全球數字地緣版圖初現端倪*

郎 平

（中國社會科學院世界經濟與政治研究所，北京100732）

0 引 言

不論是在歷史的長河中還是在國際政治舞臺上，2020 年都是會被濃墨重彩的一個年份。新冠疫情在全球瘋狂肆虐，截至2020 年12 月末，全球確診病例超8309 萬，死亡數突破180 萬。在此背景下，百年未有之大變局加速演進：疫情重創世界經濟，國際貨幣基金組織2020 年10月發布的《全球經濟展望》預計，2020 年全球經濟將萎縮4.4%，為上世紀30 年代大蕭條以來最嚴重的衰退；全球政治與安全形勢呈現更多的沖突性和競爭性，全球化進程遭遇逆流，中美戰略競爭不斷加劇，數字空間成為大國發展與安全利益博弈的重要領域，中美歐三極鼎立的全球數字地緣版圖已初現端倪。

1 數字空間的戰略意義

進入21 世紀，第四次科技革命浪潮洶涌而至，以互聯網、大數據、人工智能和物聯網為重要驅動力，人類正在邁向數字化和智能化的新時代。所有的科技都具有社會和政治屬性，但與前幾次科技革命相比，數字技術革命對人類社會的影響更加廣泛和深刻。克勞斯·施瓦布在其2018 年的著作《第四次工業革命》中提出“全世界進入顛覆性變革新階段”這一論斷，他認為這些新興技術不是在目前數字技術上的漸進式發展，而是真正顛覆性變革，假以時日，這些技術必將改變我們現在習以為常的所有系統，不僅將改變產品與服務的生產和運輸方式，而且將改變我們溝通、協作和體驗世界的方式。[1]盡管處于快速發展進程中的科技革命仍然蘊含著諸多的不確定性，但基于可見的影響亦可看出，新一輪數字技術革命正對世界帶來具有顛覆性和創新性的巨大影響。

在數據全球化和疫情沖擊的雙重作用下，數字經濟不僅成為各國盡快走出經濟衰退的重要舉措，也為未來全球經濟的發展注入了長效動力。在疫情發生之前，2019 年，全球數字經濟規模再上新臺階，47 個國家數字經濟規模達到31.8 萬億美元，較前一年增長1.6 萬億美元；全球數字經濟在國民經濟中地位持續提升，47國數字經濟占GDP 比重達到41.5%，比去年提升1.2 個百分點；全球數字經濟增速逆勢上揚，平均名義增速5.4%，高于同期全球GDP 名義增速3.1 個百分點。[2]在新冠疫情期間，為了避免物理接觸和保持社交距離，網上購物、機器人服務、遠程辦公、遠程醫療、在線教育、線上旅行等新的業態逐漸興起。2020 年11 月，經合組織（OECD）發布報告《2020 數字經濟展望》指出：新冠疫情加速了數字化轉型，經合組織國家正在加強其數字化轉型的戰略方針，從頂層設計到國家5G 和人工智能戰略、數據共享、數字安全創新以及區塊鏈和量子計算研發，成員國之間的互聯互通持續改善，互聯網的使用迅速增加。[3]2020 年9 月，世界經濟論壇的一份報告認為，新興經濟體正在出現四種主要的數字化趨勢，即促進數字基礎設施建設，加快研發用于教育和再技能化的數字工具，推動跨越式發展與創新以及不斷增強隱私保護，而這些趨勢可能會對全球未來的發展產生重大的影響。[4]

但不可否認，數字空間在釋放發展新動能的同時，它所帶來的陰暗面和安全風險也正在日益加劇。疫情期間，發達國家和發展中國家之間的數字鴻溝依然存在，大數據為企業和消費者創造了新的機遇，同時也給安全和隱私帶來了新的挑戰。2020 年12 月，微軟公司總裁布拉德·史密斯撰文稱：網絡安全面臨著至暗時刻，呼吁國際社會正視全球網絡安全威脅演變的三個趨勢，認為國家級網絡攻擊的決心和復雜性持續上升，它們與私營企業出現技術融合，并且與社會危機交叉融合。[5]同月，北約前秘書長索拉納在辛迪加網站撰文稱：過去20 年中我們與他人的關系已發生前所未有的巨變，互聯網已無所不在，社交網絡已成為我們這個時代的“阿哥拉”市集，但數字工具同時也帶來了負面的影響，追求利潤最大化的算法幫助制造了回音室，公眾辯論變得極為貧乏，數字領域已成為包括網絡攻擊和大規模虛假宣傳運動的“混合戰爭”的沃土。[6]

2 主要大國的數字發展戰略

在信息技術發展日新月異的當下，數字空間不僅蘊含著美好的發展前景，而且事關國家政治、經濟安全，其對國家發展的戰略價值顯而易見。一些主要大國紛紛升級本國的數字發展戰略，推動數字化轉型升級，試圖在新一輪的科技競爭中搶奪戰略高地。從美國、歐盟等國發布的文件來看，國家數字發展戰略的核心內容主要包括科技創新發展、數據共享與流動以及數字安全三大支柱。

第一，重視頂層設計、保障關鍵技術的創新發展是實施國家數字戰略的基本目標。美國繼2018 年發布《美國機器智能國家戰略報告》提出六大國家機器智能策略之后，2019 年啟動“美國人工智能計劃”，發布了最新的《國家人工智能研究和發展戰略計劃》，旨在加速人工智能發展，維持領先地位。2020 年9 月，新美國安全中心發布《構思美國數字發展戰略》的報告，提出四項指導原則和五項關鍵舉措，確保美國能夠在AI、5G、量子計算等可能影響未來國家安全和經濟增長的關鍵新興技術變革中發揮領導力。[7]2020 年7 月，歐洲議會研究服務中心發表《歐洲的數字主權》報告，闡述了歐洲的數字主權戰略：“歐盟提出的‘數字主權’是指歐洲在數字世界中自主行動的能力，是一種保護性機制和防御性工具，其目標是促進數字創新以及與非歐盟企業的合作……歐洲理事會強調歐盟需要進一步發展具有競爭力、安全、包容和具有倫理道德的數字經濟，應重點關注數據安全和人工智能問題。”[8]德國早在2018 年就提出了《高技術戰略2025》和《德國人工智能發展戰略》，為人工智能的發展和應用提出整體政策框架。日本在2019 年發布《科學技術創新綜合戰略》，提出實現超智能社會的建設目標。

第二，如何在促進數據流動和共享中獲得最大的發展紅利是各國實現數字發展的最終目標。作為一種新型的生產要素，數據已經成為數字時代重要的戰略性資源，數據流動對全球經濟增長的貢獻已經超過傳統的跨國貿易和投資，不僅支撐了包括商品、服務、資本、人才等其他幾乎所有類型的全球化活動，并發揮著越來越獨立的作用，數據全球化成為推動全球經濟發展的重要力量。[9]2018 年5 月正式生效實施的歐盟《通用數據保護條例》（GDPR）是歐盟維護其數字主權的一項重要手段，而歐美之間的跨大西洋個人數據保護機制則通過2016年2 月達成的“隱私盾協議”加以規制。2020年9月，歐洲議會工業、研究和能源委員會（ITRE）發布《歐洲數據戰略（草案）》，明確提出數據是歐洲工業和人工智能發展的先決條件，并就歐洲數據治理框架、數據訪問、互操作性、基礎設施和全球數據規則等提出了建議。[10]與歐盟相比，美國的數字經濟戰略更具擴張性和攻擊性，其目標是確保美國在數字領域的競爭優勢地位。美國一方面主張個人數據跨境自由流動，進一步擴大自身的領先優勢；另一方面界定重要數據范圍，限制重要技術數據出口和特定數據領域的外國投資，遏制戰略競爭對手的發展。2020 年6 月，美國在APEC 事務會議上提議修改APEC 成員國和地區的企業跨越邊境轉移數據的規則，即“跨境隱私規則（CBPR）”，使其從APEC 中獨立出來，有分析認為，美國意在將加入APEC 的中國從框架中排除，避免獲取左右國家競爭力的數據。[11]中國《網絡安全法》明確了數據存儲、保護等基本制度，旨在保障網絡數據的完整性、保密性、可用性，主張數據存儲本地化和跨境有序流動。

第三，保障數字空間安全是各國追求數字發展紅利的必要條件和重要保障，特別是供應鏈安全和數據安全。從過去一年的中美科技對抗來看，華為5G 爭端背后是美國對供應鏈安全的關注，而TikTok 禁令背后則是對數據安全的擔憂，兩者之間彼此關聯，互為因果。就供應鏈安全而言，2020 年3 月，白宮發布《確保5G 安全國家戰略》，制定了“與我們最親密的合作伙伴和盟友緊密合作，領導全球安全可靠的5G 通信基礎設施的開發、部署和管理”的戰略目標；[12]同年8 月，美國國土安全部網絡安全和基礎設施安全局（CISA）發布了《5G 戰略：確保美國5G 基礎設施安全和韌性》，提出五項戰略舉措，承諾提供一個供應鏈框架，研究使用“不可信”設備的長期風險，以保障美國5G 網絡免受廣泛的漏洞威脅。[13]就數據安全而言，其背后則是對信息操縱和國家安全的擔憂。隨著國家安全威脅的日趨多元化以及“混合戰”和“灰色地帶”戰爭理論的興起，社交媒體的武器化趨勢日益顯著，網絡空間中的信息和數據也會被一國作為工具以實現其針對他國的地緣政治目標，這也是特朗普強迫出售社交媒體TikTok 認為其“可能會危害美國國家安全”的原因。2020 年9 月8 日，中國外交部長王毅發布《全球數據安全倡議》，對當前圍繞數據和供應鏈安全的中美爭議給出了正式回應，并呼吁開啟全球數據安全規則談判。

3 數字空間初現三極格局

當今世界正處于百年未有之大變局，而尚不知何時結束的全球新冠疫情加速了世界政治經濟格局的演進，“東升西降”態勢顯著，中美戰略競爭日趨加劇。盡管信息技術的發展帶來了又一輪全球權力的轉移，信息技術推動權力從國家向非國家行為體和全球力量轉移，但對于仍然被國家行為體主導的國際舞臺，大國間的競爭只會由于政府權力的相對收縮而變得更加激烈，以便于后者去追求更大的權力。中美歐三方憑借各自的綜合國力和科技實力，在中美科技冷戰和中歐尋求合作的大勢下，凸顯三極鼎立的全球數字地緣格局。

如同現實空間一樣，數字空間的地緣格局也是由國家實力所決定的，美國仍然占據絕對領先優勢，中歐則各有所長，但在整體實力上仍然與美國有著明顯差距。2020 年9 月，哈佛大學貝爾福科學與國際事務研究中心發布了國家網絡能力指數（NCPI）排名，基于對30 個國家的網絡綜合能力進行評估，排名前十位的國家依次是美國、中國、英國、俄羅斯、荷蘭、法國、德國、加拿大、日本和澳大利亞。[14]在數字經濟規模上，美國達到13.1 萬億美元，中國位居第二，規模5.2 萬億美元，德、日、英、法則緊隨其后，分別為2.44、2.39、1.76 和1.17萬億美元。有報告評估了中美在半導體集成電路、軟件互聯網云計算、通信和智能手機等ICT領域的地位，認為中國在通信和智能手機終端市場已處于世界領先水平，半導體集成電路領域取得積極進展但仍難以撼動美國的壟斷地位，軟件互聯網云計算等領域最為薄弱；美國則是半導體集成電路、軟件互聯網云計算和高端智能手機市場的絕對霸主，而華為已經在通信、芯片設計等數個領域撕開了美國構筑的高科技壟斷壁壘。

首先，中美科技戰略競爭將成為未來很長一段時期內中美關系的主要矛盾。在數字空間的全球地緣格局中，對全局影響最大的變量是美國對華科技遏壓和中美關系走向。以特朗普政府時期的打壓華為和清潔網絡計劃為標志，美國對華技術脫鉤的政策意圖目前還只是圍繞供應鏈安全和數據安全兩個焦點，但很可能隨之擴散蔓延至數字空間的基礎設施、互聯網服務以及相關的貿易、金融和人員交流等領域。作為對美國政策的回應，中國在擴大開放力度的同時，也在加大自主創新，在“卡脖子”的關鍵技術領域力圖做到自主研發，減少對美國的依賴，從而在事實上推動中美雙方解除在過去幾十年中形成的技術領域的高度相互依賴。其結果是，這個所謂的“脫鉤”過程會使得更加數字化的世界產生分裂，以供應鏈和數據為核心催生出中美各自主導的兩個平行體系。2020年10 月，前美國國務院政策規劃官員杰拉德·科恩在《外交事務》發文，倡議美國等“科技民主國家”建立全新的國家集團T12，以對抗中國等國家在新技術領域的迅速崛起，恢復布雷頓森林體系建立以來西方國家多邊合作的歷史傳統。中美博弈是一盤3D棋局，拜登新政府上臺后，中美關系面臨著新的機會窗口，競爭與合作交織，兩國在數字空間的博弈也會更加復雜化。

其次，歐盟強勢推出“數字主權”，美歐在數字空間的利益分歧擴大。從歐洲對“數字主權”的表述——促進歐洲在數字領域提升其領導力和捍衛其戰略自治的一種途徑——來看，一些歐洲國家對于抓住數字時代的發展機遇、重振歐洲的國際地位抱有強烈的期待。然而，在特朗普政府“美國優先”和孤立主義的戰略導向下，美歐之間的合作遇到了很大的阻力。2020 年7 月，歐盟法院（CJEU）在Schrems II（case C-311/18）案中認定歐盟與美國簽訂的隱私盾協議無效，并對歐盟與美國之間的跨境數據轉移標準合同（SCCs）的有效性提出重大質疑，使得美歐在數據跨境流動規制的問題上分歧進一步擴大。2020 年12 月，美國信息技術與創新基金會發布報告稱，隱私盾協議失效將會對跨大西洋貿易和創新帶來十分不利的影響，加劇數字經濟碎片化現象，并導致雙方企業的全球競爭力下降。[15]美歐在數據保護以及數字稅方面的根本分歧在于美國希望保護本國科技企業的競爭力，而沒有充分考慮歐洲自身的利益訴求。拜登政府上臺后的首要外交政策目標就是修復與盟友的關系，但是如果結盟主要是為了與中國展開全球競爭而不充分考慮歐洲的地緣利益的話，美歐在數字空間的合作還將面臨挑戰。

最后，中歐關系的戰略意義凸顯，中歐兩國在數字空間面臨著新的合作空間和發展機遇。2020 年是中歐建交45 周年，疫情發生以來，中國與歐洲國家領導人就雙邊合作進行了多次在線會晤，均表達了深化科技與數字經濟合作的愿望，而2020 年12 月30 日中歐投資協定談判的如期完成向國際社會釋放了一個重要的信號，那就是雙方對與美國未來關系的思考以及對未來數字空間地緣格局的重構。德國執政黨主席候選人默茨強調說：“對華關系是歐美首要議題，我永遠不想看到我們必須在中美之間作選擇的情況。”而美歐利益并不總是一致的，2021 年1 月2 日，因擔心在中國市場受到排擠，歐洲巨頭愛立信CEO 鮑毅康表示，如果對華為的禁令仍然存在，愛立信將離開瑞典。中歐投資協定生效后，中歐在數字空間將面臨更多的發展機遇和更大的合作空間，在技術發展、供應鏈安全、數據安全等方面都可以擴大合作。歐盟倡導數字主權，中國呼吁尊重網絡主權，雙方都強調國家應在數字空間的治理中發揮更多的作用；盡管雙方仍然存在很多競爭和分歧，但合作多于競爭，共識大于分歧，增信釋疑、互惠共贏將是中歐關系的主旋律。

4 結 語

展望后疫情時代，2021 年將是決策和重塑之年。數字技術及其應用將迎來蓬勃發展的高光時刻，而其中蘊含的安全風險更加不容忽視。新政府上臺后，美國將會嘗試恢復自由主義的國際秩序，重建美國的全球領導力，然而數字時代的國際關系已不可能回到美國獨領風騷的過去，國家之間、國家與非國家之間的實力此消彼長，一次全球權力的重新分配已然開始。數字技術的力量正在安靜而洶涌地沖擊著一片片固有的邊界和堤壩，國際規則和秩序的重塑也將會在國際舞臺上推進和展開；大國競爭日趨擴大化和復雜化，因而更需要精細化應對，大國關系將進入融合國力競爭的新時代。