對大中型水庫失地農民社會養老保障問題的思考

李 芳

(丹東市三灣水利樞紐及輸水工程建設管理局，遼寧 丹東118000)

1 養老保障制度實施依據及現狀

1992 年民政部開始對農村社會養老保險制度探索，由起初的家庭養老到“五保戶”供養制、農村最低生活保障制度，再到社會養老保障機制、商業保險等多元化的保障方式，解決了農村并實現農民“老有所養”的問題。

近年來國家越來越重視移民工作，實施開發性移民方針，對失地農民養老保障問題也給予了高度的重視。人社部、水利部等部委及各省市相關部門相繼出臺了很多政策，但失地農民養老保障途徑基本相同,都是以家庭養老主體 ,以商業保險和社會保障等為補充。為了提高失地農民社會保障水平，水利部針對大中型水利水電工程移民(搬遷移民和生產安置移民)出臺的后期扶持20年的政策增加了移民和失地農民的經濟承受能力。

目前,為了提高失地農民的生活保障水平，一些地區已經開展了新型農村社會養老保險的試點,雖然保障制度各不相同,但都強化了政府的財政責任，提高了保障水平，進一步加快健全了養老保障體系。

2 以某大型水庫失地農民養老保障為例

由于信息時代社會的快速發展，失地農民越來越重視自身的養老問題，他們會過多的依賴政府，自主謀生的積極性不高。他們清楚參加本地的農村社會養老保險或者新型農村社會養老保險是國家賦予他們的一種權利。 絕大多數失地農民，對國家出臺的相關的養老保障制度尤為期待。

某水庫屬于山區偏平原性水利工程，搬遷人口不大，但淹沒土地面積較大，因此失地農民較多。這種失地農民也稱之為生產安置人口。如果按照移民安置相關規范和大中型水利水電工程移民安置條例，移民安置應以大農業安置為主，以土地為依托，這些失地農民需要搬遷至別的鄉鎮及縣市安置。但由于征求失地農民意愿，他們大多故土難離，即使失去了大部分生產資料，也不愿外遷到人生地不熟的異地生活。而國家出臺的30年土地承包政策使得調劑土地基本難以實施，即使靠政府行為也很難操作。因此外遷安置只能改為就地后靠安置。這對于失去生產資料的他們來說，要想使生產或者生活水平達到或者超過原有水平難上加難。因此只能通過失地農民養老保障體系保障他們的基本生活。

由于項目前期設計并沒有詳細的養老保障實施方案，但在實施過程中，迫于失地農民強烈入保的要求，通過同縣、鎮、村各級部門的摸底調查，經初步統計，某水庫農村家庭承包土地被全部或者50%以上征收(征用)16周歲以上人員總數為4 045人，其中16周歲至男性不滿59周歲、女性不滿55周歲為3 021人，男性60周歲、女性55周歲以上人數為1 024人。為了滿足失地農民養老保障，結合當地的相關政策特提出以下兩種方案，可解決部門失地農民面臨的問題。

2.1 參加城鎮靈活就業人員養老保險

失地農民在城鎮企業就業的參加城鎮企業養老保險。尚未參加城鎮企業養老保險的，可以參加城鎮靈活就業人員養老保險，這種有年齡限制其中征地時年滿16周歲至男未滿年45周歲、女年未滿40周歲的，參加城鎮靈活就業人員養老保險所需資金，應按城鎮靈活就業人員養老保險的規定執行，由被征地農民自行負擔。

經過調查分析，在相關部門制定可往前補繳的前提下，截至目前農民參加城鎮職工養老保險的有1 002人，這種方案對參保農民年齡有所限制，不能覆蓋全部，并且需要征地農民自行負擔，操作起來比較困難，也容易引發不穩定因素。但這種方案從某種意義上來講，引導失地農民參加城鎮靈活就業人員養老保險，保障了部分失地農民的養老生活。參加城鄉居民養老保障這種方案加以輔助，這個方案保障額度雖然較小，但城鄉居民養老保障制度實施以來，也保障了部分大年齡段失地農民的生活。經調查，截至目前已納入城鄉居民養老保障的925人。

2.2 納入養老保障范圍

根據《關于印發〈xx省被征地農民社會保障暫行辦法〉的通知》中規定，“本辦法適用于城市規劃區內，持有第二輪土地承包權證家庭中年齡滿16周歲及以上的在籍農業人口。”“被征地農民社會保障資金的來源，即由集體和個人按照不高于70%的比例從征地補償費中一次性劃撥和抵扣；按照不低于30%的比例，由政府從土地出讓金凈收益中提取”。“征收、征用城市規劃區外的土地時，不能通過其他方式安置的被征地農民，可參照本辦法執行”。

這種方案覆蓋面廣，農民負擔輕。由于水利工程用地大都屬于劃撥土地，政府未獲得土地出讓金，只能從政府其它土地出讓金獲得，如果按照現行標準繳納社會保障費用，地方財政壓力就會比較大，如若此方案在項目立項或者設計階段，能獲得國家對失地農民社會保障國家財政資金30%的補助批復，此種保障方案可操作性加大。

3 結合案例，做好失地農民社會養老保障制度應做好以下幾點

3.1 做好宣傳，強化政府職能，加強引導，合理入保

對于水庫失地農民，由于知識文化層次比較低，要對失地農民宣傳相關養老保障政策及優越性，加強基礎知識引導，使其對國家政策理解，前期摸底調查要積極配合，做好基礎工作，以方便報送方案審批。后期實施響應文件號召，在規定時效內積極參加養老保障。同時要強調政府的領導職能，結合社會發展水平，使農村水庫移民養老保障繳費制度、標準和繳費比例更加人性化。同時研究制定針對失地農民養老保障的便于實施、利于失地農民的新的政策，力爭做到農村移民養老保障全覆蓋。

3.2 養老保障審批及實施未貫穿項目始終

由于大中型水庫淹沒土地面積大，失地農民多，失地農民養老保障問題作為安置的一部分重要內容，項目前期移民安置規劃設計報告中應包含相關內容，項目審查重視該內容，立項批復強調水庫失地農民養老保障問題，實施階段應該把移民的安置問題同失地農民社會保障體系緊密的結合在一起實施，安置后期的跟蹤及反饋也很有必要。

3.3 統籌兼顧，積極籌措資金

資金落實是養老保障實施的重難點工作。根據國家、省市等指導文件，失地農民養老保障資金來源主要是由政府、集體和個人三方共同負擔。首先國家規定的百分之三十由土地出讓金支付；村集體需要承擔總繳費額的百分之四十，而這筆資金主要由村集體的安置補助費劃撥和抵扣；失地農民所承擔的保費是總繳費額的百分之三十是靠獲得的征地補償資金負擔,這對于因為失地而沒有固定的生活來源的他們來說，十多年來的連續繳費會使失地農民無力承擔基本繳費，會出現斷繳退繳問題。針對水庫劃撥用地而不繳納土地出讓金的，應制定以財政補貼為主,或者建立非繳費的失地農民養老保障制度。解決繳費資金是養老保障的能否實施的重點，也是難點。大中型水庫要根據項目實施進度落實資金，早做打算，以便水庫失地農民養老保障穩妥進行。

3.4 簡化程序，縮短辦理時間

依據國家、省級政府對失地農民相關政策，當地政府及人社部門出具相應的失地農民社會保障文件。依據文件，滿足年齡要求的個人根據失地情況及意愿提出申請，經所在鄉(鎮)審核，按照程序征得全村半數以上居民同意后，經所在鄉(鎮)審核后報送國土、社保部門進行核定后方可辦理。

3.5 健全養老保障制度

要保證社會的和諧穩定，就要建立健全完善的養老保障體系，使失地農民年老有所養、生病有所醫、失業的人有生活來源和就業的能力，貧困者能得到社會的補助、失地者有生活的來源。多年來盡管國家一直在研究新的失地農民養老政策，目前也已在相應省份做了試點，希望完善的水庫失地農民養老保障體系盡快出臺。

4 結語

綜上所述，僅管失地農民的養老問題已嚴重影響到了社會的和諧，但是只要社會保障行業主管部門加大力度探索更適合失地農民養老保障體系，地方各級政府及相關部門詳細調查統計需要參與失地養老保障的人口范圍，項目批復前能將失地農民養老保障實施方案作為立項要件，按照批復極力籌措并落實保障資金，同時實施過程中盡可能的簡化辦理程序和縮短辦理時間，使得失地農民早日納入失地養老保障范疇，從而解決失地農民老有所養的焦慮，使其獲得足夠的安全感。