基于河長制的濱州市生態清潔小流域建設現狀分析

李苗苗，胡曉蕾，徐 鵬，張 強

(濱州市水利局，山東 濱州 256603)

2016年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合頒發了《關于全面推行河長制的意見》，以此為標志探索近十年的河長制從原來的應急之策上升為國家意志[1]，體現了各級各部門保護水資源、防治水污染、改善水環境、恢復水生態的堅定決心。2017年4月，濱州市迅速出臺了《濱州市全面實行河長制實施方案》，提出了“治理污水、整治八亂、控水節水、生態提升、依法管護”五大行動方案，在全省率先創立了河道警長制，率先建成了河長制信息平臺并投入運行，率先完成了各級河道公示牌的安裝，率先開展了示范河湖創建，取得了顯著成效。河長制建立了地方黨政領導牽頭的河湖管理保護責任體系和相應的制度體系，有力推進了河湖治理保護各項工作[2]。

小流域作為一個基本的自然地理單元，對河流水系生態建設具有“源頭一公里”的重要意義，沒有小流域的生態清潔，就沒有大流域的生態清潔[3]。生態清潔小流域建設是新時期小流域治理的主要形式，通過統一規劃，對小流域進行綜合治理、系統保護和開發，提供了水質保護、防洪減災、水環境整治、產業發展等多個目標的“一攬子”解決方案[4]。以河長制為抓手，開展生態清潔小流域建設，是解決小流域水土流失問題的重要突破口，也是統籌山水林田湖草系統治理、打贏河湖治理攻堅戰的重要舉措。

1 濱州市生態清潔小流域建設現狀

2018年12月，山東省水利廳印發《山東省生態清潔小流域建設規劃(2018—2035年)》(以下簡稱《規劃》)，作為全省生態清潔小流域建設的指導性文件，提出了2018—2035年山東省生態清潔小流域建設指導思想與目標，明確了建設規模、總體布局和實施進度。《規劃》對生態清潔小流域內涵的說明是：在傳統小流域治理概念的基礎上，把小流域作為一個完整的“社會、經濟、環境”復合生態系統，根據系統論、景觀生態學、水土保持學、生態經濟學和可持續發展等理論，結合流域地形地貌特點、土地利用方式和水土流失的不同形式，以及面源污染物來源及其遷移特征，以水源保護為中心，以流域內水資源、土地資源、生物資源承載力為基礎，以調整人為活動為重點，堅持生態優先的原則。

濱州市位于山東省北部、魯北平原、黃河三角洲腹地，分為南部山區、中部黃泛平原和北部沿海灘涂區，河道縱橫且降雨集中，水土流失較為嚴重[5]。從2018年起，濱州市積極落實《規劃》要求，大力開展了生態清潔小流域建設，截至2020年底，共完成6個生態清潔小流域建設項目，即惠民縣李莊鎮東牛片區水土保持生態文明重點建設項目、鄒平市姜洞小流域治理工程、濱城區秦皇臺鄉韓墩五干渠生態清潔小流域綜合治理項目、沾化區胡營河富國片區水土保持項目、鄒平市淦溝河小流域(臨池段)治理工程、陽信縣侯家溝小流域治理工程，生態清潔小流域建設總規模25.35 km2。經過積極探索實踐，濱州市積累了豐富的建設經驗，但還處在生態清潔小流域建設啟動階段。目前生態清潔小流域建設未覆蓋全市，有兩個縣區尚未開展工作，且未編制指導全市生態清潔小流域建設的相關規劃，在進一步開展生態小流域建設方面還存在一些困難。

2 生態清潔小流域建設存在的問題

2.1 資金投入不足

濱州市不屬于國家級重點治理區和預防區，2015年以來一直沒有得到國家水土流失治理項目資金補助。2018—2020年，作為水土保持生態建設項目的主要投資渠道，省、市財政資金分別投資400萬元進行生態清潔小流域建設，另有縣級自籌資金287萬元，共建成生態清潔小流域6條，總建設面積25.35 km2。生態清潔小流域單位面積投資不足45萬元/km2，建設標準、質量偏低，配套設施不健全，未能建成精品工程，輻射帶動作用不強，水土流失治理效果有限。隨著2019年全市實行涉農資金整合，爭取治理資金愈發困難，遠遠不能滿足水土流失治理任務所需。同時，水土保持補償費專項用于水土流失預防和治理的政策落實不到位，加之民營資本投入體制機制不健全，直接影響了生態清潔小流域建設項目的規模及水平。

2.2 部門之間聯合力度小

生態清潔小流域建設在傳統的生態修復、植樹造林、坡面水系治理、攔沙堰壩等水土流失治理措施的基礎上，增加了農村人居環境改善和水生態建設等內容。小流域治理涉及多個行業，牽涉多個部門，需要將水利、農業、自然資源、環保等多部門項目及資金整合起來，對各部門之間的協作提出了較高要求。長期以來，水利部門“單打獨斗”、部門之間聯動不足，生態清潔小流域建設比較重視水土流失治理，而對面源污染治理、水資源保護、生態環境提升等整體治理欠缺考慮。

2.3 缺乏有效的管護機制

濱州市水土流失有反復性強、季節性強、潛伏性強等特點，水土保持重點區域主要集中在引黃灌區渠首所在的幾個縣區及鄒平市南部山丘區。引黃灌區年年進行渠道清淤，泥沙堆積在渠首、輸沙渠或沉沙池兩側，形成了大面積的棄沙高地，泥沙堆積裸露，缺乏及時的水土保持措施管護；堆積棄沙導致周邊土地沙化、環境惡化、排水河道淤積等一系列生態環境問題逐漸加劇，引黃灌區水土流失現象嚴重。另外，在鄒平市南部山丘區，仍有大面積的裸露荒山，由于缺乏有效的管護機制，雨季集中降水及其引起的水土流失都對水土保持設施造成損害，建成的水土流失防治措施難以長久發揮效益。重點引黃渠道沿線和山區“邊治理邊破壞”“年年治理不見治”的現象嚴重。

3 河長制對生態清潔小流域建設的支持作用

3.1 提供制度保障

河長制構建了責任明確、協調有序的工作機制，為推動生態清潔小流域建設提供了制度保障。《濱州市全面實行河長制實施方案》明確要求：設立市、縣、鄉、村四級河長，作為河湖管理保護的直接責任人，市委書記、市長擔任總河長，市委副書記、常務副市長、分管農業農村工作副市長擔任副總河長；將“治理水土流失”“建設生態清潔小流域”列為河長制主要任務之一，并明確市水利局為牽頭單位，發改、財政、住建等八個部門為參與單位，各縣區政府負責落實，搭建多部門參與的小流域水土流失治理平臺；定期或不定期召開河長制會議，協調解決相關問題，掌握巡查、跟蹤工作進展情況，并由各級河長督促落實，逐級夯實責任。

3.2 夯實基礎工作

河湖岸線涉及水利、交通、國土、農業等部門，推行河長制前，“九龍治水”的管理狀態導致“公地悲劇”現象出現[2]。生態清潔小流域建設涉及多行業、多部門，建設內容多且標準高，所需資金量大，單靠水利水保部門難以按規劃目標實施[4]，小流域治理常遭遇“無地可用”的困境。而河長制開展河湖管理保護范圍劃定、實施岸線利用管理規劃、強化河湖岸線空間管控，通過埋設界碑、界樁等具體措施，為開展生態清潔小流域建設明確了空間界限。河長制五大行動中“整治八亂”的首要任務就是劃定河湖及水利工程管護范圍，從而嚴格水域岸線用途管制，集中清理了亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排等“八亂”行為。截至2020年底，濱州市全部完成了省、市、縣、鄉、村五級河流管理范圍劃定工作，劃界河流(段)及湖泊457條，總長度4 820 km，完成了21條市級重要河湖“一河一策”和18條河流岸線利用管理規劃方案編制并組織實施。

3.3 搭建監管平臺

生態清潔小流域建設完成后移交地方政府或河道管理單位，常因人員、技術等原因無法實現有效監管。河長制通過建立由上到下的組織體系、健全河湖管理相關制度、強化對河湖長的考核問責，搭建了生態清潔小流域建設的監管平臺。作為河湖生態提升的重要組成部分，生態清潔小流域建設及管理被納入到河湖監管范圍內，監管主體由行業主管部門轉移至地方各級黨委、政府，大大提升了監管效能。通過落實河湖管理保護制度、設立河湖長公示牌、公開監督電話、啟用“巡河App”問題直報等措施，強化了行政督察與社會監督，形成了良好的監督氛圍。截至2020年底，全市555條河渠湖庫納入河湖長制管理，設立市、縣、鄉、村四級河湖長4 376位，聘請民間河長與義務河長316名，配備管護人員900名，使生態清潔小流域管理與維護實現了“有人辦事”。

4 結 語

隨著河長制由“有名”到“有實”的推進，很多河道渠系實現了從“沒人管”到“有人管”、從“分散管”到“統一管”、 從“管不住”到“管得好”的轉變[2]。在整治河湖“臟亂差”、克服監管“寬松軟”問題后，河長制的工作重點轉為提升河湖治理品質、恢復河湖生態功能、實現水生態文明的可持續發展，逐步形成了有利于河湖健康的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式，這個過程對生態清潔小流域建設起到了關鍵作用。

圍繞生態清潔小流域建設，河長制應著力加強以下幾個方面的工作：一是加大資金投入，以以獎代補的形式調動地方政府水土流失治理積極性；二是整合各部門力量，由政府主導進行流域統一規劃，捆綁整合水利、自然資源、農業、環保等部門項目和資金，共同推進生態清潔小流域建設；三是強化河長制督導考核，將各縣區生態清潔小流域建設與管理納入考核內容，加強同水土保持目標責任考核評估的銜接。