水土保持規劃實施情況考核評估及取得的成效

張 超，王治國，樊 華，王永勝

(水利部 水利水電規劃設計總院，北京 100120)

考核評估是新時代落實生態文明建設和國家發展戰略要求的重要抓手。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出構建生態文明體系，提升生態系統質量和穩定性，科學推進水土流失綜合治理。水土保持作為生態文明建設的重要內容，一直體現在中央關于加快推進生態文明建設的一系列文件，以及推動長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展、西部大開發、東北黑土地保護、鄉村振興等國家戰略的要求中。為落實這些要求和全國水土保持規劃國務院批復要求，切實掌握規劃實施情況，掌握規劃各項水土保持目標任務完成情況，推動地方主體責任落實，水利部組織開展了全國水土保持規劃實施情況考核評估工作，并取得明顯成效。

1 全國水土保持規劃主要目標任務

2015年10月，國務院以國函〔2018〕160號文件正式批復同意《全國水土保持規劃(2015—2030年)》[1]。規劃是新中國成立以來首次“自上而下”和“自下而上”相結合、系統開展的國家水土保持綜合規劃。本次規劃范圍為全國31個省(自治區、直轄市)，不包括港澳臺地區。規劃基準年為2015年，近期水平年為2020年，遠期水平年為2030年。規劃系統分析了我國水土流失及其防治現狀，全面總結了水土保持經驗和成效，提出了新時期面臨的挑戰和存在的突出問題，以全國水土保持區劃為基礎，以保護和合理利用水土資源為主線，以國家主體功能區規劃為重要依據，擬定了我國預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源的目標任務和總體部署，是指導今后一個時期我國水土保持工作的綱領性文件，也是水土保持行業貫徹落實國家生態文明建設總體要求的行動指南[2]。

規劃明確了全國水土保持近遠期目標任務，確定近期目標任務為到2020年基本建成與我國經濟社會發展相適應的水土流失綜合防治體系，基本實現預防保護，林草植被得到有效保護與恢復，重點防治地區的水土流失得到有效治理，全國新增水土流失治理面積32萬km2，年均減少土壤流失量8億t。遠期目標任務為到2030年建成與我國經濟社會發展相適應的水土流失綜合防治體系，實現全面預防保護，林草植被得到全面保護與恢復，重點防治地區的水土流失得到全面治理，全國新增水土流失治理面積94萬km2，年均減少土壤流失量15億t[3]。

2 全國水土保持規劃實施情況考核評估

2.1 背 景

國務院《關于全國水土保持規劃(2015—2030年)的批復》明確要求，“水利部要牽頭做好《規劃》的組織實施工作，加強跟蹤監測、督促檢查和考核評估，認真研究解決《規劃》實施中出現的問題，工作進展情況每年向國務院報告”。為落實國務院批復要求，2018年8月，水利部會同六部委聯合印發文件，建立了對省級政府實施規劃情況年度評估與五年考核相結合的考核評估機制，明確年度評估由水利部組織開展，評估結果體現在報送國務院的規劃年度實施進展情況報告中，五年考核由七部委聯合開展，考核結果報經國務院審定后公布。

2.2 考核評估的組織與實施

2.2.1 考核評估對象

考核評估突出強調了省級人民政府是實施全國水土保持規劃的責任主體，是對全國31個省(自治區、直轄市)規劃實施情況進行考核評估，考核對象為各省級人民政府。

2.2.2 考核評估周期

規劃考核評估工作采取年度評估與五年考核相結合的方式，一年一評估，五年一考核，既與水土保持規劃目標期限保持一致，又與國家五年發展規劃相銜接，有利于考核結果應用。

2.2.3 考核評估組織

水利部、國家發展改革委、財政部、自然資源部、生態環境部、農業農村部、國家林草局等七部門組成中央考評工作組及其辦公室，具體負責考核評估組織實施工作。考評工作組辦公室(即中央考評辦)設在水利部。年度評估由中央考評辦負責，也就是由水利部具體組織開展。五年考核由七部委共同組織開展，由七部委組成中央考評工作組，對省級地方人民政府進行考核。

2.2.4 考核評估程序

年度評估包括印發年度評估工作通知、省級人民政府自評和國家級評估三個階段。水利部每年印發年度評估通知；各省級人民政府按照通知要求完成省級自評；在省級自評基礎上，水利部組織對省級自評情況進行國家級評估，次年5月底前完成。五年考核包括印發考核工作通知、省級人民政府自評、國家級考評核查和形成中央考核報告四個階段。水利部商中央考評工作組其他成員單位于考核年印發考核工作通知；之后各省級人民政府按照通知要求開展自評；在省級自評基礎上，對省級自評情況進行國家級考評核查，次年5月底前完成；中央考評辦綜合自評和核查情況，形成五年考核報告。

2.2.5 考核評估方法

考核評估采取定量和定性相結合方式進行，根據量化打分情況，分為優秀、良好、合格、不合格四個等級。考核評估工作充分運用先進技術手段，利用日常工作成果。一是建設考核評估基礎數據庫，開發統一、高效、適用、便捷的全國水土保持規劃實施情況考核評估信息管理系統，實現網上填報、數據分析、評分管理等功能[4]。二是充分利用衛星遙感、無人機等先進技術手段，提高復核效率，減少對地方政府和部門的打擾。三是充分依托水利部、流域機構開展的監測、信息化管理等日常工作，以及監督檢查、督查等成果，最大限度地減輕考核評估過程中各級有關部門和工作人員的工作量。

2.2.6 考核評估結果運用

年度評估結果主要有三方面的應用：一是體現在報送國務院的全國水土保持規劃實施進展情況年度報告中；二是作為《生態文明建設考核目標體系》《綠色發展指標體系》等相關水土保持指標達標情況考核評價的重要依據和支撐；三是作為安排中央水土保持投入的重要依據。五年考核結果，除上述三方面應用之外，還要報國務院審定后，由七部門聯合公布。對考核結果為優秀的省級人民政府，予以通報表揚；對考核結果不合格的省級人民政府，提出限期整改要求。通過將考核評估結果與資金項目安排、政府績效評價等有機結合起來，并充分運用整改、約談、通報、媒體曝光、責任追究等手段，確保考核評估工作真正發揮作用。

2.3 考核評估內容和指標

根據國務院批復要求及規劃提出的目標任務，水土保持考核評估內容包括總體目標任務、綜合治理、預防保護、綜合監管4個方面，細分為7個指標和2個加減分項進行賦分。總體目標任務主要考核評估水土流失面積動態變化情況；綜合治理主要考核評估水土流失治理目標完成情況、水土流失治理工程實施情況及工程質量效益情況；預防保護主要考核評估生產建設項目水土流失防治情況；綜合監管主要考核評估水土保持目標責任考核落實、水土保持監測和信息化應用情況。

水土流失面積動態變化情況指標分值15分，根據各省(自治區、直轄市)水土流失面積較基準值變化情況賦分，主要反映水土流失綜合防治取得的水土流失面積減少的效果。

水土流失治理目標完成情況指標30分，是水土保持規劃實施情況考核評價中分值比例最大的一個指標，根據各省(自治區、直轄市)評估年度新增水土流失治理面積完成率進行評分。省級水土流失治理面積目標值采用《全國水土保持規劃(2015—2030年)》分省(自治區、直轄市)水土流失治理目標的年度平均值。評估年度省級新增水土流失治理面積采用在省級自評報告的基礎上，經國家級評估復核后的確認值，國家級評估復核通過遙感和現場檢查方式進行抽查。

水土流失治理工程實施情況指標5分，考核評估國家水土保持重點工程完成情況，根據國家水土保持重點工程任務完成率賦分。省級國家水土保持重點工程水土流失治理面積任務為中央下達省級的年度國家水土保持重點工程水土流失治理面積任務。評估年度省級實際完成的國家水土保持重點工程水土流失治理面積采用在省級自評報告的基礎上，經國家級評估復核后的確認值，國家級評估復核方法同上。

水土流失治理工程質量效益情況指標5分，根據國家水土保持重點工程建設工程質量及效益情況賦分，重點評估各省國家水土保持重點工程建設管理和實施區域群眾滿意度情況。

生產建設項目水土流失防治情況指標25分，是水土保持規劃實施情況考核評估中分值比例第二大的指標，主要根據水利部開展的生產建設項目水土保持遙感監管情況評分。

水土保持目標責任考核情況指標10分，根據省級人民政府對市縣級人民政府的水土保持目標責任考核制度出臺及實施情況賦分。

水土保持監測和信息化推進情況指標共10分，主要根據各省水土保持監測和信息化應用任務推進及完成情況評分。

加分項主要考慮出臺增加水土保持投入、創新水土保持工作機制等方面的重大政策。扣分項主要指發生嚴重人為水土流失危害事件或水土保持工程建設管理方面出現重大責任事故、違規違紀使用資金等情況，視情節嚴重情況扣分。

2.4 2018、2019年度評估工作情況

根據考核評估工作總體安排，已完成2018、2019年度的兩次規劃實施情況評估工作。評估年年底前，水利部商相關部委，印發開展年度評估工作的通知。之后，各省(自治區、直轄市)按照通知要求，開展自評，并將自評報告及支撐文件報送水利部，同時填報全國水土保持規劃實施情況信息管理系統。在各省(自治區、直轄市)自評的基礎上，水利部水土保持司組織水利部水利水電規劃設計總院等單位，結合動態監測成果和人為水土流失監管、國家重點工程督查、監測和信息化進展等日常工作結果，對各省(區、市)自評情況和相關材料全面開展復核。同時就年度水土流失綜合治理面積和國家重點工程實施情況這兩項指標，每個年度隨機抽取30個省份(上海無治理任務)60多個縣，調取實施前后兩期高分衛星遙感影像進行解譯判別，隨機抽取圖斑開展對比復核。同時，對林草、封禁等衛星遙感無法準確復核的圖斑，利用無人機開展現場復核。根據抽查復核結果，按照賦分細則和評分方法，對所在省份治理面積進行核定。最終，按照復核結果及其他各項指標情況進行總體評分，編制完成評估報告。

3 全國水土保持規劃實施成效

通過連續兩年實施規劃實施情況評估，有效地推動了全國水土保持規劃實施和地方政府主體責任落實，水土保持各項工作取得明顯成效。特別是通過衛星遙感、無人機抽查復核，進一步掌握了新增水土流失治理面積和國家水土保持重點工程的真實完成情況，為新時代水土保持改革發展提供了基礎支撐。

3.1 圓滿完成規劃目標，水土流失狀況得到明顯改善

根據評估復核結果，2018年全國共完成新增水土流失治理面積5.98萬km2，2019年全國共完成新增水土流失治理面積5.94萬km2，均圓滿完成了年度治理5.4萬km2的全國水土保持規劃確定的目標。通過水利部和有關部門、地方及社會力量共同發力，持續有效推進水土流失綜合治理，全國水土流失狀況明顯改善。根據水利部動態監測成果，2019年全國水土流失面積為271.08萬km2，占國土面積(不含港澳臺地區)的28.3%，較2011年減少23.83萬km2，減幅為8.08%；中度及以上侵蝕面積減少50.03萬km2，減幅為35.79%。

3.2 全國水土保持規劃確定的重點任務有效落實

3.2.1 水土保持監管全面加強，水土保持預防保護力度持續加大

預防生產建設造成的人為水土流失是水土保持強監管的重點。2018年，各級水利部門通過遙感監管、“雙隨機、一公開”現場檢查、書面檢查、“互聯網+監管”等方式，基本實現在建重點生產建設項目水土保持監管全覆蓋，全年依法查處違法違規項目1.3萬個。2019年全面推行水土保持遙感監管，通過衛星遙感解譯核查，精準發現并依法查處水土保持違法違規項目5.3萬個，組織開展長江經濟帶水土保持監督執法專項行動，查處違法違規項目2.1萬個，掛牌督辦一批重大違法案件，強監管嚴執法的良好態勢正在形成，人為水土流失得到有效控制。

3.2.2 持續推進水土流失重點治理，治理區狀況明顯改善

圍繞生態文明建設、鄉村振興和脫貧攻堅等國家重大戰略部署，以小流域為單元，山水林田湖草系統治理，持續推進長江上游、黃河上中游、東北黑土區、西南巖溶區等重點地區水土流失治理。通過實施國家水土保持重點工程、坡耕地綜合整治、侵蝕溝綜合治理、淤地壩除險加固等工程建設，統籌生產生態生活，把水土流失治理與農村經濟發展、扶貧攻堅等結合起來，不斷提升治理質量和效益。2018、2019年，國家水土保持重點工程完成水土流失治理面積約2.1萬km2，重點治理區水土流失面積、強度雙下降，生產生活條件和生態環境明顯改善。

3.2.3 監測及信息化應用取得突破，支撐能力明顯加強

緊緊圍繞管理需求，加強水土保持監測和信息化應用工作。2018、2019年擴大動態監測范圍，開展全國(未含香港、澳門特別行政區和臺灣省)水土流失動態監測，實現了動態監測全覆蓋，定量掌握了全國到縣級行政區及國家關注重點區域的水土流失狀況。大力推進水土保持監管信息化工作，應用衛星遙感、大數據等互聯網技術和信息化手段，2019年在全國550萬km2范圍內開展生產建設活動信息化監管，利用無人機和移動終端及時精準發現違法違規行為，為各級執法部門執法查處提供了重要支撐。實施國家水土保持重點工程信息化監管，采用無人機、移動終端等技術手段，按比例抽查在建和竣工驗收項目進行現場復核。貴州建立了水土保持大數據平臺，浙江大力推進政府數字化轉型，升級完善省級水土保持管理信息平臺，實現部門信息共享和協同監管，水土保持管理效能和水平進一步提升。

3.3 規劃體系和考核體系初步形成，地方責任進一步壓實

《全國水土保持規劃(2015—2030年)》經國務院批復后，31個省級水土保持規劃已全部由省級人民政府或其授權的部門批復，市縣水土保持規劃也陸續編制出臺。東北黑土區侵蝕溝綜合治理、坡耕地水土流失綜合治理等專項規劃編制批復，水土保持規劃體系日趨完善。地方政府水土保持主體責任得到進一步落實，各方面對水土保持工作的重視支持程度顯著提高。截至2020年底，27個省份建立了水土保持目標責任考核評估機制，19個省份開展了省對市縣的目標責任考核工作。

3.4 水土保持改革深入推進，制度體系日趨完善

水土保持強監管制度進一步完善，制定生產建設項目水土保持監督管理辦法，進一步簡化審批管理程序，規范水土保持承諾制管理，實行生產建設項目水土保持監測“綠黃紅”三色評價，建立生產建設項目水土保持信用監管“重點關注名單”和“黑名單”制度。大力推進水土保持多元化投入機制的建立，連續兩年在10余省份開展以獎代補試點。通過創新機制、簡化程序，有效調動了社會力量和群眾參與治理水土流失的積極性，水土保持發展活力進一步增強。

4 全國水土保持規劃實施存在的問題及建議

總的來看，通過連續兩年開展評估工作，有效地推動了規劃實施和地方政府主體責任落實，同時也發現了工作中的薄弱環節。一是對人為水土流失監管發現的問題還存在未及時依法查處的情況。二是地方政府和市場主體參與水土流失治理力度有待加強。根據評估復核結果，全年完成的新增水土流失治理面積中，地方政府投入完成的比例還比較小。三是水土流失治理面積經核實與上報數據存在一定差距。評估隨機抽取的上報圖斑，通過衛星遙感和無人機復核，發現部分存在面積不實的情況。

建議進一步推動強監管落實落細，通過完善制度設計、健全督查機制，實現“查、認、改、罰”閉環管理。進一步壓實地方水土保持主體責任，通過體制機制創新，調動社會力量參與水土流失治理的積極性，加快治理進程。進一步充分運用信息化手段，逐步推進水土流失治理措施圖斑化管理，提升治理精細化水平。同時，對考核評估工作本身，水土流失面積動態變化指標在賦分上還需進一步考慮各省水土流失特點；生產建設項目監管和重點工程督查指標賦分上還需進一步突出問題整改落實情況；治理面積的抽查復核比例還有待提高，等等。