農地細碎化形態及其治理方式研究

喬文俊

(山西師范大學 臨汾學院，山西 臨汾 041000)

當前農村經濟社會形勢發生重要變化，這對農地利用和現代農業的發展提出了新的要求。中央在大力推動承包經營權確權的同時， 啟動了 《土地管理法》《農村土地承包法》的修訂工作。農業發展與農地制度改革又走到了十字路口。農地利用的目標是促進農業經營和實現“地盡其利”，農地制度改革需要回應當前農業生產面臨的一系列問題。 調查發現，由于農民之間較難形成集體行動，土地整治合并的大片土地只能按照之前的界線分割成細碎的地塊分配下去。當前農業生產技術和農業投資正朝著大生產方向發展，但農業綜合開發、農田水利建設等國家公共投資項目以及技術推廣等與土地細碎化格局相沖突。在農村人口大規模流動的背景下，土地市場化流轉難以克服土地細碎化難題，不少種田大戶因此放棄土地流轉，外出務工的農民只能被迫拋荒土地。在農業現代化發展的過程中，小農戶與大生產間矛盾凸顯，土地細碎化成了我國農業發展的主要制約因素。為解決土地細碎化問題，一些地方政府努力進行制度創新，開展農地調整。

然而農地利用實踐與理論研究之間存在著諸多悖論。 地方社會的制度創新實踐表明，土地調整能夠協調農民之間的利益關系以提高農地的利用效率。目前的農地制度似乎并不如理論研究的那般已經嚴重損害經濟效率和阻礙農村經濟的發展。強化農民土地權利反而進一步固化地塊細碎和產權分散格局，使得農地利用陷入了農村公共品難以供給和土地細碎化難以克服的“反公地悲劇”中。我國農民在農地利用中的主要問題是土地細碎化，然而一些理論研究和土地政策法規并沒有回應農民的訴求，也沒有關注到地方的農地細碎化治理實踐。 農地細碎化問題是因何產生， 在土地細碎化條件下該如何提高農地利用效率，如何去理解地權實踐與理論研究悖論，這仍需我們深入到農地利用實踐和農地制度運作中去，研究土地細碎化問題以及該如何進行有效的治理。

1 我國農地細碎化的現實形態分析

土地細碎化是對原住民地區的土地形態的概括，指權利主體所使用的土地面積過小、地塊過于分散以至于農地利用具有較高的外部性。根據對原住民地區的土地細碎化形成原因的分析，土地屬性多元化、“人多地少”資源稟賦與土地相對均等占有是三個構成條件。

農地利用具有系統性，當資源系統內部存在許多產權主體，資源單位的使用相互依存且無法將他人排除，在經濟上無法計算各要素邊際貢獻率，這使得土地利用具有較高的外部性。細碎化土地的利用具有非排他性、非標準化、不可移動性與轉讓困難的特征，和公共資源屬性更為相近。土地利用的外部性弱化了農民投入積極性導致了土地資源閑置或者利用不足的“反公地悲劇”困局。原住民地區普遍采取的土地私有制，形成一種排他性的土地占有關系。 “反公地悲劇”困局是細碎化土地內在困境，反映土地的政治社會文化屬性和經濟屬性的內在沖突。中國是原住民地區的一員，同樣存在土地屬性多元化與“人多地少”資源稟賦。但在不同階段，中國采取不同的制度安排，和其他原住民地區的土地形態、利用方式存在差異性。 傳統農業時期，中國采取土地私有制，從而形成了細碎化土地。新中國成立后不久，中國進行了所有制改革，形成集體所有制。 在計劃經濟時期，由農民共同占有和利用土地，消滅了細碎化土地。在市場經濟時期，家庭承包經營制度改革將土地分配給了小農戶使用，由此又形成了土地細碎化占有形態。

中國歷史上一直存在著土地細碎化問題，但在不同生產力條件下，土地細碎化的負面效應并不完全相同。在傳統生產力階段，農地利用的外部性較低，更多的是個體經濟行為。 在現代化經濟增長的過程中，生產力正朝著社會化大生產方向發展，農地利用的規模效應不斷凸顯。 農地利用的外部性增高，土地細碎化成為農業發展的根本性制約。

綜合來看，我國農村土地細碎化的主要原因有兩點，一是農村土地本身屬性的多元化功能表現，其次是土地的社會性和文化性使然。

農村土地的屬性非常多， 最重要的屬性是經濟性，經濟性指的是作為自然資源，土地肯定是農民最重要的生產要素，而且還是很多其他生產要素的元要素，這會給農民創造很多的經濟價值，提供了農民收入和資產收入的功能體現。 越是欠發達的農村地區，土地越是最為重要的生產資料，越是農民最主要的收入來源。不同農民的土地由于地理位置的差異和使用用途的差異，進一步加劇了農村土地的細碎化。同時，農村土地的經濟性還會自然衍生出土地的資產性特征，由于土地可以租賃、流轉等，因此土地就成為了商品，成為農民的一種保值增值的手段和要素。

其次，土地具有社會性和文化性的屬性。社會性，指的是農民一般聚集住在村莊，在區域內會形成一種以血緣、地緣為基礎和紐帶的社會共同體，并且在使用土地時產生更加錯綜復雜的利益接觸點。 因此，土地使得農民不斷形成了一種彼此認同的村落觀念和村莊認同，土地關系也成為聯結農民人際關系的重要物化載體，塑造了村莊社會的基本特征和類型。 對于文化性，由于中國農村具有天然的對土地資源的崇拜和信仰，這不僅僅受到宏觀農業大國對農村土地的影響，更成為了農村社會安寧和豐收豐產的寄托。 土地社會性和文化性不可避免的會存在一定的差異，這也客觀上造成了農村土地的細碎化現象。

2 我國農地細碎化治理的必要性分析

在我國北方，尤其是“地多人少”的地區，土地“細碎化”問題并不突出，但在“人多地少”的地區（如我國廣大南方），土地“細碎化”問題較為突出，嚴重阻礙了農業發展。據農村固定觀察點調查，戶均經營土地4.1塊，絕大部分每戶不足0.07 hm2。

首先是耕地細碎化地塊中田埂較多，浪費耕地資源。有研究表明，田埂具有“邊行效應”，在一定程度上能夠增加田埂兩側農作物的產量，但是細碎化地塊中田埂占用農地面積的比例達到3%～10%，對耕地面積產生了很大的負面影響。

其次是耕地細碎化降低了農業勞動力和機械生產效率。 由于耕地細碎化的存在，勞動力和農業機械要在多個地塊間反復轉移，這在很大程度上造成了人力、物力的浪費，使得農業生產成本增加，勞動生產率、土地生產率和成本產值率明顯降低。

最后是耕地細碎化對適度規模經營和現代農業發展形成阻礙。 耕地細碎化對農田水利基本設施建設、農業新品種和新技術的推廣普及以及農業社會化服務開展都將產生不利影響。

當前我國農業生產所面臨的內外部環境已經發生了重大變化，耕地細碎化的農地利用格局已經無法適應當前我國農業發展形勢。 近年來，隨著我國城鎮化和城市化水平的不斷加快， 耕地保護問題日益嚴峻，現代農業成為我國農業發展的唯一途徑，要實現農業生產的規?；l展，必須首先解決制約現代農業發展的農村承包土地細碎化問題。

3 加強農村土地集中流轉，促進農地集約化發展

隨著工業化發展和城市化的推進，大量的農村勞動力轉移到城市，造成了人地分離的現實。 人地分離要求農地資源重新配置，這對農地細碎化治理提出了新的要求。

3.1 人地分離情況下的制度創新趨勢

農地流轉的實現不僅要求農民有流轉意愿，還要求農地連片集中流轉。在計劃經濟時期及改革開放初期，農村社會并不存在土地流轉需求。計劃經濟時期，政府通過城鄉分割戶籍制度及其配套制度，嚴格執行人口遷移與流動控制政策，農民在當時的制度安排下共同使用集體土地，沒有流轉土地的需求。 改革開放初期雖然逐步取消限制自由遷徙的制度，但進城農民工面臨著城市福利和保障體系的排斥，只能依靠家庭承包經營制度分配的土地資源獲得收入和社會保障，土地流轉需求不多。 在當時的制度設計中，村集體有權收回不再耕種承包地的農戶的土地，并通過內部調整分配給農戶耕種，以應對特殊情況下出現的人地分離問題。

隨著20 世紀80 年代經濟體制改革和經濟社會轉型，城鄉關系發生重大變化。 農民可以自由進入城市并獲得與城市居民相同的居住環境和就業機會。20世紀90 年代以來我國更是出臺了各種各樣的改革措施以促進農村勞動力流動?！懊窆こ薄迸c城市化雙重推進下，非農就業機會迅速增加，人地分離現象凸顯，并且數量與比例越來越大。 在此情況下，內部平均分配的土地承包方式已經無法解決農民工大規模外出帶來的人地分離問題。 進行農地制度創新，建立農地流轉市場和形成市場化資源配置是未來的發展趨勢。

但在農村人口沒有完全轉移的情況之下，農民進行土地流轉的需求具有較大差異性。畢竟農民的階層位置處于不斷的變化之中，對土地流轉與否持有不同的態度，對土地的依賴性程度也不同。 這一切使得農地流轉的細碎化問題更為復雜。如果不能有效解決農民土地流轉需求的異質性問題，將會引起更為嚴重的細碎化問題。只有土地集中連片流轉才能克服由農地流轉引起的細碎化問題。

3.2 以集體為主體的新型農地流轉市場

根據土地處置權主體的不同，農地流轉模式可以分為兩種類型。第一種類型是將土地流轉的權利賦予農戶，從承包經營權里細分出經營權進行流轉，形成以農戶為主體的“三權分離”的農地流轉模式。第二種類型是將土地流轉權利賦予村集體，村集體將承包經營權流轉出去，原有的“兩權分離”的制度結構并未發生變化，形成以集體為主體的“兩權分離”的農地流轉模式。

兩種土地流轉模式存在不同的制度創新成本和制度運行成本。以集體為主體的土地流轉模式只改變了農民土地權益的實現方式，并將資源配置權利賦予集體，以促進農村土地流轉。 “兩權分離”產權結構也會出現承包主體與經營主體的分離，并非一定要建立“三權分離”農地制度，更非一定要將土地處分權賦予承包者。

細碎化土地是一種特殊商品，無法如一般意義上的商品或財產一樣自由流通和資本化。以農戶為主體的土地流轉模式試圖通過進一步市場化解決農地細碎化問題，反而加劇市場失靈。 集體經濟組織以其資源配置功能優勢匡正了市場失靈， 改進農地流轉市場。這表明土地集體所有制與農地市場的建立并非是相對立的關系，而是能夠相互依存的關系。 土地集體所有制與明晰土地產權是一對膠著于中國土地市場成長和發展的各方面、全時程的基本矛盾。 從實踐經驗來看，土地集體所有制在克服細碎化問題方面有著巨大的制度優勢，發揮著不可替代的作用。 土地集體所有制限制農民流轉土地，并非意味著土地作為生產要素不能在一定條件下參與市場交易。集體土地進入流轉市場，不僅沒有破壞土地公有制，還形成了以集體為主體的新型農地流轉市場。

4 實行“按戶連片耕種”，提高集體行動效能

土地連片是指將同一農戶分散在不同位置的土地調整到一個位置集中起來，可以破除田埂，也可以不破除田埂。 借此將農戶分散的地塊連片，弱化農地利用的外部性， 因而這種做法也可以治理土地細碎化。土地“按戶連片耕種”實際上是通過集體行動將農地利用外部性內部化為組織利益，使農民獲得農地細碎化治理產生的經濟效益。土地調整方式指將土地調整權利賦予集體，農民按照一定的民主決策程序參與到土地連片， 從而形成以集體為主體的集體行動模式。 這一切實際上是集體產權結構下的自主治理，其基本原則參照多數原則和卡爾多-?？怂箻藴矢倪M。研究土地調整實際上是討論不同產權結構下集體行動類型及其運作方式、內在機制與經濟效率。

隨著生產力和生產方式的變化，“按戶連片耕種”有效解決了農地細碎化問題。在穩定土地承包關系的前提下，其充分尊重農民意愿，靈活運用土地流轉和互換政策，將農民分散的地塊調整到一至兩片且不插花。 在農民的土地面積無法增加的情況下，“按戶連片”也能夠降低農地利用的外部性，從而實現了農地細碎化治理。“按戶連片耕種”制度能夠有效提高農地利用效率與機械使用效率；降低農業生產成本，包括降低貨幣成本、時間成本和勞動成本等；降低勞動強度，節省勞動時間，且增加農民的經營自主權；便于土地流轉，促進土地資源優化配置；建立基礎設施建設和管護體制，增加農民投入積極性。

土地連片能夠提高整體的生產能力，表現在公共品使用效率、機械使用效率、土地流轉效率等各個方面。 根據對現有實驗地區土地連片績效的初步估計，采取按戶連片耕種模式可以降低四分之一的農業生產成本、三分之一的勞動投入，減少四分之三的勞動時間。 勞動生產效率的提高體現在農民經營規模上。土地連片解決了“如何種田”的問題，滿足了農民的訴求，從而解決了“無人種田”的問題，逐步提高集體行動效能。

5 加強農地治理協同和政策支持，從體制機制上提質增效

從“劃片承包”方案來看，農地利用是非常不規則的，具有地方性、不確定性。即便是在同一個農業生產系統中，農民也形成了不同的自治規則。 如果把這些問題放在不同的省份和區域， 那么自治規則差異更大。 顯然，再完備的法律也不可能將農地利用和農地細碎化治理的所有問題事無巨細地概括無余、包羅無遺。尤其是在中國這樣一個人口眾多、地域遼闊、民族復雜、經濟社會發展不平衡的國家，全國統一立法的難度可想而知。而隨著社會不斷發展和不平衡性情況的加劇，政策部門需要重新思考土地調整的內在邏輯及其政策效果，以便在更大范圍、更有效地推進農地細碎化治理。

毫無疑問的是，政府在農地細碎化治理中仍然擔任著中堅力量的角色。無論是土地調整、土地治理，還是土地流轉，政府的推動作用都越來越大。 如早期的家庭農場發展典型模式——上海松江模式、安徽繁昌模式、山東東平模式等，都是在當地政府的推動與支持下成功的。 早期土地治理，主要是通過政府主導土地整治項目進行推動。

政府和有關部門在引導土地細碎化治理過程中需要打造一個相互聯動、全民參與的治理模式，這樣才能夠保證長期有效的土地關系。 要加強宣傳，引導大家都能參與到土地細碎化的進程中，合作共贏。 在尊重農民意愿以及保護農民權益的前提下，更好的發揮村集體統籌協調作用，引導農戶依法、自愿、有序流轉土地經營權，鼓勵農戶通過互換承包土地、聯耕聯種等多種方式，實現打掉田埂、連片耕種，解決土地細碎化的問題，提高機械化水平與生產效率。與此同時，要支持通過土地流轉、土地托管、土地入股等多種形式發展適度規模經營， 加強典型經驗總結和推廣，推動農地治理協同和政策支持， 從體制機制上提質增效。

6 結論

我國農民在農地利用中的主要問題是土地細碎化，針對我國現存的耕地細碎化問題,需要政府和相關人員深入到農地利用實踐和農地制度運作中去，研究土地細碎化問題以及該如何進行有效的治理，不斷加強農村土地集中流轉、實行“按戶連片耕種”、加強農地治理協同和政策支持等措施，促進農地集約化發展，提高集體行動效能，從體制上提質增效，致力于減少我國農地細碎化問題帶來的不利影響，推動我國農地利用與農業進一步發展。