基于適應性管理的礦區生態環境修復制度優化研究

盧 錕

(上海海洋大學海洋文化與法律學院，上海 201306)

近年來，中國穩步推進礦產資源管理制度改革，提升礦產綜合開發利用水平，開展綠色礦山建設，正在從礦業大國邁向礦業強國。但礦區生態退化問題、尾礦潰壩等事故時有發生，表明礦區生態環境修復制度的有效性距離生態文明制度建設的要求還存在一定距離。《山水林田湖草生態保護修復工程指南(試行)》明確提出開展風險評估與適應性管理。適應性管理面向嵌套的、不斷變化的、復雜的生態系統，憑借其“邊做邊學”的核心理念，為飽受不確定性和復雜性困擾的礦區生態修復注入了活力和希望，亟需在制度層面得到落實。本文梳理中國礦區生態環境修復的制度現狀，查明制度建設過程中需要改進之處，結合適應性管理的理論和實踐，從修復標準、決策風險預防、動態監管等方面提出優化礦區生態環境修復法律制度的思路。

1 中國礦區生態環境修復制度現狀

1.1 土地復墾制度

露天采礦、地下采礦、廢棄物堆放等活動可能損毀土地。2011年國務院公布的《土地復墾條例》以行政法規的形式對因生產建設活動、歷史遺留和自然災害損毀土地的復墾進行規范。該條例規定，礦山企業在申請采礦權時編制土地復墾方案，并對土地損毀情況進行動態監測和評價，定期報告復墾情況，復墾完成后申請主管部門驗收。主管部門在5年內跟蹤評價農用地復墾效果。地方政府按項目管理方式組織歷史遺留、自然災害損毀土地復墾，鼓勵土地權利人自行復墾或者社會投資進行復墾。主管部門在調查評價的基礎上編制復墾專項規劃，根據資金安排確定年度復墾項目。

1.2 礦山地質環境保護制度

2009年頒布、2019年修改的《礦山地質環境保護規定》以部門規章的形式從規劃、恢復治理、監督管理、法律責任等方面對因礦產資源勘查開采活動造成的礦區地面塌陷等地質環境問題的預防和治理恢復做出規定。根據規定，自然資源主管部門開展礦山地質環境調查評價，編制礦山地質環境保護規劃。采礦權人是恢復治理責任人，在申請采礦許可證時編制礦山地質環境保護與土地復墾方案并嚴格執行。如果責任人滅失，則由政府專項資金治理恢復。自然資源主管部門指導、監督檢查采礦權人建立健全監測工作體系和監測網絡、開展動態監測、定期報告。在法律責任方面，未編制方案、未按方案治理、未按期完成治理的，責令限期改正，并列入異常名錄或嚴重違法名單；逾期不改正處3萬元以下罰款，不受理其采礦權新設、延續、變更、注銷。

1.3 綠色礦山建設制度

符合生態環境規律的資源開發利用有利于資源修復。旨在整體提升資源利用效率與循環利用、加強生態環境保護治理和土地復墾的綠色礦山建設，是實現礦業發展方式轉型升級的新路徑。2017年發布的《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(國土資規〔2017〕4號)通過制定標準體系,采取名錄管理，弱化試點建設中的發展規劃編制，強化自建自評和第三方評估，加大政策支持、統籌協調激勵，全面推進綠色礦山建設。自然資源部相繼制定發布礦種(礦類)合理開發利用“三率”最低指標要求、礦產資源節約與綜合利用先進適用技術推廣目錄，開展技術推廣應用情況評估，構建動態更新評價機制，引導礦山企業提高資源利用效率[1]。2020年發布的《綠色礦山評價指標》和《綠色礦山遴選第三方評估工作要求》，從礦區環境、資源開發方式、資源綜合利用等方面對評價指標進行統一，并對第三方評估工作進行規范，增強綠色礦山遴選的規范性和公信力。

綜上，中國礦區生態環境修復制度在行政法規、部門規章、規范性文件層面得以構建。為彌補法律層面的制度缺失，2019年12月自然資源部起草形成《礦產資源法(修訂草案)》(征求意見稿)對礦區生態修復做出規定，明確相關責任主體和資金來源，對于健全相關制度具有重要意義。但由于制度發展時間短、歷史環境積弊多、區域差異大等原因，從整體上看礦區生態環境修復的適應性管理程度不高，尚未形成全面、統一的制度體系，距離統籌山水林田湖草一體化保護的規范要求仍有提升空間。

2 中國礦區生態環境修復制度建設中存在的問題

2.1 統籌礦區生態環境修復的系統性保障不足

現有制度對于礦區生態環境修復系統性保障的不足主要體現在統籌修復面臨壓力、修復范圍相對狹隘和修復標準總體要求不明確等方面。一是統籌生態環境整體修復面臨較大壓力。行政職權交叉問題仍客觀存在，自然資源、生態環境、林業草原、礦山安全監察等部門之間的協同監管機制尚未建立，與整體保護、系統修復、綜合治理的要求還有差距。土地復墾、礦山地質環境保護、綠色礦山建設制度的分立仍在一定程度上存在，導致部分礦區修復工程的目標、內容和措施相對單一，未能充分考慮生態系統的連通性及其服務功能的整體性，還存在拼盤、拼湊、碎片化現象。因此，亟需建立協同監管機制，確保將生態修復相關內容在礦產資源勘查方案、開采方案、環境影響報告書、礦山地質環境保護與土地復墾方案等多個方案中得到整合和統一。二是信息共享機制尚未建立。確保礦區生態環境得到一體化的系統保護和協同修復，各相關部門的數據動態更新和信息共享是重要基礎。但目前礦區生態環境相關數據仍分散在多個部門，在法律層面缺乏對于信息互聯互通的規定。推動礦山環境保護向礦山生態修復轉變，有必要建立礦區生態環境基礎數據平臺，并將其作為國家政務信息資源的組成部分，實現監測、調查、風險評估、效果評估結果的數據資源整合和信息互聯共享。在此基礎之上，構建大數據系統，為全國性、區域性等不同尺度的礦區生態環境保護修復與風險管控提供決策和技術支撐。三是對未達到修復效果的法律制裁機制不足。法律上的懲罰和制裁手段是確保礦區生態保護修復義務人能夠按照開采方案履行并達到實際修復效果的保證。這種底線要求的缺乏造成實踐中未能形成足夠的威懾。這就使得考慮或不考慮修復效果都處于行政機構和經營者的自由裁量之下，在一定程度上導致修復措施往往是粗略和不科學的，以致在實際工作中“巖石鋪草皮”“礦山刷綠漆”“盆栽式復綠”等敷衍做法一再出現[2]，在不適宜的地點、采用不適宜的方式進行開發的情況屢禁不止，如青海省黃南州尖扎縣李家峽6座砂石礦開挖面幾近垂直[3]，修復工作極其困難。

2.2 礦區生態環境修復風險預防機制有待完善

生態環境修復，既針對受損生態環境的修復，也針對潛在風險的修復。審慎性要求看到最糟糕的一面，包括修復活動本身可能產生的風險，以最壞情況分析作為更詳細審查的起點，確定合理可預見的災難性事件閾值，進而提出改進方案。現有方案沒有涵蓋這種分析，而是基于歷史狀況來預測以后的發展趨勢。既然過去沒有發生災難性的事故，那么就沒有必要對此引起重視。當最壞情況分析被擱置時，嚴重風險分析也隨之擱置，尾礦潰壩、尾礦沙泄漏等次生災害得不到合適的應對。在湖南郴州屋場坪錫礦“11·16”尾礦庫水毀災害事件中，部分河堤被沖塌，沿岸農田菜地、林地和荒地被洪水尾礦淹沒，下游部分重金屬治理工程被沖毀，河水砷濃度超標，飲水安全受到影響。生態環境修復過程中低估潛在風險，沒有對最壞可能的情況予以關注，認為即使發生事故，對環境和生態的影響也不大，并且能用現代技術快速得到處理。這種粗放型的工作方法已經遠遠落后于現代風險社會的要求。

生態環境是礦產資源開發利用活動的最終受體，由開發利用活動引起物理、化學、生物等方面特性的改變，產生破壞生態、污染環境、危害公眾健康的后果，其顯著特點是累積性、滯后性和不可逆性。為了降低環境風險發生的可能性，減低風險發生造成的損害，需要從宏觀層面確立風險決策機制，在礦產資源規劃中納入風險防范原則。這一原則要求根據風險水平，判斷礦產資源開發利用是否存在不可接受的修復風險，以及需要采取的風險管控、修復措施。建立與生態環境修復風險相適應的防控體系，完善的風險名錄制度，區分暫不開發利用的區域和可以開發利用的區域，分別實施以防止生態破壞、污染擴散為目的的風險管控和實施以安全利用為目的的風險管控。但現有的礦產資源規劃制度和調查評價制度尚未涵蓋修復風險預防的要求。相對而言，前期風險管控越精細，后期修復措施越精準。

2.3 與動態監測相適應的修復監管機制尚未形成

《土地復墾條例》規定，自然資源主管部門具有對土地復墾情況進行動態監測的職責，礦山企業具有對土地損毀情況進行動態監測和評價的義務。《礦山地質環境保護規定》中明確，自然資源主管部門具有對礦山地質環境進行動態監測以及指導、監督的職責，采礦權人具有定期報告、提交監測資料的義務。雖然復墾區地質環境的動態監測機制已經得到初步確立，但上述規定對監測與修復主體的認定存在不一致性，可能造成實踐中對于礦山企業和采礦權人的不同理解。實踐中，并非所有礦山企業都是采礦權人，由于出租等原因可能產生事實管理人與礦業權人不一致的情況。從法理上看，由事實管理人承擔生態環境監測與修復義務是“損害擔責”原則的體現。一方面可以提升事實管理人的違法成本，促使其積極、主動采取有效措施開展監測與修復，從源頭防止生態破壞、環境污染；另一方面，相對于礦業權人而言，事實管理人更加了解實際狀況，由其承擔監測與修復義務可以節約成本，提高效率。如果再考慮到《土壤污染防治法》的相關規定，“土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務。土壤污染責任人無法認定的，土地使用權人應當實施土壤污染風險管控和修復”，《礦產資源法》對于礦區生態環境監測與修復的主體的規定可以進一步完善和銜接。

修復方案調整機制尚未適應動態監測的要求。修復方案的制定不可能一勞永逸，需要根據監測結果及時調整、修改，防止方案與實踐的脫節。現有方案的重新編制或修訂局限于礦山企業擴大開采規模、擴大礦區范圍或變更用地位置、改變開采方式，這在一定程度上導致動態監測目標的落空。現實中，由于沒有依據最新監測結果和評估意見開展生態環境修復工作，造成修復治理效果大打折扣的例子并不少見[4]。大多數中小經營者由于資金和設備的限制，動態監測與合規的內生動力不足，如果缺乏法律硬性規定，他們不大可能主動調整修復方案和安排，甚至有可能打著生態治理的名義邊修復邊破壞。

3 礦區生態環境修復制度的適應性管理表征及其應用

山水林田湖草生命共同體具有反饋、適應、再生等能力[5]，但自然不會自動地產生人類偏好的結果。基于“預測-減緩-實施”的規劃管理方法，過于強調自然平衡，而與生態系統動力學的新興模式格格不入[6]。為了使人工干預和改造后形成的生態系統與自然生態系統相協調，有必要強化以系統性、動態性和審慎性為主要表征的適應性管理，將傳統管理方法修正為“預測-實施-監測-評估-調整-適應”。

3.1 系統性表征及其應用

系統性是適應性管理的內在要求。礦產資源開采活動不可避免地會帶來不可再生資源的損耗和對生態系統的擾動。這種影響和危害雖然直接表現為土地損毀，但卻不限于此，還可能包括：地形地貌景觀改變，生物連通性、棲息地喪失，水土流失、泥石流災害，粉塵污染、地表和地下水污染，居民生活品質下降等。因此，土地復墾或單個環境要素的治理不能代表生態系統服務功能的修復。尊重自然的新公共覺醒，將環境看作一個生命系統或生態系統，而不僅僅將其視為一個從中提取商品的倉庫或供操作的物理的或化學的機器[7]。這就需要遵循生態規律，采用和改進基于自然整體的修復方案，阻止那些會對自然適應較小規模擾動的環境產生過大壓力的活動，確保一定范圍內的經濟、生態和社會因素在管理措施中都能夠得到考慮。

從系統層面開展整體生態環境修復需要在制度上予以體現。20世紀70年代，美國社會意識到，生態環境并非可以無償消耗的，而是值得保護的寶貴遺產，不惜任何代價實現增長的環境成本過于高昂。1977年，美國國會通過《露天采礦控制和復原法》對礦產資源開發活動進行控制，推動之前由社會承擔的環境成本和生態環境修復費用內部化。具體來看，該法規從三個方面為礦產資源開采和修復活動劃定邊界。一是對開采作業地點和程序施加限制，明確不適宜開采的土地，如基本農田、沖積河谷、國家公園等，并確保在無法恢復原來的預開采條件時不會進行開采。二是設定適用于所有露天開采的一般環境保護修復標準。強調將土地恢復到開采前或更好的狀態，與周圍地形的自然排水數據相匹配，使受損的森林、植被和河流恢復原狀。開采中應避免有毒物質排放、控制水蝕和有毒物的沉積、盡量減少對礦區及場外區域水文平衡的干擾、防止堆積物產生滑坡。在受影響區域植被建設結束后的5年內承擔保養責任，確保其具有自我再生能力。三是采礦許可證申請者應當制定切實可行的修復計劃并確保得到執行。申請者必須證明其計劃與環境保護標準一致，提供地理和環境數據，所需的信息包括顯示文化、物理和相關地質數據的精確地圖，有關擬議行動可能造成的水文后果的研究資料，以及詳細的修復計劃。

3.2 審慎性表征及其應用

審慎性是適應性管理順利實施的前提。制定各種基于自然的解決方案需要額外的謹慎，確保在提供經濟社會發展必需的資源產品的同時不對生態環境和利益相關者造成重大不利影響。一方面，旨在促進人與自然和諧共處的生態保護修復涉及環境資源和社會財富的分享，要實現人與人的和諧。審慎性要求監管者充分考慮確定項目的社會需求，分析其對作為整體的社會、受影響地區及其利益相關者的影響，為民眾提供實質參與機會，以便與擬議行動利害關系或受其影響的利益相關者知情、評議和監督。另一方面，隨著開采和修復深度的提升，風險爆發和應對難度也遞增，不確定性越大，不可逆性越高，礦產資源的開采和修復就應當越謹慎。有別于尋求精準地預測未來，適應性管理認識到與預測未來結果相連的不確定性，在強化科學認知的同時，重視社會學習的反饋環路，主動聽取、回應利益相關者的意見和建議，考慮一系列可能的未來結果。

礦區生態環境修復的審慎性主要表現為兩項制度要求，一是通過“最壞情況分析”合理預見開采和修復活動的生態風險閾值，二是確保為公眾參與提供適當的程序。“最壞情況分析”是基于不確定性提出的環境風險發生或不發生的概率。防范于未然需要對風險的可能性進行調查，在行動前和行動中了解更多的可能方案。這項要求旨在防止經營者和相關行政機構利用不確定性來掩蓋生態災難和惡果發生的可能性。例如，德國要求經營者在采礦過程中最大程度地減少對生態環境的不利影響，修復不單是植樹或平整土地，而是從風險閾值出發考慮生態的變化以及居民的要求。為了確保公眾參與，美國《露天采礦控制和復原法》規定，許可證申請者應在擬經營地區普遍發行的報紙刊登意向公告；任何有利害關系而受到或可能受到不利影響者都有權提出書面反對；主管部門在合理時間內舉行非正式會議，會議結束后60 d內向所有當事人提供書面調查結果。如申請獲批，經營者必須繳納履約保證金，并向“廢礦復原基金”繳納一定比例的復原費。

3.3 動態性表征及其應用

動態性是適應性管理的核心。礦產資源勘查、開采和修復過程，呈現出非平衡軌跡，涉及多種生態環境條件的集合或疊加。多重的維度使得修復計劃和行動的實施比預期更為困難，建立在可預測和簡單環境假設之上的修復措施無法充分發揮作用[8]。在生態系統動態模型下，適應性管理把決策更多地看作是一系列不斷重新評估的微調步驟，管理策略必須重視信息收集并利用新的信息調整現有方法[9]。持續的監測可以加深科學認知和理解，并幫助調整管理策略或操作，進而促進生態環境修復目的的實現。

礦區生態環境修復措施的有效性有賴于圍繞生態系統的動態性和認知的時限性，提高數據收集和分析質量，調整最初的策略與規劃選擇。一方面，由于開采條件、氣候、地形和環境的地區差異，需要因地制宜地設計恰當的修復方案。例如，適用于露天開采的一般標準和適用于山頂、陡坡采礦的附加標準反映在制度規則中，既涉及到一般標準的運行底線，也體現出附加標準的特殊要求。另一方面，隨著開采作業的深入，礦區內外環境如尾礦庫高度和覆蓋率處于不斷變化中，需要使用自然資源系統模型將動態的持續監測和績效評估融入監管框架。例如，美國《露天采礦控制和復原法》授權內政部開發并保持一個有關采礦和復原的公開情報數據中心，對采礦和復原作業現場進行不定期檢查和監測，督促經營者跟蹤不易估量的環境變化、在實踐中均衡評估修復措施的實施績效和預期目標的實現程度，并相應調整管理策略。英國礦業部門從經濟效益、社會效益和生態效益等方面對礦產資源規劃方案進行綜合評估，并對規劃實施情況開展跟蹤評估，使得最終落地的規劃方案能夠符合可持續發展和保障礦產品穩定供應的要求[10]。

4 以《礦產資源法》的修訂為契機，推動礦區生態環境修復制度不斷優化

實現資源與環境績效的共贏狀態，既需要技術進步，也需要制度優化改進。這是因為，對于頻繁發生的社會問題，完善相應的制度才是成本最低、最穩固的對策[11]。在《礦產資源法》修改中，應當圍繞以系統性、動態性、審慎性為表征的適應性管理，推動礦區生態環境修復制度建設不斷創新。

4.1 完善修復標準體系

相較于開采活動，礦區生態環境修復行為更為復雜。其目的是將健康風險或生態風險降至可接受風險水平，不需要將生態環境完全恢復至受損前的基線水平。因此，強調將生態環境恢復到開采前或更好狀態的標準過于嚴格，不易實現。應當以可接受風險水平為標準設定礦區生態環境修復的一般要求和附加要求，以此為基礎建立全國礦區生態環境修復信息平臺，為全國范圍內的活動提供行為底線，防止出現“木桶效應”中的短板。

礦區生態環境修復的一般標準應明確包括礦業權人、事實管理人等在內的經營者的修復治理義務，確保生態系統的穩定性達到可接受風險水平。可以包括以下幾個方面：①在勘查開采過程中運用先進適用技術將對礦內區自然和社會的消極影響降至最低；②綜合考慮土壤、空氣、水體、生態連通性和物種保護，參考原地貌形態與景觀、自然地貌形態特征恢復受影響區域的自然植被和生態，連通生態過程、植被分布、物種棲息地，達到人工景觀與自然景觀相互協調的效果；③確保修復措施盡可能與開采作業同步，并以有利于生態環境的方式進行；④消除潛在生態環境風險和危及生命健康、財產安全的因素或隱患；⑤承擔合理期間內的維護義務，在修復驗收完成后的5年內進行環境保育，確保恢復自然補給能力和生態服務功能；⑥在無法達到上述修復要求的情況下不進行開采作業。 此外，由于采礦作業方式的不同以及所影響地區的地形、氣候、生物、化學和其他物理條件的多樣性，可以針對井工礦山、露天采坑、邊坡治理、尾礦治理等制定附加標準和地方標準。

4.2 健全決策風險預防機制

礦區生態環境修復方案是風險預防的載體。通過這個載體，一方面經營者自主識別、調查生態環境損害和風險的可能性并提出應對措施，另一方面將這個識別公開于社會監督之下。現有的礦山地質災害現狀分析與預測描述開采活動可能存在的不良影響，并提出相應的處置方案。“最壞情況分析”是更加嚴格的要求，既要預防次生災害，也要防止修復活動帶來的風險。在任何邏輯意義上，最壞情況也不應局限于開采活動的影響，生態系統重建、改造也可能產生潛在風險。它要求看到最壞的一面，充分預測這些可能性的影響，即使知道最壞情況不可能發生。因此，有必要在修復方案中增加最壞情況分析，要求礦業權人運用先進適用技術描述修復活動可能存在的最壞可能情況以及被阻止的可能性，表明其有能力在最大可行范圍內應對、消解可以預見的最糟糕情況。

信息披露與公開評議相輔相成，共同預防在修復問題上的決策失誤。它們是貫穿于修復方案評審程序的一根紅線。一是促進公民參與修復方案編審的各個階段和環節，確保方案的編制、評審、審查是基于完整和充分的信息。二是出于公眾參與應成為方案編審過程中一個重要因素的考慮，在作出決定和采取行動之前為公眾提供有意義的機會。應當看到，公眾意見是對專業意見不可缺少的補充，以公眾參與輔助專業決策十分必要。適應新時代的要求，《礦產資源法》的修改應當以此作為一個重點，提出可操作的程序性設計，確保為公眾有效、有序參與提供更加完善的保障，推動修復方案從技術型文件向評議型文件的轉變。

4.3 強化動態監管機制

出讓礦業權、允許開采的決定有時可能與稀缺或寶貴的自然資源的生態或其他需求相沖突。為了防止開采活動危害礦區周圍居民生產生活、制約經濟社會可持續發展，建議在《礦產資源法》中增加指定不適合開采區域的程序作為礦業權出讓的先決條件。這一程序的啟動，可以是依申請，也可以依職權。由主管機關根據礦產資源規劃，在綜合評估礦產資源的經濟價值、生態價值和社會價值的基礎上，統籌考慮修復成本及后續的風險管控、修復成本，設立動態的礦區生態環境風險管控和修復名錄，確定開采的可行性和適當性。如果礦產資源的生態價值與社會價值超過經濟價值，或者在技術上不可行，那么該區域必須被認定為不適合開采。

為強化事中、事后監管，避免出現修復治理先緊后松、力度逐步減弱的情況，推動邁入有效修復階段，應當以綜合所有適用于礦區生態環境修復法律要求的許可證制度為基礎建立常態化、動態化的監管機制。經營者按照許可證載明的要求進行開采、修復，安裝、使用和保養必要的監測設備，依規定方式評價監測結果，根據監測結果的變化情況調整修復方案和措施，按月向行政機構報告。現場檢查應當是不定期的，但在規定時間內應有最低頻次。視違法程度區分嚴重違法行為和一般違法行為，如果違法行為未對生態環境、公眾健康或安全構成嚴重威脅，可以給予一定期限予以矯正，對未按期限矯正者按日計罰。