論全域土地綜合整治的水土保持理念和生態文明價值

紀碧華，錢愛國，楊 凱，王 正

(1.衢州市水利局，浙江 衢州 324000； 2.中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

全域土地綜合整治是江浙地區的實踐創新，是一場大范圍、全要素、多類型的土地資源綜合保護利用開發實踐。全域土地綜合整治，是保發展、優生態、促轉型、做貢獻的重要抓手，能夠推動空間重構、山河重整、鄉村重生，為鄉村經濟振興、生態修復保護和水土保持生態文明建設等提供有力保障。早在2003年，浙江省就作出了“建設生態省”、實施“千村示范、萬村整治”兩大戰略決策。該戰略決策的實施深刻改變了浙江鄉村的生產布局、發展方式和生態環境。2017年，黨的十九大報告指出，要著力解決突出環境問題，強化土壤污染管控和修復，加強農業面源污染防治，開展農村人居環境整治行動，同時樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統籌山水林田湖草系統治理，形成綠色發展方式和生活方式，為人民創造良好的生產生活環境。2018年6月黨中央、國務院發布的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出，加快國土綜合整治，實施農村土地綜合整治重大行動，到2020年開展300個土地綜合整治示范村鎮建設。國務院印發的《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》和國土資源部、國家發展改革委聯合印發的《全國土地整治規劃(2016—2020年)》分別就實施農村土地綜合整治作出了具體部署。

浙江省衢州市在全域土地綜合整治方面勇于探索、積極實踐，取得了良好的成績，積累了豐富的經驗。筆者以衢州市衢江區富里農村綜合改革試驗區——萬畝水田墾造及智慧生態農業培育工程、衢江區上方鎮全域土地綜合整治及生態修復工程等項目實踐為基礎，闡述了衢州市全域土地綜合整治實施過程中的水土保持工作理念，深入剖析了土地整治創造的水土保持生態文明價值，旨在為類似項目的實施和整治水平的提升提供可借鑒和參考的經驗。

1 衢州市全域土地整治概況

作為浙江省大花園建設核心區域，2018年衢州市謀劃制定了《衢州市全域土地綜合整治與生態修復三年行動計劃(2018—2020年)》(以下簡稱《三年行動計劃》)。之后，以此為藍本，深入貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”重要思想和“創新、協調、綠色、開發、共享”新發展理念，統籌山水林田湖草系統治理，堅持土地整治、村莊整治、生態整治并舉，高目標定位、高起點規劃、高標準建設，變零敲碎打為連片整治，全面實施了田間道路、土地平整、農田水利、水田墾造工程。通過“農用地整治、農村建設用地整治、生態環境整治”與“發展農村產業、提升農村風貌、深化農村改革”結合，在耕地保護、環境面貌、基礎配套、產業發展、生態保護、鄉村治理等方面實現了六大轉變。如衢江區通過礦山宕底土地復墾，將其變為良田綠地，打造成為硒鈣特色產業園，催生了鈣農業產業，改善了生態環境，大力帶動了地區特色經濟發展；衢江區富里農村綜合改革試驗區，通過墾造工程、農田水利工程、道路工程等建設，形成了集中連片的萬畝高標準水田。

根據《三年行動計劃》，衢州市共謀劃項目144個，整治范圍總面積28.57萬hm2，約占市域總面積的32%。其中：2018、2019年有51個項目被列入全省全域土地綜合整治與生態修復項目計劃，通過全域整治全市共外調耕地占補平衡等土地指標約2 907 hm2，取得市外資金206.48億元；2020年，衢州市申報國家山水林田湖草綜合整治試點項目2個，被列入全省全域土地綜合整治與生態修復計劃的項目20個，開工實施礦地綜合開發利用試點項目5個，實現資源轉化收益約80億元。

衢州市將全域土地綜合整治與生態修復作為落實耕地保護國策、創新要素保障、優化發展空間、助推鄉村振興和大花園建設的重要平臺和有效抓手，大格局謀劃、大項目推進、大整治突破、大體系支撐，點、線、面綜合，形成了具有衢州特色的以水土保持帶動全域經濟發展的新模式。

2 全域土地整治的水土保持理念

全域土地綜合整治是一項系統工程，涉及國土、水利、林業、交通等多個行業，與水土保持密切相關的措施主要包括礦山邊坡的生態修復、礦地及未利用坡地連片復墾、土壤改良、田間綠化、截排水系統及沉沙設施等工程建設，全面融入了水土保持理念。

2.1 秉承生態優先，保護、開發、治理相結合

全域土地整治秉承“生態優先，保護、開發、治理相結合”的原則，把生態元素充分滲透到治理的各個細節中，在環境承載力允許的條件下進行開發，注重以生態為價值導向的先進觀念，不盲目追求大開大挖，追求生態和諧、環境良好的農業區形成，實現人與自然的和諧發展。如衢州市對實施全域土地綜合整治的范圍給予了明確規定，禁止在法律法規規定不得開墾的區域選址，包括坡度大于25°的區域、浙江省省級以上重點生態公益林區、衢州市生態保護紅線劃定的區域、“十二五”以來已經實施過土地整治項目的耕地等。

2.2 轉變工作機制，形成“水土保持+”格局

衢州市全域土地整治從平原到城郊再到山區，均根據具體情況因地制宜地采取了相應的治理措施，形成了不同區域、不同特色的水土流失治理之路。為了從根本上治理水土流失，按照“山、水、林、田、湖、草、路”統一規劃、綜合治理的模式，改變以往“跟蹤式”水土流失治理的“小家子氣”機制，以整個區域為單元，統籌美麗鄉村建設、全域土地整治、礦山生態修復、標準化農業建設、休閑康養綜合體建設等，形成了“水土保持+土地整理+礦山治理+文旅結合”的水土保持衢州模式，打破了以往水土保持“單打獨斗” “為治理而治理”的局面，共下一盤棋，形成了社會大水保格局。

2.3 立足民生需求，轉變水土流失治理思路

“對照水土流失圖斑治理”是傳統水土流失治理的主要方式，項目實施后雖然治理面積增加了，水土流失強度降低了，但與老百姓的需求卻不一定緊密結合。為此，衢州市在全域土地整治的實踐過程中，改變了過去單純按照水土流失強度來安排治理工作的模式，變過去的為治理而治理為現在的以民生需求為導向，實現了民有所呼我有所應。 依托“治山、治水、治污、治窮”相結合的水土流失治理理念，重民生、重實踐，讓水土保持走進了百姓的生產、生活，切合百姓需要。如發展苗木培育、特色農業、特色果業等產業片區，讓百姓成為水土流失治理的主要受益者，廣受群眾歡迎。

2.4 堅持因地制宜、立體整治，重在生態修復

統籌規劃礦山宕底土地、廢渣場地整治，以及未利用坡地連片復墾和農田水利工程建設。橫向上通過新建和改造農田集中區，實施植物生態護坡、草皮生態田坎、疊石生態水系、透水式生態路面、植被緩沖帶、高效節水灌溉、截排水系統、攔沙堰等措施，改善生產環境和水環境；縱向上通過調整、整治、改造和開發低效利用的土地，增加有效耕地面積，并采取工程技術、生物修復等措施確保復墾后的土壤質量，提高土地質量和利用效率。

針對廢棄礦山跡地，強化“礦地綜合利用”，實現了資源開發、礦地利用、生態保護協調發展。如在對廢棄礦山邊坡削坡及支護后采取鉆孔植草、放置營養棒(30%草炭土、1%保水劑、5%緩釋肥、2%珍珠巖、3%蛭石、44%腐殖土、10%纖維、5%微生物)、高次團粒噴播(基底混合土采用曬干的泥炭土、腐殖土、木纖維、高次團粒劑、黏結劑和保水劑等，厚6～8 cm，表層土厚2 cm左右)等多種手段進行邊坡綠化；在坡面平緩及局部平臺部位設置種植圍堰，圍堰擋土墻采用植生袋堆砌，并利用坡面錨桿SNS主動網進行固定，植生袋后側回填種植土種植小灌木及攀緣植物，充分發揮和應用礦山開采邊坡的植被自然恢復能力，加速植被自然恢復和演替進程，統籌推進廢棄礦地生態修復。

3 全域土地整治的生態文明價值

3.1 改善生態環境，減少水土流失

通過全域土地綜合整治、農村面源污染治理、礦山生態修復等工程的實施，降低了旱澇災威脅程度，控制了水土污染，提高了土地墾殖率，恢復了區域生態環境，有效地控制了水土流失。解譯衢江區富里農村綜合改革試驗區施工前(2017年5月)和完工后(2020年4月)的GF-1號遙感影像資料可以發現，項目區水土流失面積明顯減少、水土流失強度明顯降低，輕度侵蝕和中度侵蝕面積分別較整治前降低了32.6%和75.4%，有效地減少了區域水土流失量，防治了面源污染，項目區已呈現出“山青、水秀、景美、民富”的和諧優美景象。

3.2 助推環境效益轉化，助力區域經濟社會發展

全域土地整治是功在當代、利在千秋、為民造福的公益項目，是貫徹和落實以人為本的科學發展觀的體現，使跑水、跑土、跑肥的“三跑地”變成了保水、保土、保肥的“三保田”，確保了旱澇保收，實現了荒山變良田的華麗嬗變。項目的實施顯著改善了區域生態環境，為農村產業發展打開了廣闊空間，吸引了大批勞動力回家鄉創業，開創了“一河清泉水、一條經濟帶，一道風景線、一根產業鏈”的新局面，形成了“一戶一處景、一村一幅畫、一域一風光”的全域大美格局，帶動了區域文化旅游產業的發展，綠水青山真正變成了金山銀山。同時，整治工程的實施增加了土壤肥力，全面提升了耕地質量，使原來的果園、荒地、中低產田變成了高產穩產田。新增的耕地指標可增加指標調劑收入，既能壯大財政實力，又可以解決環境整治的經費來源，為美麗鄉村建設的可持續發展創造條件。

4 展 望

全域土地綜合整治已經成為貫徹習近平生態文明重要思想、實施鄉村振興戰略的重要手段，是履行自然資源部統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復的職責、實施國土空間規劃的重要平臺及抓手。為深入做好全域土地綜合整治，建議后續加強頂層設計、強化要素集聚，進一步創新建設模式，并突出生態功能的修復。

4.1 強化頂層設計

以新一輪國土空間規劃為引領，全面開展全域土地整治的后備資源調查，進一步摸清資源底數，因地制宜編制土地利用規劃，優化國土空間布局，按照全域規劃、全域設計、全域整治要求，編制“多規融合”的全域土地綜合整治規劃和土地利用規劃，爭取在耕地保護、環境面貌、基礎配套、產業發展、生態保護、鄉村治理等方面實現新的突破。

4.2 強化要素集聚

利用浙江省的山海協作平臺(以項目合作為中心，以產業梯度轉移和要素合理配置為主線，通過發達地區產業向欠發達地區合理轉移、欠發達地區剩余勞動力向發達地區有序流動，從而激發欠發達地區經濟的活力，推動經濟加快發展，提高人民生活水平)，用足用好耕地占補平衡指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標在全省范圍內跨市調劑政策，回收整治投入成本，籌集項目投入資金，統籌資源、資金、信息、技術、平臺等，整合土地整治、美麗鄉村、一縣一帶、鄉村旅游、田園綜合體、農村人居環境提升、農房體系構建與風貌提升、農業產業化等涉農項目，變項目分散實施為全域土地統一規劃綜合整治，變“各自為戰”為“集團作戰”。

4.3 創新建設模式

在全域土地綜合整治中，積極探索創新建設模式，借鑒EOD(綠色生態辦公區)模式的理念，將生態環境治理項目與資源、產業開發項目有效融合，解決生態環境治理資金來源渠道少、總體投入不足、環境效益難以轉化為經濟效益等一系列瓶頸問題，推動生態環境資源化、經濟綠色化，促進生態環境高水平保護和區域經濟高質量發展。

4.4 突出生態功能修復

建立以“優質、綠色、低碳、高效”為目標的“綜合性、整體性”人地和諧的耕地資源生態空間保護模式，全面構建生態保護修復大格局，結合山水林田湖草生態保護修復模式，做好國土空間生態保護修復，統籌推進整體保護、系統修復、綜合治理，加快提升水土保持生態文明建設水平。