機制可以很好地發揮村民的自主性，實現鄉村治理的多樣性，而農村社會是存在一定內生的秩序，有一定基礎的[4]。 張文明和章志敏則從資源、參與、認同三個方面探討了鄉村內生式發展的動力要素[5]。隨著鄉村振興戰略的實施，學者們以鄉村振興為視角來研究鄉村治理內生動力機制，顧海燕以鄉村文化治理為視角，對鄉村治理主體進行研究，認為現階段鄉村文化振興需要外在激活力去激發內生動力，而外在激活力的作用發揮又要以文化的內生動力為前提和基礎[6]。也有學者以服務型政府角度出發，認為鄉村治理路徑包括完善的協商互動機制、建設服務型的政府等[7]。盧倩指出，行政主導“送文化”活動并不能從根本上改變鄉村，要積極推進鄉村文化振興，強化鄉村的內生供給，提升治理主體農民的主體地位。

綜合以上學者對鄉村治理的研究與探討，可以得出，鄉村社會是有一定的內生秩序，單方面的追求“自上而下”或者“自下而上”治理模式都是行不通的，隨著鄉村社會逐步擺脫貧困， 城鄉差距的不斷縮小，政府以及其他治理主體就要不斷激發鄉村的內生動力，通過上下互動和內外結合來維護和穩定鄉村社會內生秩序，進而提高鄉村自治能力。 這些研究為全文奠定了良好的基礎，但是仍然有補充的空間。 本文以鄉村治理現代化為視角，以鄉村治理現代化進程中面臨的困境為切入點， 通過厘清鄉村振興與內生動機制，來探索實現鄉村治理現代化路徑。

2 鄉村治理現代化進程面臨的困境

改革開放以來，我國城鄉差距逐漸縮小，鄉村治理模式也在不斷調整，鄉村振興戰略的提出推動我國鄉村變革，鄉村秩序也在發生變化，開放性和流動性的現代社會造成了鄉村社會的“去村落化”[8]，這也意味著鄉村社會將面臨新的挑戰。 現今，我國鄉村治理在治理主體、治理方式以及外部資源供給方面存在一定問題。

2.1 鄉鎮干部權責不清晰

鄉鎮干部作為鄉村治理工作中主體之一，是行政體制內最末梢的群體，他們既要完成上級部門轉移下來的各種任務，同時也要處理在治理過程中出現的利益糾紛以及其他公共事務，發揮著上傳下達的重要作用，但在實際工作中出現一定問題。從現實情況來看，由于治理理念較為落后，加之鄉鎮干部行為界限較為模糊，呈現出兩種極端的工作狀態。

一方面，在新時期我國鄉村社會治理主體多元化背景下，部分鄉鎮干部仍然存在家長式管理，在鄉村事務管理上獨攬大權，甚至出現權力異化、角色錯位、越位的現象。 部分鄉村干部利用職務便利謀取自利，出現貪污腐敗現象；與此同時，兩委職能出現交叉，降低工作效率的同時浪費公共資源，甚至造成干群關系緊張。這種強勢的國家政權也使得村民權力意識被弱化， 導致多元主體不能有序地參與到社會治理事務中，甚至破壞鄉村治理原有秩序。

另一方面則是部分鄉村干部的消極怠工現象，國家返場再次將鄉鎮干部提到中心地位，他們要完成各項任務以及要應對頻繁的量化檢查，而這些檢查結果也直接與年度考核相掛鉤；不僅如此，鄉鎮干部還要以駐村的方式為鄉村提供服務，工作的繁忙以及村民的不理解甚至反制鄉鎮干部，這種壓力型體制下鄉鎮干部受到自上而下和自下而上的擠壓，相關能力不足以及精力有限使得他們疲于應對， 產生責任性不強、工作不積極甚至虛假辦公的現象，這對干部自身來說有一定影響，同時也阻礙了鄉村治理進程，甚至會影響到黨和國家的公信力[9]。

2.2 治理手段方式單一

“自治”“德治”“法治”成為當今鄉村治理創新方式，而三治結合則是多元化的體現，但現有治理手段較為單一，三治結合不夠緊密。

從村民自治層面來，鄉村社會組織是村民自治重要的組織，村民的積極性、自治能力的大小都影響鄉村治理能力現代化進程，我們知道鄉村社會的封閉性造成村民思維的落后性，當治理理念貫穿到鄉村事務中， 大部分村民的參與意識以及能力還是比較薄弱的，再加上農村青壯年勞動力進城務工，參與鄉村治理事務的人群逐漸減少，即便近年來，有部分城鎮務工人員選擇返鄉創業，他們有一定的治理理念并積極參與鄉村治理，但最終也因村民共同體意識的淡薄以及相關自治體系制度的不完善，這種積極性也逐漸消失，鄉村自治能力仍然得不到提升，鄉村治理陷入“內卷化”。

從法治層面來看，鄉村法制建設不完善，國家立法機關以各種形式來推動鄉村治理法制化建設，相關立法也相繼頒布，盡管如此，由于鄉村社會之間存在差異，鄉鎮制定的相關章程不能很好的與村民村規對接，一些規章制度也就失去了實質意義；不僅如此，部分鄉鎮干部法制意識不強，創新意識薄弱，一直使用老舊方式解決問題，而忽略規范的程序與制度，村民法律觀念更是薄弱，他們不善于也不會用法律維護自身利益，更不懂得自己也要守法，面對國家政策利益，部分農民就通過一些非理性的行為方式來脅迫鄉鎮干部給與“政策傾斜”，擾亂了鄉村治理秩序，也阻礙鄉村治理方式多元進程。

從德治層面來看， 鄉村社會有著獨特的風貌習俗，在改革開放之后，鄉村風貌便發生巨大變化，村民的思想觀念、傳統習俗以及生活習慣都發生了一定變化，隨之而來的“拜金主義”“個人主義”等不正之風開始影響到一些村民，原有的道德文化仁義禮智、和諧相處的價值觀念也逐漸被沖淡，雖然政府加強了對鄉村文化的建設，試圖填補傳統文化價值，但因為脫離群眾意見，文化建設僅僅成為一種表面工程，并沒有滿足村民多元化的文化需求，其公共服務效能也就沒有很好的發揮。

年初召開專題部署會議，各委室結合自身特點和履職重點確定年度議題，明確預期目標和實現舉措；工作推進中，各委室積極走上去對接、走出去學習、走下去調研，專門科室定期調度、組織開展情況交流，推動各項工作做精做細做實；年底，對委室探索情況和經驗材料進行分析匯總，對相關成果結集出版。各委室積極探索實踐，在深度調研、專題詢問、流程規范、借助外腦等方面形成了一批可復制、可推廣的經驗做法，有效帶動了機關整體工作水平的提升。

2.3 治理資源較匱乏

鄉村振興戰略的有序推進， 讓鄉村社會更加開放、活躍，但在此過程中面臨一些問題。首先是人才隊伍比較薄弱。經濟化水平不斷提高以及教育理念的普及，加速了鄉村人口向城鎮的流動，本地的勞動力和人才也隨之流失，為解決這一問題，中央通過一些政策鼓勵優秀大學生深入基層，也通過干部駐村的形式幫助鄉村脫貧以及參與鄉村治理事務，為鄉村治理注入新鮮血液， 但無論是優秀畢業生還是駐村干部，都只是暫時性入駐鄉村，這些人才也終將面臨流失的問題。

其次是公共基礎設施不完善，主要表現在：第一數字化設施與服務不健全， 對于較為偏遠的地區，由于信息化財政支持不足， 信息專業技術人員缺乏，相關主體的綜合知識水平薄弱，互聯網信息技術普及以及使用效率較低，一些涉農工具以及鄉村社會治理事務的數字化建設較為落后，鄉村干部仍然以傳統方式治理鄉村地區不能滿足鄉村治理現代化的數字化要求。第二是醫療衛生服務不完善。在鄉村，缺乏正規的醫療機構與衛生管理部門，醫療衛生條件較差，赤腳醫生成為全村的主治醫生， 甚至有的同時兼擔任獸醫，村民面臨看病困難、公共衛生安全存在隱患等困境。 第三就是文化基礎設施服務薄弱。 隨著鄉村現代化的不斷發展，鄉村傳統習俗被打破，而文化娛樂設施的缺乏更是使鄉村原有的價值觀逐漸消失，近年來“送圖書下鄉”活動為鄉村增添了圖書室，但圖書的種類與適應性都不能與村民實際需求相結合，再加上村民整體知識素質水平較低， 參與閱讀積極性不高，大多數圖書室成為擺設。

對于以上鄉村治理過程中面臨的困境，實質上也體現出鄉村自治能力的薄弱，即便鄉村振興戰略的提出有效推動了鄉村治理現代化進程，但由于缺少一定的互動與回應，外部條件得不到很好利用，內部活力也不能被激發，因此，如何讓基層治理在承接好外部資源和制度同時又能建立較完善的內生動力機制，不斷提高兩者之間的耦合度是我們要思考和解決的，于是就需要厘清鄉村振興戰略與內生動力機制之間的關系。

3 鄉村振興戰略與內生動力機制：耦合關系

3.1 鄉村振興與內生動力基本含義

鄉村振興戰略是在黨的十九大會議上提出的，于2018 年發布的 《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》開始實施鄉村戰略，接著全國各地興起了鄉村振興戰略浪潮， 鄉村治理建設的活力逐漸增強，現代化進程不斷推進。十九大報告指出，實施鄉村戰略總目標是實現農業農村現代化，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是制度保障，其中治理有效最為重要，它是鄉村振興的起點、方式和載體，實現鄉村振興的基礎。 總之，鄉村治理成為推動國家現代化治理的重要基石，而鄉村振興是中華民族偉大復興的重要組成部分，體現著我們國家現實與未來的和諧統一，它是一項具有前瞻性的長期政策，指引著鄉村治理的現代化發展。鄉村振興使得鄉村村貌有了新的變化，鄉村治理也得到完善，但也面臨一些困境，如上文提到的干部權責不清晰、鄉村資源薄弱以及公共服務供給能力較弱等現實困境與問題。

內生動力是指基于主體組織內部自身發展而源于自身的內部動力，它是通過組織的內部條件來影響內部要素而滿足主體主要的力量。 動力機制，簡單的來講就是源動力建設， 是指正視各部分存在的前提下，協調各部分之間的關系，從而發揮作用的一種方式[10]。 對于鄉村治理而言，尋求內生動力機制運行也就是要重視農民作用，發揮基層組織作用等來激發鄉村自治能力。 從鄉村治理歷史演變角度來看，費孝通將傳統鄉村治理用“雙軌政治”總結，認為傳統鄉村治理是官僚機器與以紳士為中心的村民自治相平衡的一種結構狀態[11]。 隨著現代化進程的推進，外部力量的滲入打破了封閉的鄉村。 到了新中國成立初期，國家在尊重鄉村原有社會秩序基礎上，有限介入來加強對鄉村治理資源的整合；到人民公社時期國家力量完全控制鄉村社會，強勢的外生性國家力量破壞了鄉村治理自治秩序；改革開放后逐步建立的鄉鎮政權取代了人民公社，同時也建立了基層群眾自治組織，這也意味著國家力量開始退場，但也因此讓鄉村治理陷入了鄉村秩序無序的困境[12]。 近年來，國家的再次返場，鄉村振興與精準扶貧戰略正在對鄉村治理內生秩序進行重構， 而內生動力機制成為實現鄉村振興戰略、推動現代化進程的路徑選擇。

3.2 鄉村振興與內生動機制的價值耦合

從歷史角度來看我國鄉村治理，毛澤東始終高度重視農民的地位和作用；到鄧小平提出的“尊重農民首創精神”； 再到江澤民提出的將村委會組織法上升到國家意志； 到胡錦濤構架新農村建設長效機制，維護農民權益；到再到今天習近平提出的建立“自治、法治和德治”三位一體的鄉村治理新體系，筆者認為，無論是重視農民的地位、將村委組織法上升國家意志還是三位一體新體系，都蘊藏著一種共性，即強調自主治理，注重廣泛參與，積極尋求鄉村治理的內生動力。鄉村治理的內生動力機制就意味著要充分重視廣大村民的主體的地位， 不斷提升村民的自我認同感，通過村民提高自我管理和服務的能力將地方資源整合，構建社會組織網絡進行互相作用，共同推動鄉村治理現代化進程。 對于鄉村振興戰略來說，將村民視為戰略實施的一大主體， 同時也是該戰略服務的主要對象，以人民為中心的治理理念已經深入到基層治理之中，兩者都是以農民為服務對象，尊重鄉村原有秩序，構建鄉村治理內生動力機制是符合鄉村振興戰略中“有效治理”要求的目標的，因此，我們說內生動力機制是鄉村振興戰略的要義之一，而推進鄉村振興戰略的發展也會不斷完善鄉村治理的內生動力機制。

3.3 鄉村振興與內生動力機制的路徑耦合

我們的鄉村治理形態經歷了由“權威—依賴—遵從”的計劃統治模式轉變為“服務—監督—協作”的治理模式[13]。 積極運行內生動力機制很好的穩定了鄉村治理秩序，但隨著現代化文明的沖擊，村民開始有自己的理性思考，加之缺少一定的公共利益，村民之間處于一種“碎片化”模式，不利于集體性活動，鄉村的自治性和自主性不足。內生動力機制不僅強調要激發內生動力，還注重外力的引導與激發，加強與村民之間的交流合作， 進而提高村民的政治參與意識和能力。鄉村振興戰略是一個由政治、經濟、文化和生態共同發展的一個長遠的社會工程，對未來發展有整體性的規劃，鄉村振興戰略在為鄉村內生動力機制提供政策保障同時，還會積極調動多方的力量，通過與多元化主體進行交流與合作，來解決上述鄉村治理過程中遇到的問題，并為鄉村治理內生動力機制不斷完善提供了很好的契機與保障。

4 鄉村治理現代化路徑選擇：復合型治理

4.1 注重參與：賦予農民的主體地位

鄉村是一個有序的自治組織，農民作為該組織的一大主體，具有一定的治理潛能，鄉村振興戰略為充分發揮農民的主體性作用，構建了良好的社會關系網絡。 發揮農民的作用主要有以下幾點：

首先是要培養村民的公共參與意識，土生土長的村民最為熟悉本鄉村的規則和鄉土風情，對鄉村有著濃烈的情感，也有著較為成熟的鄉俗文化，具有一定的凝聚力，但要想將零散的農戶動員起來,就要通過宣傳和培訓，讓村民了解當前國家形式政策，認識到鄉村振興戰略的現實意義，也要了解村民對鄉村文化和村貌更新的愿景，不斷提高村民政治意識和共同體意識；其次，發揮返鄉農民的中堅力量，返鄉農民還原了自治的本質， 有著較高的政治覺悟和參與意識，可以帶動當地村民主動參與基層政治生活，讓村民意識到“農民是有能力解決鄉村治理問題的，從而推動鄉村命運共同體，實現鄉村現代化治理；最后重視優秀退役軍人“人才庫”，退役軍人大都是來自農村，對鄉村治理有著強烈的責任感，本身又具備過硬的身體素質和政治素養，鄉村可以通過組織鄉村退役軍人或者設置一些退役軍人專屬崗位，不僅可以發揚紅色精神重塑鄉村文化，而且也可以提高村民的政治素養與意識，因此，要充分發揮黨員同志尤其是退役軍人的作用，發揮其模范帶頭作用，組織動員村民參與到鄉村治理中。

總之，以各種方式讓村民“互動參與”，避免成為旁觀者，不斷提高村民自治能力，不斷完善鄉村內生動力機制，鄉村治理現代化才會更好更快推進。

4.2 外力引導：加強基層組織動員作用

鄉村治理現代化關鍵在于內生動力機制的構建，但也不是意味著政府退場，相反，政府要發揮一定的政治權威來激發內生動力發揮作用。

首先黨的領導是核心地位，發揮著領導者、引導者和激勵者的作用，基層黨組織是連接國家政權和農民的紐帶，是要領導鄉村治理走上現代化道路，因此，在鄉村振興戰略背景下， 要構建服務型基層黨組織，發揮基層黨建的引領作用， 發揮黨員的模范帶頭作用，要善于調動各界力量整合資源，鼓勵和引導村民利用現有的資源進行生產和創造新的生產力，為鄉村治理提供一定的公共基礎設施保障，不斷實現公共服務均等化水平；加強基層黨組織治理能力，承接好上級提供的政策和物質資源，憑借制度的強制性將鄉村治理道路問題上升為政治高度[14]。 加強人才隊伍建設，要創新用人機制，提高人才素質能力，也可以通過吸納鄉村的優秀人才進入組織中， 完善激勵機制，真正實現留住人才。其次，明確鄉鎮職責權力。就是要明確鄉鎮干部要承擔的職責時， 給與相應的資源與權力，以便其及時的處理相關公共事務，尤其是應急事件的處理；適當的為鄉鎮干部減壓，減少不必要的形式檢查， 將更多的時間的精力參與到鄉村事務治理中；加強對鄉村干部的政治思想教育，提高公共服務動機水平，使其能積極主動參與到鄉村治理中。

4.3 “三治”結合：發揮規則機制

“三治合一”是指在鄉村治理過程中，要將自治、法治和德治有機結合，強調多元化的治理模式，是推動鄉村治理現代化的重要力量。

首先要以自治為核心，也就是上文提到的發揮村民主體作用， 通過基層黨組織的領導進行自主決策、民主管理，充分調動村民的積極性，這就要將教育、培訓與學習常態化，提高村民的知識素養和政治參與意識，引導村民參與到鄉村治理中；其次以法治為保障，完善法律法規體系，通過宣傳不斷培養村民的法律意識和維權意識，要及時更新廢止不合時宜的相關法律法規，對一些較為成熟的村規民俗可以適當的納入到法律法規體系中，從而彌補法律空缺，也要因地制宜制定適合本地區的規章制度，并且，鄉村干部也要學法用法守法，認真學習和用好我國的民法典，以法治村，遵紀守法，發揮規則機制；最后以德治為基礎，黨的十九大提出要堅持依法治國與以德治國相結合，要大力培育鄉村優秀傳統文化，增強村民的認同感和歸屬感；要充分了解村民真正的精神文化需求，保護傳統優秀文化，保護傳統文化遺址，發揚紅色文化精神；利用本土文化資源來推進鄉村德治，不斷挖掘本地的特色文化[15]，與新時代社會主義核心價值觀相結合，與時俱進培養鄉村文化新風尚。

總的來說，要積極尋求鄉村振興戰略與內生動力機制之間的契合點，加強上下之間、內外之間的互動與合作，并以此為切入點來研究并解決鄉村社會治理過程中遇到的問題，進而推動鄉村治理現代化進程。

5 結論

2020.年突發的疫情將全國按下暫停鍵， 但這也考驗著我們公共衛生應急管理能力，更是在考驗著我們國家的治理能力。疫情防控期間，在鄉村，從粗暴防疫標語，到攔路防疫再到搶砸麻將桌等，這些看似有效制止了聚集現象，但這已經嚴重扭曲了基層組織與居民之間管理與被管理的關系，而變成了單方面的限制與傷害，疫情終將散去，但我們要在這場疫情中進行反思，思考鄉村治理的道路選擇問題。 鄉村振興戰略是不斷完善鄉村治理內生動力的良好契機，而鄉村治理內生動力機制作為鄉村振興戰略的要義之一，使鄉村振興戰略成為現實，也在實踐過程中不斷得到完善，兩者內外結合推動鄉村治理現代化。與此同時，還需要注意以下幾點：

一是要始終堅持黨的領導，發揮好鄉村黨建的引領作用。完善內生動力機制，實現鄉村振興，關鍵要看基層黨組織這個“領頭羊”，必須要加強黨在鄉村治理過程中的作用，加強黨的全面領導地位，從而確保鄉村治理現代化進程的穩步推進， 但也要正確處理好“兩委”之間的關系，合力治理鄉村。

二是要堅持走中國特色的鄉村治理，對于國外一些較為成功的鄉村治理案例， 我們不能隨意照搬，而是要根據自己實際情況不斷總結自己的治理經驗，形成自己的治理模式。

三是要以實現善治為治理目標。善治是鄉村治理的最高要求，需要我們將農民作為主要力量，不斷激發鄉村治理的內生動力，穩定內生動力秩序，要正確處理農民與基層組織的關系；正確處理基層組織與上級組織的關系；上級給予引導和幫助，而基層做好承接外部資源的同時提高轉化為內生動力的能力，最終形成內外力緊密合作的局面。