水土保持方案的核心是防治措施體系

姜德文，蔣學瑋， 周正立

(1.水利部 水土保持監測中心，北京100055；2.塔里木大學，新疆 阿拉爾 843300)

生產建設項目水土保持方案從其誕生、拓展、完善，到深化改革，走過了30年的歷程。無論審批制還是承諾制，水土保持方案的終極目標都是切實可行、確有實效，否則將失去其存在的意義和必要。

1 水土保持方案的定位和作用

生產建設項目水土保持方案不是一個普通的設計文件，而是一個依法編制、報批的文本，具有了特定的法律地位和作用。第一，依照法律規定的生產建設單位防治水土流失的責任及任務、國家標準規定的技術標準，編報并經行政部門審批的水土保持方案，是一件具有法律效力的文本，在工程建設、驗收中都要依法予以落實，達到國家規定的標準和要求才能通過驗收，工程項目方可投入運行。第二，依法審批或承諾的水土保持方案，對項目后續設計、施工、管理等工作有很強的指導意義和約束作用，如防治責任范圍、防治目標、防治措施體系、措施等級與標準、棄渣場數量與位置等重要事項，建設單位、設計單位、施工單位等不得隨意變更或降低，如有重大變化需依法再次報批[1]。具有如此強大法律約束力的技術報告，一般很少聽到和見過，足以看出水土保持方案的法定地位。第三，申報的水土保持方案是生產建設單位向國家做出的鄭重承諾，一諾千金，一方面是方案中確定的防治責任區、防治目標、防治措施及投資、方案實施保障措施等的申報與承諾，另一方面是水土保持組織管理、后續設計、工程監理、水土保持監測、水土保持評估與驗收等的承諾與安排。當今和未來，我國要建立誠信守約的文明社會，以往對水土保持方案的承諾意義大家還沒有多少直觀感受，今后越來越多的項目實行承諾制，水土保持方案在后續實施中的承諾、履約作用變得十分明顯，特別是不誠信、未守約者將面臨“一處失信，處處受限，多方懲戒”的嚴重后果。

2 水土保持方案的核心要義是防治措施體系

幾十年水土保持方案編報、實施、驗收的實踐說明，只有構建并落實完整有效的防治措施體系，才能真正發揮防控水土流失、保護生態環境、促進工程安全運行的作用。為此，水利部關于水土保持方案通過技術評審的條件中，明確提出了“水土保持措施體系完整有效，措施等級、標準明確”。2018年頒布的《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)對防治措施總體布局做出了應結合工程實際和項目區水土流失特點，因地制宜，因害設防，提出總體防治思路，構建綜合防治措施體系的要求。由此可見，無論是整個生產建設項目的防治措施，還是各分區的防治措施，都必須是綜合的、完整的體系，而不是單一的措施。否則，水土保持方案不應通過技術評審，更不應獲得批準。

(1)防治措施體系，首先是預防措施，優化和修正不合理的工程布局，而不是依附于主體工程布局的彌補式方案。法律規定的是水土流失預防和治理義務，國家標準規定是防治措施體系，但一些從業者特別是新入職人員，編制的水土保持方案只有事后治理措施，是一個被動的補救治理方案，沒有落實“預防為主，保護優先”的水土保持方針，也就起不到有效預防和治理水土流失的效果。有的從業者認為，預防措施就是多做些宣傳、提示，對工程建設沒有剛性的約束規定，這樣的認識是錯誤的。

如何優化工程布局和設計，從源頭上預防和減輕可能造成的水土流失及其影響，2018年頒布的《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)強化了對項目水土保持評價的規定，要求從項目選址選線、工程布局、建設方案、施工組織等多方面，進行全面水土保持評價，修正不合理、不科學的布局與建設方案。

(2)工程選線選址、布局的水土保持限制性規定。優化規定1：主體工程選址選線的限制性規定。水土保持法明確規定應避讓各級人民政府依法劃定的水土流失重點預防區和重點治理區，國家標準中又增加了避讓河流兩岸、湖泊和水庫周邊依法劃定的植物保護帶，全國水土保持監測網絡中的水土保持監測站點、重點試驗區及國家確定的水土保持長期定位觀測站。目的就是最大限度減少對水土保持敏感區的影響，應避盡避，這樣就可以大大減少水土流失及其危害，不走先破壞后治理的老路。優化規定2：修正大挖大填的工程布局。國標要求公路、鐵路工程在高填深挖路段，應釆用加大橋隧比例的方案，減少大填大挖，并量化規定了當填高大于20 m、挖深大于30 m時，應進行橋隧替代方案論證。優化規定3：公路、鐵路等工程的填方路堤、挖方路塹在保證邊坡穩定的基礎上，優先采用植物防護，或工程與植物防護相結合的設計方案，不搞全坡面硬化，盡可能恢復水土保持生態功能。優化規定4：對輸變電工程布局進行優化。山丘區輸電工程塔基規定要釆用不等高基礎，也就是不能搞大平臺基礎，避免大面積開挖造成的破壞；經過林區時應釆用加高塔架的跨越方式，而不是將林木砍伐建輸電通道，以保護植被和生態環境。優化規定5：我國的城鎮化還要持續，國標規定城鎮區的建設項目應提高植被建設標準，注重景觀效果，配套建設灌溉、排水和雨水利用設施，改善人居環境，服務于人民對美好生活的新需求[2]。

(3)工程進入水土保持敏感區，優化工程建設方案的規定。水土保持法明確規定生產建設項目選址、選線無法避讓水土流失重點預防區和重點治理區時，應當同時達到四項條件方可建設，即提高防治標準，優化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失。優化規定1：優化建設方案，減少工程占地和土石方量。擾動地表、破壞植被，造成水土流失的建設活動，主要表現就是占地面積大，隨意占地和擾動地表，以及土石方的大量開挖、回填、運移，因此減少占地和擾動，減少土石方量，就能大大減輕水土流失，減少對植被和生態的影響。主體工程設計人員、方案編制人員都應想方設法，優化調整工程建設方案，從前期設計入手控制可能產生的水土流失影響。目前，有的公司在國家項目的審查中，對工程占地、土石方量也都加強了審查，對工程布局、豎向布置提出了修改要求。優化規定2：公路、鐵路等項目填高大于8 m時宜釆用橋梁方案。由于高填路段、站場需要大量挖方，對周邊植被和環境會造成嚴重影響，應研究采用橋梁替代方案，以最大限度減少擾動和破壞。優化規定3：管道工程穿越宜采用隧道、定向鉆、頂管等方式。我國輸油、輸氣管道工程數量大、線路長，穿越山地、丘陵、河流多，以往大多是以大開挖方式施工，大面積擾動，穿山跨河的土石方開挖，水土流失直接進入河流、水庫等敏感區。如今，我國管道工程建設技術已經很先進，完全有條件、有能力優化建設方案，將大開挖方式修正為隧道、定向鉆、頂管穿越，這樣就會避免對國家水土保持功能和生態的嚴重影響。優化規定4：山丘區工業場地宜優先釆取階梯式布置。我國以往的工程布局習慣于同一個平面基礎，“三通一平”“五通一平”等是我國建設者的慣性思維，項目建設前期首先將原地貌、地表平整為一個平面，如果是山區的項目，要平出一個大的建設場地，就要大量開挖山體，土石方量極大，造成嚴重水土流失和生態影響。為此，國標規定，工業場地(如各類站場、生產廠區、生活設施區等)的豎向布置應優化為階梯式，將一個大平面調整為兩個、三個平臺，這樣就可以大大減少山體開挖的土石方量，避免造成嚴重水土流失及其危害。優化規定5：提高防護工程的等級與標準。對于無法避讓依法劃定的水土流失重點防治區的項目，為了減輕對國家水土保持功能的影響，落實法律規定，國標對提高哪些標準、提高幾級做出了明確的量化規定，即截排水工程、攔擋工程的工程等級和防洪標準應提高一級。如四等、五等工程分別提高為三等、四等工程，防洪標準從10年一遇暴雨提高到20年一遇暴雨，以高標準的工程建設和防護標準，減輕造成的影響和危害。優化規定6：攔蓄雨水、攔截泥沙。為了減輕對水土流失重點防治區的影響，國標規定對雨洪要進行攔蓄、調控，涵養雨水資源，防止洪水造成沖刷等危害，同時對施工過程中產生的泥漿進行攔截、處置，防止對下游江河、水庫等產生危害。優化規定7：由于工程位于水土保持敏感區，為保護和恢復生態，國標規定應提高植物措施標準，林草覆蓋率應提高1～2個百分點。因此，應從植物措施配置、樹草種選擇、管理維護等多方面提高標準，恢復和增強水土保持生態功能，并量化規定了林草覆蓋率指標在常規標準之上提高多少。

國家做出的這些限制性規定和要求，主體工程設計單位、方案編制人員應具體落實，方案評審專家要按國家標準審查技術報告，沒有依法、依規優化工程建設方案的不應通過審查，主體工程設計也不應通過。

3 構建完整的防治措施體系是對工程設計人員智慧和能力的檢驗

《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)在措施總體布局方面規定，應結合工程實際和項目區水土流失特點，因地制宜，因害設防，提出總體防治思路，工程措施、植物措施及臨時措施有機結合，確定綜合防治措施體系，并提出了“因地制宜，分區防治；統籌兼顧，注重生態；技術可行，經濟合理；與主體工程相銜接，與周邊環境相協調”的水土保持方案編制原則。作為一名沒有積累多少實踐經驗的新手，可從以下五個方面思考和謀劃整體措施體系。

3.1 做到占地范圍防治措施全覆蓋

每塊占地、每寸擾動都會有水土流失影響，因此無論是永久占地還是臨時占地均應布設防治措施，即使是建筑物已經占用的土地，也要調查、分析存在的水土流失問題，采取相應的措施。在項目總圖上布設水土保持措施，避免出現盲區。

3.2 做到前、中、后的全過程防治

工程建設造成水土流失是有過程的，防治水土流失就要全過程防控。許多新手編制的水土保持方案只有項目完工后如何治理，這樣的事后彌補方案實際是水土流失放任自流的方案，產生、加劇水土流失的時段主要是施工前期、施工過程中，如工程正式開工前的“三通一平”階段擾動范圍和土石方挖填量都很大，因此整個工程項目區、每個分區都必須落實全過程的措施，施工前剝離表土、集中堆放，并采取保護措施，可能產生水土流失的地段事先布設攔擋、圍擋、排導等設施，防止一旦開工，可能造成的嚴重水土流失問題。施工過程中采取臨時攔擋、臨時排水、臨時苫蓋、臨時沉沙、臨時綠化等措施，防止暴雨、大風產生水土流失及其影響。施工結束后進行土地整治，恢復林草植被，最大限度地恢復土地的水土保持生態功能。

3.3 做到三大措施全面配置

實踐證明，防治水土流失必須采用綜合措施，因此國家標準明確規定工程措施，植物措施，臨時措施有機結合、綜合配套。如棄渣場的防護，一些設計人員只布設了擋渣墻，認為將渣土擋住就完成任務了，由于渣體頂面不平整，雨水帶著泥漿四處橫流，渣體邊坡沒有削坡整治等防護措施，受雨水沖刷嚴重，甚至出現坍塌、滑坡情況，雖然該渣場設置了擋渣墻，但水土流失依然十分嚴重，甚至存在很大隱患。因此，無論是整個工程項目區，還是每個施工區，都必須三種措施結合，以有效防治水土流失。

3.4 做到各項措施符合當地自然環境條件

構建防治措施體系時，還要充分考慮其適宜性。我國南北方、不同區域的氣候、地理、土壤、水資源等自然條件不同，林草植物措施的品種、種植方式、管理維護等差異很大，不能把南方的馬尾松種植到北方，同樣也不能把檸條、沙棘等灌木布設到南方的項目上，有的從業者沒有學過植物學、樹木學、造林學、水土保持生態工程學等專業知識，或是為了省事便捷，找來一個所謂的方案范本，直接套用到自己的項目里，就造成了“不服水土”的措施布局。法規、標準、教科書里經常出現的，平時大家常說的“因地制宜”“因害設防”的原則，在這里就要得到具體體現和落實。

3.5 做到各項措施符合項目的建設及施工特點

每類生產建設項目其工程布局、建設特點、施工方法與施工組織等均不同，不能簡單套用或照搬。如公路、鐵路、輸變電、輸油輸氣管道等工程雖都呈線性布局，但穿越山地、丘陵、平原、河網等多種地貌，擾動范圍、建設工期等也有不同；水利水電樞紐、電廠、煤礦、機場、房地產等工程雖都呈點式布局，占地和擾動范圍集中，但施工方法等也不相同。因此，方案編制人員首先要了解項目布局、施工方法及施工組織，掌握可能產生水土流失的環節、時段、重點地段，有針對性布設防治措施。從業的新人對不同項目的特點不了解、不掌握，建議學習、查閱水利部組織開展的兩個專題研究成果[3](《開發建設項目準入條件研究》《生產建設項目分類管理研究》兩本專著)，以及相關論文，以提高認知，補短板。

4 水土保持方案的批文應突出防治措施體系、工程等級與標準

作為依法審批的水土保持方案，批復同意的重點是水土流失防治責任范圍、防治目標、防治措施、估算投資等。責任范圍涉及生產建設單位承擔法律責任的占地范圍，必須明確；防治目標是根據國家標準規定，結合項目區自然環境條件及項目特點，確定的具體防治目標，是監督檢查、驗收的依據；防治措施是根據法律、國標，結合項目實際確定的各項防治措施，是防控水土流失及其危害的保障；投資估算測算的是總體投資，需要建設單位落實。

防治措施的批復重點應是完整有效的措施體系，主要防治工程的工程等級及標準。2018年頒布的《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)、2014年頒布的《水土保持工程設計規范》(GB 51018—2014)，對水土保持措施總體布局、水土保持工程等級與標準做出了明確規定，增加了分區措施布設圖等新的規定和要求。專家評審要重點圍繞措施體系進行研究討論，批文中應分區明確建設前、中、后的防護措施，即工程、植物、臨時防護措施，對方案確定的水土保持工程等級、標準予以批復。水土保持方案是指導后續設計的文件，初步設計、施工圖設計時不得拆解批復的防治措施體系，不得降低工程等級和標準，驗收時也應根據批復方案及后續設計，進行檢查與復核。至于各項措施的斷面尺寸、單體工程量等不是批復的重點，后續設計中國家允許進一步優化，當然也需要建設單位有合規的設計變更手續。

有關生產建設項目水土保持工作，有的從業者說以后的項目越來越少了，沒有什么業務可干了。建議大家認真學習中國“十四五”發展規劃綱要，“生態優先、綠色發展”是今后全國各地、各行業發展的核心理念，工業化、城鎮化、農業現代化、信息化(簡稱“新四化”)仍然是重點發展方向，同時我國經濟以國內大循環為主體的新發展格局、高質量發展項目的全面布局、經濟轉型發展對項目的低碳生態環保要求更多更嚴。因此，防治水土流失、保護水土資源和生態環境，是落實新發展理念的重要內容，是時代發展的重要主題。無論行政審批制度如何改變，水土保持方案編制無論是實行審批制還是承諾制，設計切實有效的防治措施永遠是方案的核心要義，也是生產建設單位始終要依靠的根本，是方案編制單位、設計人員的看家本領、立身之道。