基于精細化管理的規劃條件相關問題研究

徐洋

德州市城鄉規劃編制研究中心 山東 德州 253000

引言

規劃條件是實施城市規劃許可的基本要求，也是建設單位依法進行建設的重要依據。城鄉規劃法進一步提高了規劃條件的法律地位，將其作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。作為規劃管理的重要手段，規劃條件還是指導用地建設的法定依據。

1 土地出讓時規劃條件的重要作用

1.1 在宏觀層面引導城市建設用地合理布局

規劃條件是政府出讓國有土地使用權的約定條件，《城鄉規劃法》第三十八條提出：“在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分[1]。”城鄉規劃法既約定了規劃條件應依法納入出讓合同，又明確了規劃條件的上位依據，在宏觀層面是土地出讓的重要內容，決定了出讓地塊的價值，有利于統籌合理布局城市用地，促進國土空間的健康發展。

1.2 在微觀層面明確建設項目控制內容

隨著我國城市建設的快速發展，開發商作為市場主體，主要關注項目本身、項目內部要素的綜合協調。在利益追求的驅使下，開發商必然希望項目的約束是寬松的，以獲取最大的利潤。因此，傳統上直接由建設單位委托編制的修規多側重滿足其自身利益的最大化，而忽視了城市公共利益的保障，甚至不惜犧牲城市的整體利益和相關利益人的權益，造成諸如規劃的沿河公共開放空間成為小區私屬綠地、新建項目與周邊現狀居民日照采光糾紛、建筑遮擋城市主要景觀廊道等問題，嚴重影響了城市建設的良性發展。

隨著國家出臺多項民生宜居政策，按照上級要求，規劃條件的控制內容越來越細化，更傾向于對公共利益的保障。在規劃設計要求部分，約束了建設方的具體建設行為，不僅明確了用地的退線、交通組織等具體內容，而且提出了建筑單體的形態、城市設計內容、市政工程商業配套等，為規劃建筑設計方案的審查提供了依據。 部分地市還根據國家最新規定，加入海綿城市、綠色建筑和新能源汽車充電設施等相關要求。

2 當前規劃條件面臨的困境

2.1 規劃條件依據不夠充分，論證程序不夠完善

首先，根據《城鄉規劃法》與《山東省城鄉規劃條例》，規劃部門應依據控制性詳細規劃，提出用地規劃條件。目前，城鄉規劃條例對規劃條件的要求不夠精確，主要集中在用地的位置、范圍、面積、用地性質、允許建設的范圍、容積率、綠地率、建筑密度、建筑高度、基礎設施和公共服務設施配套要求、地下空間開發利用要求等，這些條件地給出主要依據控制性規劃。一方面國家層面的規范性文件較少，各地市也缺少針對規劃條件的相關政策規定；另一方面現行的法規出臺時間較久，難以適應當前國土空間改革背景下的規劃管理要求，導致在實際規劃管理工作中，自主性和隨意性較大。其次，規劃條件的出具缺少論證過程，大多嚴格依據控規相關指標，缺少對地塊的土地權屬、現實訴求、公共利益的考慮與調研，尚未形成規范化的論證過程。

2.2 規劃條件內容不夠詳盡，技術指標不夠精準

最近一段時期，國家提出了海綿城市、智慧城市、節能城市、綠色建筑、地下綜合管廊、街區制等一系列要求，有些目前尚未納入到規劃條件之中。需要我們借鑒先進城市的規劃條件管理經驗，逐步補充完善規劃條件內容，細化規劃條件要求。

國土空間規劃是城市發展的愿景和藍圖，只有體現和落實到具體地塊建筑的規劃條件中，才能真正有效。控制性詳細規劃確定的技術指標，有一定科學性，但控規編制人員缺乏對控規的定量分析論證，導致控規技術指標依據不足，前瞻性和操作性都不能保證。由此依據控規擬出的規劃條件往往內容不全面，依據不充分。同時有些地塊由于市場、政策、招商情況的變化，在項目實際落地過程中存在不確定性，由此造成技術指標不夠精準的問題。

3 規劃條件論證體系的構建

3.1 完善規劃條件控制內容

《山東省城鄉規劃條例》對規劃條件的內容進行了規定，本文通過查閱部分省市的規劃條件，總結出較為全面的規劃條件控制內容，具有較強的借鑒意義和指導意義。

規定性內容包括用地位置、用地性質、用地面積、建筑面積、容積率、建筑密度、綠地率、建筑高度、停車泊位、配套設施要求。指導性內容包括建筑退讓、日照分析、建筑間距、豎向設計、交通組織、出入口位置、城市設計、地下空間要求、文物、消防、人防、環保、安全等相關規范要求等。特殊要求包括夜景工程、綠化帶要求、架空層設置、圍墻要求、城市設計專題研究、公眾參與（征求意見）、無障礙設計等。

3.2 制定規劃條件論證程序

在規劃條件的出具前，先進行出讓地塊的策劃編研，依據地塊的現狀情況及周邊土地規劃情況，對控規所確定的控制指標進行合理性論證，保證指標的可行性。從控規管理單元層面宏觀考慮社區配套設施的配置，論證建筑、交通、綠地等空間布局的合理性。在保證公共利益的基礎上，達到土地利用的最大化。通過論證，規劃條件不僅內容更加科學合理，有效發揮了規劃的引領和約束作用，同時規劃條件的審批程序也更為完善，形成了業務會、規劃推進會、局長辦公會、市政府專題會等的嚴格會審程序。

4 結束語

在保證控規強制性內容的前提下，通過規劃條件的論證過程，提高了控制內容和指標的合理性和科學性，通過細化規劃條件論證程序，深化控規單元層面的控制指標和城市設計要求，完善配套設施，與控規相互支持，共同指導規劃管理工作。在國土空間規劃改革背景下，以期為土地出讓制定科學合理、明確細致的規劃條件，提高規劃管理工作效率。