井巷工程超界問題及處置措施研究

卜小平，申 雪，文雅萍，郝江帆

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100860)

井巷工程是人員和物資進出采礦場的通道，而礦區(qū)范圍是指經(jīng)登記管理機關依法劃定的可供開采礦產(chǎn)資源的范圍、井巷工程設施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區(qū)域，采礦權人從事開采活動、履行法律授予的權利和義務的空間范圍[1-2]。井巷工程超出礦區(qū)范圍(以下簡稱“井巷工程超界”)是指井工開采礦山的井巷工程布設范圍超出了采礦許可證證載礦區(qū)范圍的行為或現(xiàn)象，故而井巷工程超界問題的研究對象僅限于固體礦產(chǎn)的地下礦山。井巷工程超界問題具有一定普遍性，解決該問題對維護礦產(chǎn)資源開采秩序、促進安全生產(chǎn)和礦業(yè)發(fā)展具有重要意義，但面臨理論、體制、制度、管理條件等方面的困難，是目前礦政管理的難點問題。

本文在全面調研了解全國井巷工程超界問題相關情況的基礎上，梳理了礦區(qū)范圍管理的相關政策法規(guī)規(guī)定，匯總評估了井巷工程超界問題的基本情況，總結了各地區(qū)的經(jīng)驗，分析了出現(xiàn)問題的原因，在綜合考量管理效應、社會效益和經(jīng)濟效益的基礎上系統(tǒng)地提出了處置措施。

1 井巷工程超界問題的分析

1.1 井巷工程超界的主要表現(xiàn)形式

井巷工程超界有三種表現(xiàn)形式：一是平面上超出，即井巷工程超出礦區(qū)范圍各拐點所圈定的平面投影范圍；二是上部或/和深部超出，即井巷工程超出礦區(qū)范圍的垂深上限或/和下限；三是平面和上部/深部超出，即井巷工程超出礦區(qū)范圍的各拐點圈定的平面投影范圍，又超出垂深上限和/或下限。

1.2 礦區(qū)范圍相關政策法規(guī)規(guī)定

筆者全面收集梳理了國家層面關于礦區(qū)范圍的法規(guī)文件共計23件，其中，法律3部、行政法規(guī)3部、國務院規(guī)范性文件3個、司法解釋文件1個、部門規(guī)章1個、部門規(guī)范性文件12個，相關內(nèi)容主要涉及4個方面：一是關于礦區(qū)范圍的概念和管理用途；二是劃定礦區(qū)范圍的部門、界限、要件、程序；三是對維護采礦權人權益和禁止超界采礦的規(guī)定；四是處置超出礦區(qū)范圍問題的政策空間。以往政策給井巷工程超界問題的解決留有空間，主要體現(xiàn)在協(xié)議出讓的情形和礦區(qū)范圍的調整有一定的操作空間。部分省份也出臺了一些文件，反映了解決井巷工程超界問題的緊迫性與難點所在，但目前由于相關政策的規(guī)定相互矛盾難以真正執(zhí)行[3-5]。

1.3 全國井巷工程超界問題的基本情況

本文通過問卷調查和實地調研，目前井巷工程超界問題具有一定的普遍性，但估計占比不超過井工開采礦山的10%。礦種以煤炭和金屬礦為主，金屬礦主要涉及鐵、鉛鋅、錳、金、銅；礦山規(guī)模以小型為主；礦業(yè)權人大多為民營企業(yè)；在礦井改擴建階段、生產(chǎn)階段、新建階段發(fā)生井巷工程超界的幾率相差不大，也有歷史遺留的問題，比如早期礦產(chǎn)資源開發(fā)由亂到治、礦產(chǎn)資源整合、保護地內(nèi)礦業(yè)權退出等歷史原因和政策性原因造成的；所涉采礦權主要由地方自然資源主管部門頒發(fā)，原因應該是市/縣級自然資源主管部門頒發(fā)的地下開采的采礦權數(shù)量少，而部級礦業(yè)權管理比較規(guī)范；平面+上部或深部超出最多，次為平面超出，上部或下部超出的較少；超界井巷工程主要是主井及運輸大巷、風井及回風巷道、副井、水倉、井底車場；超出范圍以無資源的和有資源無礦權的居多；超出范圍一般符合經(jīng)有資質設計單位出具的開采設計的論證意見，也有部分符合經(jīng)評審論證的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案；發(fā)現(xiàn)井巷工程超界并提出整改要求的部門主要是自然資源主管部門、應急主管部門和相關行業(yè)主管部門，重點針對煤炭、金屬、錳、磷、螢石等礦種，整改要求主要是責令退回批準礦區(qū)范圍，嚴格按照開發(fā)利用方案、安全設計開采，拆除封堵超出范圍井巷工程，辦理礦區(qū)范圍變更。部分省份開展了井巷工程超界問題的調查處置，做法大體有兩類：一類是“嚴堵”，要求退回界內(nèi)；另一類是“疏堵結合”，盡量給予合法化。由于在國家層面沒有統(tǒng)一的政策，存在著各地做法不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題[6]。

2 井巷工程超界問題的不利影響與主要困難分析

2.1 井巷工程超界問題的不利影響

一是安全生產(chǎn)風險。超出范圍為礦業(yè)權空白區(qū)的，一般不會直接導致安全生產(chǎn)風險；與其他采礦權重疊的，可能因為責任不清和管理混亂而導致安全監(jiān)管不力。具體安全生產(chǎn)風險包括相鄰礦井采區(qū)開拓工程相互影響，比如因安全距離不夠造成井巷垮塌；相鄰礦井相互透水、瓦斯等有害氣體串通；連通或穿越采空區(qū)、火燒區(qū)、塌陷區(qū)等危險區(qū)域；相鄰礦井因此產(chǎn)生糾紛等。

二是管理風險。相關主管部門因為生產(chǎn)安全事故的追責、礦產(chǎn)資源違法行為的查處受牽連；因為影響到礦山生產(chǎn)經(jīng)營和地方經(jīng)濟發(fā)展而受到批評或處分；由于超出范圍未納入批準的礦區(qū)范圍，難以有效管控，若后期發(fā)現(xiàn)資源，出讓時仍無法發(fā)現(xiàn)和避免重疊問題，從而留下安全和矛盾糾紛隱患；由于產(chǎn)生安全隱患，相關礦山被責令停產(chǎn)整頓，會影響企業(yè)生產(chǎn)和導致矛盾糾紛。

2.2 解決井巷工程超界問題面臨的主要困難

一是政策依據(jù)不充分，目前主要是《自然資源部關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號)關于“嚴格控制礦業(yè)權協(xié)議出讓”的相關規(guī)定在一定程度上影響了將平面上超出范圍納入礦區(qū)范圍的解決途徑，以及缺乏處置歷史遺留問題的指導意見；二是井巷工程超界問題難發(fā)現(xiàn)；三是相關部門及采礦權人協(xié)調配合不夠；四是采礦權人思想上不重視。

3 井巷工程超界問題的主要成因和發(fā)現(xiàn)途徑分析

3.1 主要成因分析

布設井巷工程考慮的主要因素是在保證安全生產(chǎn)的前提下盡量少壓覆礦產(chǎn)資源、降低運輸成本、減少建設成本，實現(xiàn)資源開發(fā)效益的最優(yōu)化。井巷工程建設成本高，比如有色金屬礦山的進尺價格一般在3 000元/m以上，井巷工程布設范圍離礦體越遠，成本越高，所以礦山企業(yè)一般不會無故舍近求遠。即便如此，井巷工程超界問題仍具有一定普遍性，其背后的原因需要深挖細剖。通過調研、問卷調查和專家咨詢可知，井巷工程超界問題的原因是多方面的，具體如下所述。

體制層面的問題是根源，主要包括三方面：一是自然資源主管部門沒有承擔井下監(jiān)管工作的專業(yè)技術隊伍，難以發(fā)現(xiàn)井巷工程超界問題；二是煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃中井田范圍的劃分與礦業(yè)權設置工作相互協(xié)調配合不足，相關部門各行其是，導致范圍不一致；三是目前將空間利用事項與礦產(chǎn)資源管理事項捆綁管理的制度不利于采礦權管理部門發(fā)揮專長和聚焦重點[7]。

具體操作層面的成因可分為客觀、主觀、管理三個方面。客觀原因包括地表條件限制、管理條件有限、國家政策有要求、早期管理制度不健全[8]、確有科學布設井巷的合理需求等；主觀原因主要是采礦權人依法開礦意識不強、工作不扎實不嚴謹；管理原因包括礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權管理的關鍵環(huán)節(jié)對井巷工程布設的空間需求考慮不充分、劃定礦區(qū)范圍工作制度及具體把握不合理、信息溝通不暢及后期監(jiān)管不嚴格不規(guī)范、未能及時發(fā)現(xiàn)制止等。

3.2 發(fā)現(xiàn)途徑分析

如上所言，井巷工程超界問題比較難發(fā)現(xiàn)，但從管理和社會治理角度來看，有以下幾種發(fā)現(xiàn)途徑：通過日常監(jiān)管或專項檢查、執(zhí)法監(jiān)督、后期辦理相關行政許可時發(fā)現(xiàn)，由相關部門發(fā)現(xiàn)移交，發(fā)生有較大社會影響的事件后暴露、社會舉報、礦業(yè)權人主動報告等。自然資源主管部門應充分利用自身行政資源加強井巷工程超界問題的發(fā)現(xiàn)，積極與相關部門建立信息溝通機制，發(fā)現(xiàn)線索后及時移交。

4 解決井巷工程超界問題的對策建議

4.1 存量問題分類處置

第一類為超出范圍無資源無礦權的。此類又可細分為以下三類情形進行處置：依審查通過的開發(fā)利用方案建設的，辦理采礦權范圍變更登記；不符合開發(fā)利用方案自行改建，但符合有資質設計單位出具的開采設計論證意見的，論證合理性，通過的辦理采礦權范圍變更登記；既不符合經(jīng)評審論證的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，又不符合有資質設計單位出具的開采設計論證意見的，責令退回原批準礦區(qū)范圍。

第二類為超出范圍有礦產(chǎn)無礦權的。此類又可細分為以下兩類情形進行處置：僅為上部或深部超出的，可以協(xié)議方式出讓超出部分礦產(chǎn)資源，辦理采礦權范圍變更登記；涉及平面超出的，不予調整礦區(qū)范圍，在采礦許可證副本上標注只作井巷工程通道、不得采礦等字樣。建議在出臺允許協(xié)議出讓毗鄰范圍資源的政策基礎上，辦理采礦權范圍變更登記。

第三類為超出范圍與其他礦業(yè)權重疊的。此類又可細分為以下幾類情形進行處置：無礦產(chǎn)資源，由礦業(yè)權人自行協(xié)商，同意將超出部分從所在礦業(yè)權內(nèi)扣除的，辦理采礦權范圍變更登記；協(xié)商同意合并采礦權的，辦理采礦權合并登記；協(xié)商簽訂互不影響安全生產(chǎn)協(xié)議的，在采礦證副本標注相關字樣；協(xié)商不成也非以往政策性原因造成的，責令退回原批準礦區(qū)范圍。有礦產(chǎn)資源的，鼓勵整合資源，自行協(xié)商一致后，辦理采礦權合并登記；協(xié)商不成也非以往政策性原因造成的，責令退回原批準礦區(qū)范圍。協(xié)商不成但屬以往政策性原因造成，符合經(jīng)評審論證的開發(fā)利用方案或有資質設計單位出具的開采論證意見的，由安全生產(chǎn)主管部門出具符合安全管控措施具體意見后，在采礦證副本標注相關字樣。

第四類為超出礦區(qū)范圍采礦的。因為屬于違反礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的行為，須責令退回批準的礦區(qū)范圍，依法處罰，加強監(jiān)管。

此外，還有幾點情況需要說明：一是以上各類情形中，超出范圍的礦產(chǎn)資源，均限于采礦證證載礦種的資源；二是為減少對涉及平面超出的辦理采礦權范圍變更可能帶來管理風險，可將原范圍與新劃入范圍予以區(qū)分，并標注僅允許在原礦區(qū)范圍內(nèi)采礦的字樣；三是處置程序和要件形式等方面要盡量尊重相關部門的意見，確保審批工作合規(guī)且符合安全生產(chǎn)要求；四是針對目前礦山設計一般不經(jīng)政府部門審批，作為調整礦區(qū)范圍的依據(jù)存在管理風險的顧慮，要加強誠信體系建設，與相關部門聯(lián)合建立守信激勵失信懲戒機制。

4.2 建立預防機制

一是加強與有關部門的溝通協(xié)調，做好劃定礦區(qū)范圍與煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃及礦山設計的銜接；二是打牢前期資源勘查、工程勘察等基礎，規(guī)范礦業(yè)權設置；三是在劃定礦區(qū)范圍、開發(fā)利用方案編審和采礦權發(fā)證等關鍵環(huán)節(jié)把好關，充分考慮布設井巷工程的空間需求[9]；四是充分應用井下實時監(jiān)測定位及一張圖管礦等科技手段，及時發(fā)現(xiàn)問題；五是加強部門協(xié)調聯(lián)動，嚴格監(jiān)督執(zhí)法，及時查處未批先建等違規(guī)行為，防止新的井巷工程超界問題；六是加強宣傳培訓，提高思想認識，自覺防范。

4.3 改進工作程序，理順管理關系

在改進工作程序方面有兩個方案可供選擇：第一方案是取消劃定礦區(qū)范圍審批事項，也不再將開發(fā)利用方案作為采礦權審批的前置要件，而是依據(jù)經(jīng)評審備案的礦產(chǎn)資源儲量范圍和有資質設計單位論證通過的礦山初步設計直接確定采礦權礦區(qū)范圍；第二方案是取消劃定礦區(qū)范圍審批事項，礦業(yè)權人根據(jù)評審備案的礦產(chǎn)資源儲量范圍和有資質設計單位論證通過的礦山初步設計編制開發(fā)利用方案，經(jīng)評審論證后，登記管理機關依據(jù)開發(fā)利用方案論證的礦區(qū)范圍確定采礦權礦區(qū)范圍。在這兩個方案下，可將采礦權范圍分為資源儲量范圍和礦區(qū)范圍，并明確不得在資源儲量范圍之外采礦。

在理順管理體制方面有兩個建議。一是探索將井巷工程納入國土空間管理的可行性，從理順空間利用管理與礦產(chǎn)資源管理的理論視角，探索不再將井巷工程布設范圍作為礦產(chǎn)資源管理的內(nèi)容，讓其回歸空間利用管理的范疇的可行性。如果可行，修改礦產(chǎn)資源法律法規(guī)，取消劃定礦區(qū)范圍審批事項，刪除礦區(qū)范圍的相關表述，直接以評審備案的礦產(chǎn)資源儲量范圍作為采礦權礦區(qū)范圍。二是加強井下監(jiān)管技術隊伍，或允許自然資源主管部門建立能夠勝任井下監(jiān)管的技術隊伍；或明確自然資源主管部門不承擔井下監(jiān)管的職責，將其賦予有監(jiān)管條件的部門；或為自然資源主管部門提供經(jīng)費保障，采用購買服務方式，借助第三方地測機構開展井下實測。

5 結 論

1) 井巷工程超界問題具有一定普遍性，影響礦產(chǎn)資源開采秩序和安全生產(chǎn)，其解決面臨政策瓶頸，亟需從國家層面出臺統(tǒng)一的政策以促進整體解決。

2) 井巷工程超界問題的形成既有體制層面的根源性原因，也有客觀、主觀和管理等具體層面的原因。

3) 要著眼當下，對存量問題，在現(xiàn)行法規(guī)政策框架下，針對問題的基本情形進行分類處置；要著眼預防，根據(jù)成因和難點，建立預防機制，防止出現(xiàn)新問題；要著眼長遠，針對根源性問題，從流程上合理再造，從體制上徹底理順。