淺析鐵路、公路及房建工程建設管理模式特點

蔣秋香

中鐵十二局集團第七工程有限公司 湖南 長沙 410000

鐵路、公路及房屋建筑工程是我國基礎設施投資建設的主要組成部分。長久以來，由于行業行政管理的分割，形成了各具特色的項目建設模式。隨著創新化、市場化項目管理理念的引進和行業行政管理體制改革的深化，這些具有鮮明特色的基礎設施建設管理模式也呈多樣化、融合化發展趨勢。

1 三種建設管理模式的主要特點

1.1 鐵路工程

我國鐵路工程建設長期受鐵路行業固有管理體制的影響，形成了鮮明、獨特的行業管理特色。目前國家鐵路局承擔行政管理職能，隸屬交通運輸部，改制的中國國家鐵路集團有限公司承擔企業職能。鐵路工程的建設模式大體可以分為兩類：一類是國鐵集團和鐵路局成立工程指揮部或項目法人，委托其行使建設管理職能；另一類是合資鐵路，由國鐵集團委托鐵路局或鐵路建設開發公司與地方政府組建合資公司實施建設項目管理。目前兩類模式中以合資鐵路模式為主。

鐵路工程主要體現高度集中化的管理，從勘探、設計到施工等各個環節，存在行政力量的介入，在一定意義上可以更為有效地調配各種資源。項目融資結構相對固定、簡單，建設資金來源主要有：中央預算資金、鐵路建設基金、鐵路建設債券、地方資本金和債務資金。目前，國鐵集團全面推進鐵路分層分類建設，其中國鐵集團主要負責路網干線項目建設，地方政府主要負責城際鐵路、支線鐵路等項目建設，鐵路部門對地方負責的項目提供運營、技術等服務。

業主管理方面，依賴行業管理較深。業主所涉足的項目階段不完整，一般是行業管理部門主導了可研、設計工作，業主的管理側重于項目的施工階段。如京滬高鐵、武廣高鐵等項目都是在初步設計批復后才成立項目法人。

投資主體方面，合資鐵路的獨立法人和市場主體地位不明顯，合資組建的鐵路運輸公司及已進入資本市場的上市公司也由國鐵集團絕對控股。受運行體制、股東資質要求等多方面的因素影響，民營資本很難實際參與到鐵路建設及運營的決策中。目前，進入鐵路行業的投資股東大多是中央或地方的國有或國有控股企業，民營資本較少進入。雖然國家層面對社會資本投資鐵路出臺不少利好政策，但目前仍沒有配套實施細則，許多優惠政策也無法得到實施，使得社會資本進入門檻高。

1.2 公路工程

我國公路工程歸屬交通運輸部的行業管理范疇，項目管理在不斷探索實踐和借鑒國外經驗的基礎上，逐步形成了以項目法人責任制、工程監理制、招標投標制和合同管理制等制度為核心內容的建設管理體制。

目前各省級行政區劃都配備了行業管理力量，行政管理和業主管理分工明確，項目管理體系較為完善，有利于實現精細化管理。以省級區劃為主體構建項目管理體系。由于線路較長，單個高速公路項目多跨越多個省級行政區域，項目多從省級行政區劃上將其劃分為數段，各省負責省內段的建設管理。主要的監督管理職能也由各省級區劃的行業主管部門負責。行政管理與業主管理脫離較為徹底。交通投資公司從政府的行政管理部門中獨立出來，行使專業化的投資建設職能。投資公司針對每一個高速公路的省內段(或者更小的標段)成立業主管理單位行使建設管理權利。

公路工程性質為橋梁工程、隧道工程、路基和路面工程，基本涵蓋了全部的工程屬性。公路工程一般形成了較為專業和規范的業主管理團隊，并且具有相對的連續性。交通投資公司可以在一定的范圍內統籌資源，實現管理團隊的優化轉移，有利于業主管理經驗的積累和傳承，一般項目具有較強的可復制性[1]。

投資主體方面，公路行業開放較早，無論是鐵路、房建、水利等行業的承包商都有進入，行業壁壘較為薄弱。且管理模式目前也呈多樣化發展，以 PPP、EPC等為代表的管理模式也被大量應用。

1.3 房建工程

房建工程歸屬各個城市的住房與城鄉建設部統籌管理，政府及行業部門在許可方面審批較為復雜。由于項目數量龐大，一般推行的是集成化的項目管理。項目特點是規模較小、工期短、時間性要求高，同時由于項目現場多處于市區、地下管線復雜，周邊建成設施眾多，需要較為復雜的綜合協調。過去傳統的項目管理模式，其主要是通過“設計-招標-建造”模式將設計和施工分別委托不同單位承擔。在設計完成后通過招投標選擇承包商，業主和承包商簽訂工程施工合同，業主單位派業主代表負責項目管理工作。

房建工程項目市場化程度高，行政權力主要進行監督管理。項目法人責任制成熟，在專業化分工方面更為細致，項目依托業主的管理較多，業主管理事務涵蓋了整個或者大部分的施工過程，對實現精細化管理要求高。

投資主體方面，融資模式呈現多樣性，各種參與力量在工程管理中頻繁介入，對于創新性的管理模式的探尋更為積極，目前管理模式也存在多樣化發展，以PPP、EPC等為代表的管理模式也被大量應用。同時住房城鄉建設部發文要求不得設置任何排斥、限制企業的地域準入條件，行業壁壘較為薄弱[2]。

2 三種建設管理模式對比分析

表1 鐵路、公路及房屋建筑工程的管理宏觀對比

公路、鐵路及房建工程建設管理模式較為鮮明的區別主要體現在行政管理的介入程度、業主控制能力、精細化管理的推進等方面，其對比分析如表1所示。

3 三種建設管理模式的相關性及預測發展趨勢

隨著市場化改革的推進，公路工程、鐵路工程、房建工程都有改變和打破原有封閉的行業管理特色的趨勢，從政府行政監管層面、業主建設管理層面及承包商的協調實施層面上，筆者認為三種管理模式正朝著融合的趨勢發展[3]。

（1）行政管理的介入將會更加規范，集中體現在更為完善的政府監管體系。政府主管部門將從業主常態的建設管理工作中拔身，相互之間的分工更為明確，行政干預將逐步削弱并消失，政府主管部門將更多地關注監管職能的履行和行業標準的制定。

（2）業主在項目管理中的主體地位將更加明確。項目法人責任制決定了業主管理是項目管理的核心，在各種模式融合的過程中，業主的職責將更為明確，主體地位更為凸顯，管理范疇將延伸至前期的融資、決策及后期的維護運營階段。同時，專業的項目管理企業將逐步壯大，預計代建制在更多的領域將得到推行。

（3）多樣化的融資模式、合同模式將應用更為廣泛。在更為專業的項目管理團隊下，融資模式將呈現多樣性，公私合營模式將更為成熟。總承包、DB、EPC 等發包模式將伴隨創新化項目管理理念而被廣泛應用，不斷完善，更多的創新的合同模式也將在融合的過程中涌現[4]。

4 結束語

客觀地說三種建設管理模式在不同的背景下形成，并無強行的優劣之分，關鍵看是否切合實際，實施效果如何。筆者認為三個管理模式將會順應改革發展的趨勢 ，正確處理引入市場競爭和改進政府管制的關系，進一步探索符合我國國情的改革模式，以新基建為契機，納入科技創新元素，不斷地完善，為國家的基礎設施建設提供強力支撐。