PPP模式下城市軌道交通項(xiàng)目合同管理淺析

張 斌

中鐵大連地鐵五號(hào)線有限公司 遼寧 大連 116000

引言：建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目時(shí)，使用PPP模式能夠解決建設(shè)資金不足的難題，促進(jìn)城市軌道交通建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。城市軌道交通能夠改善城市交通出行狀況，但是該項(xiàng)目屬于技術(shù)密集型，需要較多的資本支持建設(shè)，如果能在PPP模式下很好地管理合同內(nèi)容，就能夠促進(jìn)城市軌道交通建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。在PPP模式下進(jìn)行軌道交通建設(shè)必須提高合同管理水平，構(gòu)建PPP項(xiàng)目合同管理體系，否則會(huì)對(duì)工程建設(shè)產(chǎn)生很大的影響，無(wú)論是工期還是工程質(zhì)量，都會(huì)出現(xiàn)不理想的地方，因此相關(guān)企業(yè)在參與城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，如果采用了PPP模式，必須對(duì)合同的管理提高認(rèn)識(shí)、提升水平。

一、城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理模式

城市軌道交通項(xiàng)目工期長(zhǎng)，牽涉面廣，技術(shù)復(fù)雜，投資的成本很高，長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)維護(hù)需要不少費(fèi)用。城市軌道交通項(xiàng)目要進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，建設(shè)完成后持續(xù)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，涉及到方方面面與各個(gè)部門，政府和建設(shè)企業(yè)都需要付出人力、物力、財(cái)力，運(yùn)營(yíng)單位在后期運(yùn)營(yíng)中也需要投入大量人財(cái)物。軌道交通項(xiàng)目的后期運(yùn)營(yíng)可以自主運(yùn)營(yíng)和委托運(yùn)營(yíng)，委托運(yùn)營(yíng)使用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)委托具有成熟運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)商更好地提高運(yùn)營(yíng)效益，優(yōu)勢(shì)比較顯著，但是沒(méi)有資產(chǎn)所有權(quán)，相當(dāng)于特許經(jīng)營(yíng)，委托運(yùn)營(yíng)可以避免因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)經(jīng)驗(yàn)而影響運(yùn)輸?shù)目煽啃詥?wèn)題導(dǎo)致城市軌道交通項(xiàng)目無(wú)法正常運(yùn)行的難題。在PPP模式下進(jìn)行軌道交通建設(shè)，提高合同管理水平會(huì)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生很大的影響，搭建PPP 模式在國(guó)內(nèi)外城市軌道交通項(xiàng)目中廣泛運(yùn)用，著力項(xiàng)目全過(guò)程合同動(dòng)態(tài)管理，以使城市軌道交通能夠持續(xù)發(fā)展[1]。

二、PPP模式下城市軌道交通合同管理概述

1.PPP模式概述

PPP模式連接商業(yè)機(jī)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)，工作內(nèi)容包括投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等，政府是主體，投資的金融機(jī)構(gòu)或個(gè)人、承包單位、設(shè)備供貨商、公共交通的運(yùn)營(yíng)商共同參與，是長(zhǎng)期的合作項(xiàng)目，是具有行政監(jiān)管成分的商業(yè)交易行為。合同對(duì)后期的管理有重要的影響，包括整個(gè)合同期內(nèi)的所有管理活動(dòng)，前期的招投標(biāo)等過(guò)程一般也包括在內(nèi)，前期合同管理項(xiàng)目主要是確保工作期間少?zèng)_突多合作，是保證各方利益的基本文件，能夠獲得事先約定的利益，可以通過(guò)既定程序解決糾紛問(wèn)題。

2.合同管理

PPP項(xiàng)目合同由多個(gè)種類的合同文件構(gòu)成，包括與多個(gè)合作伙伴之間的關(guān)系，各參建單位承擔(dān)各自的責(zé)任和義務(wù)，內(nèi)容涉及融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等。PPP模式下SPV公司與參建單位之間建立有融資合同、總承包合同、勘察設(shè)計(jì)合同、監(jiān)理合同、設(shè)備采購(gòu)合同、征地拆遷合同、咨詢服務(wù)合同、運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同等，項(xiàng)目周期長(zhǎng)、管理體系龐雜，法律風(fēng)險(xiǎn)比較高。另外PPP項(xiàng)目合同不是完全的合同，不能夠?qū)⑽磥?lái)以及現(xiàn)在所有的狀態(tài)完整表述，一般情況下包括履約的要求、支付的方法、爭(zhēng)議解決的方法、合同終止的條款等，每一方承擔(dān)不同的責(zé)任，所謂的爭(zhēng)議機(jī)制就是允許變更避免重新開(kāi)始談判[2]。

三、PPP模式下城市軌道交通合同管理現(xiàn)狀特點(diǎn)

城市軌道交通是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，PPP模式下，合同管理更加龐雜，需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)，包括政府職能部門，前期的選址、規(guī)劃、施工許可等手續(xù)就需要住建、規(guī)劃部門的論證、審批。

1.合同管理事項(xiàng)多

PPP模式下的城市軌道交通，引入社會(huì)資本推動(dòng)城市建設(shè)，能緩解當(dāng)?shù)刎?cái)政資金壓力，促進(jìn)城市軌道交通建設(shè)事業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。城市軌道交通項(xiàng)目合同管理包括特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、融資貸款、勘察設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、工程施工、設(shè)備采購(gòu)、征地拆遷、咨詢服務(wù)、后勤管理等，以大連地鐵5號(hào)線為例，建設(shè)期合同簽訂的總數(shù)超過(guò)千份，管理事項(xiàng)繁雜。做好合同簽訂前的規(guī)劃和簽訂后的履約管理，能夠使各方按照雙方的約定履行各自的責(zé)任和義務(wù)達(dá)到共贏的效果[3]。

2.合同體系龐大

在PPP模式下建設(shè)城市軌道交通，政府方與社會(huì)資本方共同成立SPV公司，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等，承擔(dān)著“投資商、建設(shè)商、總包商、運(yùn)營(yíng)商”四重身份，即“四商合一”。SPV公司是發(fā)揮 “四商合一”整體優(yōu)勢(shì)和實(shí)現(xiàn)“政企合作、資本運(yùn)作、物有所值、特許經(jīng)營(yíng)”的重要載體。大連地鐵5號(hào)線作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的城市軌道交通PPP項(xiàng)目，SPV公司作為“四商合一”的載體，所牽涉的合同范圍廣泛，有社會(huì)資本方的聯(lián)合同體協(xié)議，與政府方的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，與股東方的出資協(xié)議，與金融機(jī)構(gòu)的貸款協(xié)議，與總承包商的總承包施工合同，與第三方單位的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、采購(gòu)、服務(wù)、運(yùn)營(yíng)等合同，即要保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，又要確保合同管理的規(guī)范化。因此，PPP模式下的城市軌道交通合同體系復(fù)雜，管理任務(wù)艱巨[4]。

四、PPP融資模式應(yīng)用于城市軌道交通建設(shè)的優(yōu)越性

PPP融資模式具有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，所設(shè)計(jì)的項(xiàng)目所有權(quán)歸國(guó)家所有，簽訂的合同多為特許經(jīng)營(yíng)合同，簽訂主體是PPP模式下SPV公司和政府方代表，維護(hù)運(yùn)營(yíng)的特權(quán)為使用企業(yè)擁有，PPP融資模式的預(yù)期收益和特許經(jīng)營(yíng)合同收益是融資的根據(jù)。SPV公司的資產(chǎn)以及公共部門的承諾是貸款融資的憑證，貸款的償還和回報(bào)補(bǔ)償?shù)馁Y金是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期收入、公共部門給予的優(yōu)惠政策所轉(zhuǎn)化成的經(jīng)濟(jì)效益，PPP融資模式的合作時(shí)間較長(zhǎng)，特許經(jīng)營(yíng)期一般不低于10年、不超過(guò)30年，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，有利于穩(wěn)定地運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。PPP融資模式的應(yīng)用使項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程加快，能夠及早發(fā)揮公共基礎(chǔ)設(shè)施的作用，成本也會(huì)降低，社會(huì)資本方通過(guò)先進(jìn)的管理模式以及生產(chǎn)工藝確保工程質(zhì)量滿意，另外籌集資金方式靈活，現(xiàn)有資產(chǎn)可以快速貨幣化。

五、PPP融資模式下軌道交通建設(shè)項(xiàng)目融資分析

PPP融資模式前期準(zhǔn)備階段包括很多內(nèi)容，立項(xiàng)和可行性研究是主要內(nèi)容，公共部門根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要進(jìn)行立項(xiàng)，其他單位根據(jù)公共部門的投資規(guī)劃和市場(chǎng)需求提出立項(xiàng)申請(qǐng)，政府部門核準(zhǔn)可行性研究就是對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，研究實(shí)施的可行性，對(duì)民間資本的實(shí)力、風(fēng)險(xiǎn)承載力進(jìn)行評(píng)估，確定哪些公司能夠參與PPP模式的實(shí)施，進(jìn)行城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)一般采用競(jìng)爭(zhēng)模式，通過(guò)招標(biāo)選擇實(shí)力強(qiáng)信譽(yù)高的民間投資機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目實(shí)施，包括融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交等部分內(nèi)容。政府部門要做好質(zhì)量檢驗(yàn)及維護(hù)保養(yǎng)工作的檢查，對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等進(jìn)行監(jiān)督并參與管理，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，SPV公司要向公共部門進(jìn)行項(xiàng)目的無(wú)償移交[5]。

六、PPP模式下城市軌道交通合同管理優(yōu)化途徑

1.針對(duì)PPP模式選擇對(duì)應(yīng)管理模式

PPP模式下城市軌道交通項(xiàng)目的合同管理涉及項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交等，工作量大內(nèi)容復(fù)雜，要采用合理的合同管理模式，在項(xiàng)目?jī)?nèi)部配備專業(yè)的管理人員，城市軌道交通項(xiàng)目合同管理面寬泛，專業(yè)性要求高，管理人員必須技術(shù)過(guò)硬，能夠?qū)贤^(guò)程進(jìn)行管理和保證，合同管理工作也能夠準(zhǔn)確實(shí)施和按照標(biāo)準(zhǔn)完成。還要設(shè)置專門的法律部門，PPP模式下的城市軌道交通項(xiàng)目涉及的法律問(wèn)題多較風(fēng)險(xiǎn)較大，只有強(qiáng)化合規(guī)體系建設(shè)，利用法律咨詢機(jī)構(gòu)資源，制訂風(fēng)險(xiǎn)防范指引，涵蓋建設(shè)全過(guò)程各管理環(huán)節(jié)，才能對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)、履約風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控，做到 “現(xiàn)問(wèn)題于萌芽、滅風(fēng)險(xiǎn)于未發(fā)”。

2.完善合同管理制度

PPP模式下的城市軌道交通項(xiàng)目參與單位眾多，合同談判會(huì)有很多困難，需要在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、參建各方合同內(nèi)容的基礎(chǔ)上，規(guī)劃PPP項(xiàng)目合同管理目標(biāo)，制定合同管理工作清單，編制合同管理制度辦法，規(guī)范合同管理工作程序，構(gòu)建PPP項(xiàng)目合同管理體系，結(jié)合PPP項(xiàng)目建設(shè)管理工作的推進(jìn)，持續(xù)對(duì)合同管理制度、辦法及程序進(jìn)行優(yōu)化，完善PPP項(xiàng)目合同管理體系，促進(jìn)合同管理體系標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)，使城市軌道交通項(xiàng)目高效率、高質(zhì)量的完成建設(shè)運(yùn)營(yíng)任務(wù)。

3.充分利用現(xiàn)代化的信息化技術(shù)

PPP模式下城市軌道交通項(xiàng)目合同體系復(fù)雜，提高合同管理的質(zhì)量，需要運(yùn)用信息技術(shù)參與合同管理，建設(shè)單位和施工單位都要建立合同管理系統(tǒng)，以先進(jìn)的信息技術(shù)為依托，信息技術(shù)可以將各種清單、文檔、分包情況直接輸入合同管理系統(tǒng)，獲取信息便捷，能提高合同管理工作質(zhì)量和效率。

4.實(shí)現(xiàn)合同文本格式標(biāo)準(zhǔn)化

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，合同是實(shí)現(xiàn)主體間的設(shè)立、變更等關(guān)系的一種約定，這種關(guān)系要通過(guò)可直觀的事物來(lái)體現(xiàn)，這就是紙質(zhì)合同產(chǎn)生的根本原因，PPP模式下城市軌道交通項(xiàng)目建立合同就是為了使項(xiàng)目管理規(guī)范化，合同條理清晰內(nèi)容直觀便于參與單位順利解析，減少糾紛。應(yīng)通過(guò)收集國(guó)家、行業(yè)、已有項(xiàng)目的各類合同文本，結(jié)合PPP項(xiàng)目合同管理特點(diǎn),對(duì)各類合同文本、已簽訂合同的執(zhí)行情況進(jìn)行剖析，汲取法律專業(yè)意見(jiàn)，建立《合同范本庫(kù)》，覆蓋項(xiàng)目全過(guò)程合同管理，實(shí)現(xiàn)合同文本格式的規(guī)范化、集中化、標(biāo)準(zhǔn)化[6]。

結(jié)束語(yǔ)

PPP模式能夠促進(jìn)政府和企業(yè)在進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)時(shí)的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等工作，使其高效率高質(zhì)量合作，很多城市的軌道交通建設(shè)項(xiàng)目都使用PPP模式，解決了很多的問(wèn)題，例如資金問(wèn)題就能夠很好地解決，這是城市軌道交通項(xiàng)目能夠前進(jìn)的保證，城市軌道交通項(xiàng)目技術(shù)要求高、資本額度大，合同管理難度也比較大，不容易完成談判工作，參與主體多，容易使管理出現(xiàn)混亂的情況，因此要逐漸完善管理制度，加大信息化技術(shù)的使用程度，使PPP模式下城市軌道交通項(xiàng)目的合同管理能夠很好完成，促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)城市的進(jìn)步。