土地要素高效配置的問題分析對策及建議

張 杰

山東省鄄城縣自然資源和規劃局山東 鄄城 274600

1 基本情況

1.1 重點項目實施和保障方面

2020年省重大項目2個，當年使用省配置新增計劃指標775畝，辦理了農轉用和土地征收。市重點項目9個1164 畝，辦理了征地、供地手續。2021年省重大項目3個，其中為生物學院使用省計劃指標393畝，辦理了農轉用和土地征收。低風速風電產業園使用2019年批復土地，魯西藥業使用2020年批復土地，辦理了供地手續。省重點項目8個，當年使用新增計劃指標824畝，挖潛指標222畝，辦理了農轉用和土地征收。上述省市重點項目均已實施。

1.2 土地成片開發方面

鄄城縣2021年批準的成片開發面積700.2433公頃，批準的擬征收地塊面積278.6456公頃，已批復面積89.7715公頃，完成當年比例37.34%，總任務完成比例32.22%，在全市處于靠后位置。

1.3 征地供地和土地利用方面

1.3.1 征地供地情況

2009-2021年，鄄城縣共征收土地2114.3048公頃，完成土地供應1914.1271公頃，平均供地率為90.53%，其中2009年沒有征地，2010年、2015年、2016年和2017年四個年度的供地率已達到了100%，批而未供土地主要集中在2018-2021四個年度。

1.3.2 閑置土地處置情況

2021年度，鄄城縣閑置土地共計370畝，涉及五個項目，分別是即發房地產三個項目面積196畝，大川置業房地產項目73畝，銀田置業房地產項目面積101畝；已盤活273畝，盤活率73.78%，剩余菏澤大川置業有限公司一個項目至今還沒有盤活。

1.3.3 城鎮低效用地在開發情況

2020年鄄城縣完成低效用地盤活21個項目，盤活面積59.8688公頃；2021年申報盤活項目16個，面積68.447公頃，目前省廳還沒有審核。

2 存在的主要問題及成因分析

2.1 土地要素保障能力不足

2.1.1 項目的選址不符合現行規劃

比如，2021年鄄城縣列入省重大項目的有3個，除低風速風電產業園270畝土地在2020年已經批復為建設用地外，其余2個既不符合土規，又不符合城規。盡管自2021年8月初就組織開展兩規一致性修改工作，但直至11月中旬兩規一致性修改方案通過省政府批準，至11月16日菏澤生物醫藥職業技術學院土地征收方才完成省級審批備案。而魯西藥業項目由于兩規均不符合，迄今未能納入土地征收成片開發方案，該項目尚有42畝土地至今無法辦理土地征收手續，不能享受到省重大項目配置的新增建設用地指標政策。

2.1.2 項目用地不符合成片開發政策

新修訂的《中華人民共和國土地管理法》對土地征收做出重大修改，根據第45條，除國防外交、基礎設施、公益事業、保障性住房用地之外，其他項目用地，必須納入成片開發方案，經省政府批準后，方可以允許申報土地征收手續。根據自然資源部和山東省自然資源廳土地征收成片開發方案編制規則，只有納入國土空間規劃城鎮開發邊界集中建設區范圍內的土地，才允許納入土地征收成片開發[1]方案。去年鄄城縣的重大工程項目，只有金土地醫療器械、城投化工等少數項目位于城鎮用地范圍內，其他均位于村鎮用地范圍內，不符合納入土地成片開發范圍的條件。經與上級積極爭取，把一部分已經落實掛鉤指標的村鎮規劃用地、以及不需要指標的村鎮建設用地，如和美飼料、富達生物、晶炻元等納入了成片開發，但是仍有一些項目因為掛鉤指標落實較晚或者沒有落實指標，不能納入成片開發范圍，目前仍不能辦理征地手續。

2.1.3 項目不符合使用省以上新增計劃指標條件

根據2021年的新增計劃配置政策，納入省重大項目、省重大基礎設施項目的，由國家配置新增計劃指標。鄄城縣申報的省道304黃河公路大橋及連接線工程占地234.68畝、國道304黃河公路大橋及連接線工程占地272.09畝，在前期沒有納入省重大基礎設施項目，因土地指標問題審批受阻。鄄城縣及時申報為省第二批重大基礎設施項目，解決了土地指標來源問題，使用國家計劃指標完成了土地征收及農轉用申報。

2.1.4 項目用地資金籌措不到位

根據土地征收政策，項目用地組卷報批前，應當落實征地預存款[2]、被征地農民社保資金，征地前期費用不落實的，不得申報土地征收手續。由于縣財政資金困難，征地預存款和社保費用需要用地單位自行籌措。由于各用地單位對于先行籌資認識不一，工作進展不平衡，一定程度上影響到土地征收進度。

2.1.5 土地征收程序嚴格

一方面由于土地征收法律政策調整，包括土地成片開發方案、土地征收社會穩定風險評估、要素跟著項目走、項目用地必須納入國民經濟和社會發展規劃和年度計劃等新規定，為土地征收設置了諸多的前置條件。另一方面土地征收程序更加嚴格。如根據土地管理法第47條，地上附著物和青苗補償協議，必須與各戶逐一簽訂《補償安置協議》，征地工作量大幅度增加，部分項目由于群眾工作困難，至今不能申報辦理土地征收，如相文學校項目用地，因為被征地村民阻力較大，嚴重影響了組卷上報進度。

2.2 土地成片開發短板突出

一是申請納入土地成片開發方案的部分項目未按照時間節點按時上報組卷，影響了方案實施進度。二是新增建設用地指標不足，部分成片開發項目欠缺指標。三是納入土地成片開發方案的個別項目申報面積大，實際征地申請報批時面積小，導致總體完成比例低。

2.3 土地征收和利用問題較多

2.3.1 存在批而未供問題

一是用地批準后，因征地拆遷工作落實遲緩，無法達到供地條件。二是招商項目未能按計劃落地。因地區發展方向、城市規劃等調整，導致暫無法履行原招商承諾規劃等條件，或因市場環境影響，企業投資意向變化，導致項目未能落地。三是由于未采取量化式的管控手段[3]和獎懲辦法，超額、無序使用用地指標狀況未能得到有效約束，隨著時間積累，形成了一定規模數量的“批而未供”土地，致使批而未供問題趨于嚴重。

2.3.2 供地不及時造成土地閑置

一方面，當地政府征地難度加大。政府在征地過程中，不少農民因對土地價格、補償標準、利益分配等問題有存有異議，影響和干擾征地工作，以致政府無法如期供地，造成不少建設用地閑置。另一方面，缺少建設用地指標。與企業簽訂合同后，因缺少建設用地指標，沒有向用地單位供地，以致一些建設項目擱置，不少農田已進行前期開發難以有效利用。

2.3.3 違規用地造成土地閑置

在配置土地資源時，還缺乏一套科學合理的用地定量機制[4]，造成少數企業批多用少，而一些有發展潛能、成長型中小企業急需工業用地得不到解決。少數企業審批土地以“圈地”為目的，已供土地建設容積率和投資額未能達到規定要求，造成建設用地部分閑置。

2.3.4 部分區塊土地利用率不高

隨著城區規模的不斷擴大，企業用地存在多批少用現象，廠房樓層低，廠區面積大，有的還在廠內種起了莊稼，土地粗放使用。有些企業建筑體量小，建筑密度和容積率相對較低，一定程度上造成土地資源浪費。

2.3.5 企業自身問題

部分企業因科技含量不高或經濟實力不強，造成建設進度緩慢或者停工或者停產現象，造成土地空閑；部分企業屬于高耗能高污染項目，在新的政策下轉產難、進度慢造成土地閑置。

3 對策建議

3.1 突出規劃引領，統籌計劃指標

3.1.1 突出國土空間規劃的引領作用、龍頭地位

強化對成片開發的所有項目供地均應符合國土空間規劃、區域經濟發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等相關規劃的引導。在項目選址論證階段，要充分對接新編制的國土空間規劃，確保項目位于國土空間規劃的城鎮開發用地邊界[5]內。近期申報的省重大項目、省重點項目，除了要對接國土空間規劃外，還要考慮國土空間審批有一個時間過程，盡量符合現行土地規劃和城市規劃，在盡可能不調整規劃的范圍內選址，或者是在調整一規的范圍內選址，確保項目能夠符合當前和長遠規劃，保障項目落地。

3.1.2 項目立項要充分考慮新增計劃指標配置政策[6]

當前，省重大項目、省重大基礎設施項目可以使用國家計劃指標，其他項目均需使用市縣計劃指標。因此，在項目立項階段，應當將新增用地數量較大的項目，以及符合單獨選址條件的項目，作為省重大項目和省重大基礎設施項目申報的優先選項，盡量納入省里的盤子，占用國家計劃指標。

3.1.3 全力做好新增計劃指標的爭取工作

2020年鄄城縣共使用市縣核補的計劃指標1217.7885畝，保障了重點項目用地，比市核補鄄城縣的計劃指標670畝多出547.7885畝。并將5個單獨選址項目，1個省重大項目項目，全部申報使用省以上新增計劃指標，可以大大拓展鄄城縣經濟發展用地空間。

3.2 規范成片開發，強化社會監督。

3.2.1 堅持政府主導地位

政府作為征收主體，完全或主要基于公共用途需要，依據《土地管理法》及相關規定和合理補償標準進行土地征收。

3.2.2 實行規模化開發

由政府依規對取得開發權的土地進行統一規劃、綜合開發、配套建設。一般地，成片開發的規模要明顯大于其他土地開發形式。

3.2.3 堅持非營利性

無論政府是否是唯一開發主體，無論是完全公益性或準公益性，無論開發規模如何，均不得以營利為目的，不得背離“公共用途”[7]的初衷。更不能借助成片開發，侵占群眾土地權益，謀求不當土地增值。

3.2.4 建議加強上級政府和同級人大監督

要切實加強省級以上人民政府對成片開發的認定和批準。同時應加強人民代表大會及其常委會對所在地土地成片開發的法律監督、規劃審批及重大事項監督。

3.2.5 建議加強社會監督

為切實保障土地成片開發的公益屬性，開發過程要得到當地居民的廣泛認可，為此建議建立健全成片開發的社會評議制度。

3.3 片區開發做好“三個統籌”

一是統籌管理。當好項目全程的“操盤手”，對區域內的所有項目、區域、政府投資活動進行統籌管理。對于將項目經營權、具體項目實施交給專業化企業的，政府也須當好“甲方”，對企業經營管理工作做好監督管理。二是統籌投資。進行投融資的統籌，通過流入、流出資金的統一管理，實現資金的高效使用。三是統籌開發。政府必須做好統籌開發，將有收益和沒有收益的項目統籌實施，或者將某一個街區的項目進行統籌，實現項目收益的平衡。

3.4 加強土地監管，構建長效機制

3.4.1 加強領導，整體推進

成立批而未供和閑置低效土地處置專項行動工作專班，建立“一個問題、一套班子、一個方案、一抓到底”的工作機制，形成強大的推進工作氛圍和攻勢。

3.4.2 精準施策，靈活供地

積極推行“標準地”出讓、租讓結合、彈性出讓等靈活的供地方式，促進批而未供有效利用，有效防范低效閑置事情的發生。嚴格落實“要素跟著項目走”[8]的要求，嚴把供地關口，防范違反土地供應政策的虛假供地行為。

3.4.3 重點督導，掛牌督辦

組織相關部門成立督查組，對批而未供土地消化利用和閑置土地處置不力、進展緩慢的項目相關單位開展督查、約談、掛牌督辦、公開曝光，督促整改。

3.4.4 健全機制,跟蹤管理

加強土地批后監管，進一步完善建設用地動態監管系統，建立健全低效閑置土地實時監測和預警預告制度[9]，第一時間發現低效閑置土地苗頭、第一時間督促企業開工建設。完善建設項目用地掛牌施工、動態巡查和復核驗收等制度。加強部門間協作配合，構建土地節約集約利用長效工作機制。