依法強化水土保持監管扎實推進黃河流域水土保持專項整治行動

黃河水利委員會水土保持局

(河南 鄭州 450003)

為深入貫徹落實習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上重要講話精神，確保“重在保護、要在治理”的要求落地見效，讓黃河成為造福人民的幸福河，針對生產建設項目違法行為造成的人為水土流失問題，2020年7月，水利部印發《水利部關于開展黃河流域生產建設項目水土保持專項整治行動的通知》，決定從2020年8月到2021年9月，在黃河流域組織開展生產建設項目水土保持專項整治行動(以下簡稱“專項整治行動”)，全面排查各類生產建設項目水土保持情況，依法查處各種違法違規行為，重點整治存在“未批先建”“未批先變”“未實施防治措施”“未開展監測”“未驗先投”“未繳納補償費”等違法違規行為的生產建設項目。一場史上涉及范圍最廣、力度最大、標準最嚴的生產建設項目水土保持專項整治行動在黃河流域全面打響。

1 開展專項整治行動的意義

1.1 是貫徹落實習近平總書記重要講話精神的重要舉措

習近平總書記近年來多次實地考察黃河流域生態保護和發展情況，發表了一系列重要講話，對水土保持工作做出了重要論述，強調要突出抓好水土保持，減少人為干擾；要尊重規律，牢固樹立“一盤棋”思想，更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性；要科學推進水土流失綜合治理等。這些重要指示為做好新時代黃河流域水土保持工作指明了方向、提供了根本遵循。貫徹落實總書記重要講話精神和生態文明思想，必須牢固樹立生態優先、綠色發展理念，把嚴控人為水土流失作為首要任務。開展專項整治行動，就是以有效解決生產建設項目人為水土流失問題為目的，集中力量、集中時間查處一批重大的水土保持違法違規行為，通過嚴格監管、嚴格執法、嚴肅問責，促進生產建設單位依法履行水土流失防治主體責任，規范各類開發建設行為，有效遏制人為水土流失，保護流域生態環境，推動黃河流域高質量發展。

1.2 是落實水利部加強水土保持監督要求的具體行動

2019年，水利部黨組對水土保持工作提出“把工作重心切實轉變到監管上來，在監管上強手段，在治理上補短板”的總要求，并密集出臺了一系列加強水土保持監管工作的制度規定，強調要牢牢把握“從改變自然、征服自然為主轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為為主”這個核心，突出抓好生產建設項目人為水土流失監管，強化責任落實，切實管出實效。本次專項整治行動，就是一次強化水土保持監督的集中行動，匯聚流域各級水行政主管部門的力量，嚴格監督執法，圍繞“查認改罰”四個關鍵環節，對流域內各類在建生產建設項目水土保持情況進行地毯式排查認定，綜合運用各種技術手段和法律措施進行集中整治，以最嚴格的要求、最嚴格的措施、最嚴格的手段，嚴肅查處和堅決糾正違法違規行為，形成水土保持監管高壓態勢，維護法律法規尊嚴。

1.3 是推動黃河流域人為水土流失防治的客觀需要

黃河流域是我國重要的能源、重化工基地，資源開發與基礎設施建設活動頻繁，生產建設項目數量多、分布廣，人為水土流失問題和潛在威脅一直比較突出。根據2019年全國水土流失動態監測成果，黃河流域人為水土流失面積占全國人為水土流失面積的15.1%(土地面積占全國的8.25%)。根據2019年全國遙感監管成果，黃河流域發現擾動面積在1 hm2以上的違規項目達2.5萬個，占全部項目的66.50%，比全國平均水平高20百分點。對標對表習近平總書記生態文明思想和治水重要論述精神，生產建設項目人為水土流失仍是黃河流域生態保護的突出問題。開展專項整治行動，就是要通過嚴格依法查處并集中整治各類違法違規行為，推動生產建設單位依法做好水土保持工作，有效防治人為水土流失。

2 專項整治行動總體安排

2.1 工作目標和任務

按照水利部總體部署，開展專項整治行動，要堅持生態優先、綠色發展，堅持問題導向、目標導向、結果導向，通過項目梳理、監督檢查、遙感監管、重點核實等多種方式，全面排查黃河流域各類生產建設項目水土保持情況，依法查處各種違法違規行為。重點對存在“未批先建”“未批先變”“未實施防治措施”“未開展監測”“未驗先投”“未繳納補償費”等違法違規行為的生產建設項目進行集中整治，建立工作臺賬，通過嚴格執法、嚴肅問責、以查促改，做到發現一處、查處一處、銷號一處，有效防治人為水土流失，推動黃河流域生態保護和高質量發展。

2.2 工作安排和內容

專項整治行動由水利部統一組織，黃委和地方各級水行政主管部門上下協同開展，按照部署啟動、清理排查、集中整治和“回頭看”4個階段進行。2020年8月為部署啟動階段，主要任務是部署啟動專項整治行動工作，黃委組織開展培訓、印發工作手冊、建立信息平臺；流域內省級水行政主管部門印發本省實施方案、組織開展培訓，安排部署本省專項整治工作。2020年9—11月為清理排查階段，主要任務是黃委組織黃河流域內各級水行政主管部門開展項目核實工作，形成項目清單，并按照“誰監管、誰認定、誰負責”的原則，逐個排查認定存在各類違法違規行為的生產建設項目，建立工作臺賬。2020年12月至2021年6月為集中整治階段，黃委和地方各級水行政主管部門針對認定存在違法違規行為的生產建設項目，逐個提出限期整改要求，督促開展整治；對限期內未完成整改的，采用責任追究、行政處罰、信用監管、掛牌督辦等手段進行集中整治，全面完成專項整治任務。2021年7—9月為“回頭看”階段，水利部組織黃委對地方水行政主管部門上報的已完成整改銷號的生產建設項目，尤其是掛牌督辦項目進行抽查復核，重點復核生產建設項目整改到位情況和水行政主管部門督促整改情況。

3 專項整治行動特點

3.1 涉及范圍廣

本次專項整治行動，地域范圍涉及青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東等9省(自治區)黃河流域內所有縣(市、區、旗)，包括全縣域和部分縣域在黃河流域的，共9省(自治區)71市(地、州)417縣(市、區、旗)；整治對象包括2011年修訂后的水土保持法實施以來已審批及應當審批水保方案的已建和在建生產建設項目。

3.2 基礎項目多

本次專項整治行動利用全國水土保持監督管理系統和全國水土保持遙感監管成果，獲取了2011年以來黃河流域各級審批水土保持方案的生產建設項目，2019年遙感監管發現的疑似有“未批先建”圖斑的項目，以及采用2019年與2020年兩期遙感影像對比獲取的“未實施防治措施”項目，約6萬個，經全面梳理甄別，確定約3萬個項目為專項整治行動的基礎項目。

3.3 整治難度大

此次專項整治行動，要逐項排查約3萬個項目，逐項認定是否存在指定的六種違法違規行為，并開展集中整治，任務重，難度大。一是黃河流域多數省(區)屬于經濟欠發達地區，經濟發展與生態保護矛盾比較突出，一些地區仍存在重經濟發展輕生態保護的現象。二是一些生產建設單位對依法開展水土保持工作認識程度不高，有抵觸情緒，監督管理難度大。三是一些地方水土保持機構、人員、經費等不足，監管力量薄弱，監督執法能力和經驗不足，影響工作推動。四是流域面上“陳年積案”多，一些生產建設項目水土保持歷史遺留問題形式多樣、情況復雜，整治難度大。

3.4 標準要求高

按照水利部總體部署，黃委和流域內各級水行政主管部門，對依法依規認定存在的違法違規問題和項目，要建立工作臺賬，綜合運用限期整改、責任追究、行政處罰、信用監管、掛牌督辦等手段進行集中整治，做到發現一處、查處一處、銷號一處。如此高標準、嚴要求，不下功夫、不下狠招、不出實招，很難達到目的。

4 專項整治行動主要做法

“工欲善其事必先利其器”。黃委對專項整治行動高度重視，成立領導小組，印發實施方案，充分準備，創新手段，多措并舉，扎實推動專項整治工作順利、有序開展。

4.1 強化信息化手段，研發信息平臺實施“查認改罰”全過程跟蹤監管

為提高專項整治行動管理水平和效率，切實減輕基層負擔，按照水利部要求，黃委積極謀劃，從2020年3月開始著手研發專項整治行動信息平臺(以下簡稱“信息平臺”)。克服時間緊、難度大等困難，先后開展了需求分析、方案制訂、設計優化、程序開發、功能調整、設備配置、安裝部署、上線測試、試運行和修改完善等工作，成功建立信息平臺并于2020年9月上旬正式部署上線投入使用。為方便各級監管人員掌握信息平臺操作要點，編制發布操作手冊并及時組織開展全覆蓋培訓。以信息平臺為基礎，黃委提前將約3萬個基礎項目全部錄入信息平臺，并及時分發至流域內各級水行政主管部門，落實任務和責任。同時，充分發揮信息平臺的“神經中樞”作用，對各省區、各階段專項整治工作進行統一調度，全面監控進展，對每個項目違法違規行為的排查認定、限期整改、行政處罰、責任追究、信用懲戒、掛牌督辦等工作進行全程跟蹤，發現問題及時督導和推進，確保“查認改罰”各項工作順利、有序開展。

4.2 明確目標任務，開展線上線下同步統一培訓

考慮到專項整治行動涉及點多面廣，為了統一認識，便于各級主管部門和監管人員充分了解此次行動的目標任務、總體要求、整治范圍和對象，以及組織分工等，及時掌握項目核實、排查認定、集中整治各個環節的具體操作，2020年9月1日，黃委采取“流域統一培訓，線上線下結合，省市縣同步開展”的方式，在鄭州召開了專項整治行動培訓研討會。省級水行政主管部門及黃委有關單位水土保持負責同志和技術骨干參加現場培訓研討，其他省市縣監管人員就近集中，采用黃委云視訊系統參加線上視頻培訓，個別偏遠、難以集中的縣級監管人員采用直播收聽方式參加培訓，約2 100人參加了線上視頻培訓。培訓還圍繞水土保持監督執法工作中存在的問題和難點，進行了線上線下研討和答疑，為快速、全面、順利地展開專項整治工作打下了堅實基礎。

4.3 統一標準要求，印發工作手冊

為統一標準、統一要求、統一行動，切實規范專項整治工作，黃委印發了《黃河流域生產建設項目水土保持專項整治行動工作手冊》(以下簡稱《手冊》)。考慮到監管層級多、監管人員業務能力和水平參差不齊，在起草《手冊》過程中力求做到全面、詳細、具體，易于理解掌握、便于操作執行。《手冊》在進一步細化明確整治范圍和對象的基礎上，重點圍繞項目核實、排查認定、集中整治等關鍵環節，逐一明確了每項工作的責任分工、依據、標準、方法、內容、階段成果及時間要求等。針對其中難度較大或容易產生歧義的工作環節，還特別增加了詳細的注解和說明。《手冊》的印發，為流域各級主管部門做好專項整治“查認改罰”各環節工作提供了有效指導和幫助。

4.4 建立平臺機制，及時研究解決問題

為推動專項整治工作順利開展，黃委及時建立了由水利部水土保持司、黃委和各省相關領導組成的約60人的專項整治工作組織協調群，加強溝通協調，及時通報進展情況、督促進度，發現問題研究解決。針對專項整治行動啟動后各類問題接踵而至的情況，為滿足工作需要，黃委利用黃河流域水土保持監督管理交流服務平臺(企業QQ)，及時建立了由流域內各省市縣監管人員1 000多人組成的專項整治工作群。通過工作群，上傳最新法規制度，全面開展政策宣傳；明確專人負責，搞好問題答疑。問題無論大小，有問必答、有困必解，已累計答疑9 000余次，為基層順利開展工作提供了有力支持。同時黃委與各省區建立了問題研討機制，對普遍反映的問題及時進行整理并集中反饋，對新出現的問題情況及時研究，提出有針對性的解決辦法，確保專項整治工作順利推進。

4.5 適時開展督導檢查，確保質量進度

為了及時掌握地方各級專項整治工作進展，確保各項工作依法合規、真實有效，按照水利部安排，黃委于2020年11月上旬組織開展了第一輪督導檢查。此次督導，通過信息平臺選取基礎項目較多、核實工作相對滯后、疑似問題較多的市縣作為督導對象；制定方案，明確任務，組織培訓，統一標準要求，組建督導組，制定工作路線，在充分準備的基礎上，參照“四不兩直”方式，派出8個督導組，對流域8省(區)4市(州)23縣(市、區)的項目核實工作進行了現場督導，共抽查項目274個，占抽查區域項目總數的16.4%。結果表明，流域內地方各級水行政主管部門對專項整治工作比較重視，能積極組織力量開展工作，項目核實結果總體真實可信，但也存在個別項目誤判現象。黃委向各省區水利廳印發督導情況通報，對存在明顯問題的7個縣進行了點名批評，促進問題整改。通過督導檢查，基本摸清了各地項目核實進展情況，掌握了存在的困難、問題和產生原因，有針對性地提出了處理意見和建議，促進了后續工作。

4.6 強化宣傳引導，營造社會氛圍

專項整治行動期間，黃委和流域內各級水行政主管部門充分利用水利部官網、中國水土保持生態建設網、地方相關媒體，以及相關微信公眾號、生產建設項目水土保持交流服務平臺等，及時開展跟蹤宣傳報道，擴大社會影響，形成強大震懾。黃委首次針對專項整治行動發布的公告，就將3個違法違規情節嚴重的項目列入“重點關注名單”，并推送至全國水利建設市場監管平臺實施信用懲戒；寧夏回族自治區吳忠市利通區也發布公告，將寧夏新家源集團房地產開發有限公司列入“重點關注名單”，開出黃河流域水土保持信用監管第一單；陜西省將4家違法生產建設單位列入“重點關注名單”，通過陜西省水利建設市場主體信用信息管理平臺和全國水利建設市場監管平臺等同時向社會公開，營造了嚴守水土保持法律法規的社會氛圍。

5 專項整治行動主要進展

5.1 全面完成了項目核實工作，做到了“家底清”

項目核實任務，主要是對通過信息平臺分發的項目是否位于黃河流域、建設狀態、方案類型、批復等級、監管部門名稱、是否存在多個建設單位情況、基本信息等進行逐一核實，同時結合日常監管、遙感監管和群眾舉報等進行查漏補缺，錄入補充項目信息，形成完整的項目清單。各級水行政主管部門共核實項目約3萬個，確認在建項目1.3萬多個。

5.2 依法依規完成了排查認定工作，做到了“鐵案定”

違法違規行為排查認定工作是專項整治工作開展的基礎和關鍵，為確保認定事實清楚、程序方法正確、工作依據充分，黃委和黃河流域地方各級水行政主管部門，按照“誰監管，誰認定、誰負責”的原則，對照項目清單，對每個生產建設項目存在的每一種違法違規行為進行深入、認真研究，并采取查閱資料、現場調查等有效措施進行進一步復核，最終認定各項目違法違規行為并全部錄入信息平臺，建立問題項目清單，形成工作臺賬。共認定違法違規項目8 300多個，存在問題約1.8萬個，其中較為突出的問題為“未繳納補償費”“未開展監測”“未驗先投”，分別占到問題總數的32.4%、31.7%和16.9%。從地方各級項目看，省、市、縣各級存在問題項目占到地方問題項目總數的比例分別為10.1%、22.1%和67.8%。由此可見，基層專項整治工作量很大。

5.3 順利進入了集中整治階段，做到了“利劍出”

從2020年12月份開始，專項整治工作進入集中整治階段。黃委對認定存在違法違規行為的34個部批生產建設項目全部下達通知書，責令限期整改，并開展集中約談；將其中3個情節嚴重的項目列入“重點關注名單”，并推送至全國水利建設市場監管平臺實施信用懲戒，形成強大震懾。流域內各級水行政主管部門發揮責任追究和信用懲戒作用，集中約談1 000多個違法違規生產建設單位，對8 300多個違法違規項目全部提出了限期整改要求，為下一步開展集中整治奠定了堅實的基礎。同時，各省區專項整治工作呈現亮點，陜西省水利廳對認定存在嚴重違法違規行為的7個項目實行掛牌督辦；河南省水利廳分管副廳長親自約談19家違法生產建設單位；寧夏水利廳約談寧夏公路建設局，責令26個存在違法違規問題的公路項目加快整改；山東、內蒙古、甘肅等省區及市縣主管部門均積極行動，集中約談轄區內違法違規生產建設單位，強力督促整改。

6 結 語

開展專項整治行動的意義重大、時間緊迫、任務艱巨，務必進一步強化思想認識，提高政治站位，加強組織領導，明確責任分工，聚焦重點難點，敢于較真碰硬，下大力氣督促做好違法違規項目的各項整改工作。對存在嚴重水土保持違法違規行為的生產建設項目，要堅決查處一批、追究一批、信用懲戒一批、曝光一批、銷號一批，確保專項整治行動取得實效，同時要探索建立部門聯合、上下聯動、區域協作、社會共治等長效機制，營造生產建設單位“不敢、不能、不想”違犯水土保持法律法規的社會氛圍，全面規范生產建設項目管理秩序，有效提升全社會水土保持生態保護意識，把水土保持化為公民的自覺行動，推動黃河流域生態保護和高質量發展，讓黃河成為造福人民的幸福河。