政府投資項目工程變更分析與管控

周君偉

平湖工業區開發有限公司 浙江 嘉興 314200

在開展工程項目施工的時候，工程變更(Engineering Change,EC)指的是與原來約定的合同內容出現差異，與約定的條件不一致。對于工程變更來說，涉及到的內容主要有：新增工程、合同內容變更、進度計劃變更、施工條件變更、設計變更等等。尤其是對于政府投資建設的工程項目，實際在建設的時候進程會出現取消、增減的問題，也會出現改變施工時間、順序或是工藝。而且就算是對合同條件進行嘎邊，都會出現項目工程變更，導致工作量大大增加，無論是經濟效益還是社會效益都會受到一定的影響。

1 工程變更的重要性

從政府投資項目的角度進行分析，設計變更就是指在進行施工的過程中，受到內外界因素的影響，導致單個工程項目出現變更事項。如，改變合同工程中的位置、尺寸、標高等，為了完成工程需要增加工程量。政府投資項目工程出現工程變更是比較常見的現象，尤其是政府項目涉及的內容繁雜，項目規模較大，實際在設計項目方案的時候，不單單要對投資項目的施工成本進行考慮，還需要在整個過程中可能出現的變更現象激進行綜合考慮。如果出現工程變更情況，會嚴重項目項目工程的質量和施工進度[1]。但隨著項目的實施，對質量要求會越來越高，這就需要對政府投資項目加大工程變更的監管，使自身的工程變更管理水平得到提升，確保工程順利進行。

2 政府投資項目工程變更的成因

2.1 設計原因

對于政府投資項目來說，因為具有公益性的特征，在設計的時候引發的工程變更問題，主要是由設計單位、建設單位或施工單位提出的變更，如設備選型不當、工藝改變、設計失誤、降低或升高設計標準等等。首先，設計單位變更。設計失誤、降低或升高設計標準導致變更問題，如，某政府投資項目原有的設計未對地基進行加固，為了確保基坑開挖的安全性，需要補充加固方案。其次，建設單位變更。建設單位主要包含了代建單位和使用單位，為了對某項功能添加或為了降低成本對某項功能減少，都會提出設計變更。如，某地鐵站項目原有的設計方案未設計地下過街通道，但后期考慮到城市的發展，就會導致設計變更的出現。最后，施工單位變更。施工單位提出的變更問題，主要是由于以下兩方面。第一，為了降低施工難度，確保工程順利按照合同如約完成。第二，根據總體建設目標提出的設計變更。如，圖紙出現技術性錯誤，就必須要提出善意的、合理的審計變更[2]。

2.2 工序原因

通常情況下，由建設單位發起的工序變更，而且這類變更會對整個工程項目計劃進行調整。比如，在建設某地鐵站的時候，車站附屬結構施工與盾構掘進工程存在沖突，需要對施工工序進行調整，導致臨時轉場費用大大增加。

2.3 施工條件

該變更原因主要是因為受到外界因素的影響，如，在建設某隧道工程的時候，原有的開挖方式是進行爆破，但受到周邊環境、地質條件等多重因素的影響，無法進行爆破施工。這就需要改變開挖方式，經過專家評審通過之后才能開展施工。

2.4 現場簽證

在開展政府投資項目現場施工的時候，經過會出現合同以外的工程費用，這就會根據現成的實際情況辦理簽證手術，并作為合同補充部分。比如，在提到的車站附屬結構施工與盾構掘進工程發生沖突的時候，為了確保盾構順利推進，就需要采用逐步開挖的方式，并需要挖掘機配合作業，只有做好整個現場的簽證工作才能順利施工[3]。

3 政府投資項目工程變更帶來的不利影響

3.1 處理程序繁瑣

政府投資項目在開展設計施工的時候，有非常明確的規定要求，對于財政資金的使用有嚴格的審計制度和財審制度，實際在辦理工程變更時需要很多手續，過程也比較復雜，很可能會對工程工期造成影響。真正發生工程變更時，首先要由工程師進行確認簽發變更令，由發包人通過書面形式發出變更通知。整個程序完成之后還要進入確定合同價款的程序，甚至還要經過訴訟或仲裁。

3.2 導致投資預算超標

無論是對政府投資項目還是普通項目，出現工程變更都是非常繁瑣的一個問題，而且如果出現工程變更，就會增加投資預算，延長施工工期，還需要重新調整設計方案。特別是出現政策法規和不可抗力引發的工程變更，帶來的影響是無法預料的。比如，某學校項目對人防工程的建設規范要求未準確把握，只能在后期將地下停車場變更為人防地下室工程，大大增加了預算[4]。

3.3 引發工程索賠風險

在履行工程合同的過程中，如果一方未履行或未正確履行引發的后果，如權利損害或經濟損失，會向對象提出綜合索賠。但是，當前我國關于工程索賠方面的法律法規還不是特別完善，如果因為工程變更引發的索賠問題，對整個工程的影響是非常大的。

3.4 工程質量受到影響

因為政府投資項目在建設的過程中，會受到多重因素的影響發生工程變更，存在很多的不可預見性，特別是在施工階段出現變更，會嚴重影響工程的進度、質量以及造價，大大降低了經濟收益。

4 政府投資項目工程變更管理現存問題

4.1 工程變更管理體系不完善

現階段，我國政府部門對于投資項目工程的質量控制體系還不健全，實際在開展工程建設時，如果出現工程變更的情況，就會對質量問題造成較大影響，因此，要對相關法律法規進一步完善優化。特別是隨著市場化進程的推進，要緊跟時代發展潮流，找到適合當前經濟發展的法律法規和法律特征，能夠更加高效地控制政府投資項目的工程變更。但由于我國地理環境特征和各區域的經濟發展水平有非常大的差異，想要實現有效控制要結合當地的實際情況，在操作的時候難度較大[5]。

4.2 無法規范自身質量控制

當下部分政府投資項目施工單位，為了提高自身的經濟收益，沒有嚴格按照合同要求進行招標，這一過程存在嚴重的受賄問題，很多項目承包給沒有資質的施工單位進行施工。如果后期發生政府投資項目工程變更的情況，質量控制就只能流于表面形式，無法有效落實工程變更管理，使工程項目質量問題層出不窮，造成的后果是無法預料的。

4.3 部分人員整體素質不高

在市場經濟環境中，部分政府投資項目施工人員的整體素質有待提高。很多施工人員沒有經過系統性培訓，相關的專業技能水平和安全知識達不到規定要求，導致在開展政府投資項目施工的時候，施工人員的質量意識和安全意識淡薄，無法及時解決緊急出現的工程變更問題，這對政府投資項目工程質量的管控有較大影響。

5 政府投資項目工程變更管理措施

5.1 健全工程變更監管體系

對于施工單位來說，如果在建設政府投資項目的時候，就需要對每一個環節多加管理控制，滿足合同的規定要求。為了確保工程項目的順利建設，也要進一步加強對政府投資項目工程變更的監督審核，對相關管理制度進行健全優化。為了實現政府投資項目最大化的社會效益和經濟效益，一定要從不用角度、多個層面著手，將輿論監督、審計監督和政府部門監督有效結合起來。尤其是要對中介機構和項目業主加強監督，對違法亂紀、履職不到位、行政不作為的問題嚴厲處罰。對工程變更內部管理制度要進行健全，遵循責任到人、分權制約的原則，基于相關的法律法規對工程變更內部管理制度進行優化完善。首先需要做的是對審批流程、監督問責和審批權限進行民卻，對變更資料的填寫內容、現場簽證加強管理[6]。

5.2 設計階段加強控制

首先，設計方案。對于政府投資項目進行設計的時候，設計單位要確保設計方案的完整性，與現場實際情況相符，不出現重大差錯。這就要求設計人員在開展工作之前與相關單位在政府投資項目上做好信息溝通，并到現場仔細進行勘查，對存在的問題和安全隱患及時找出處理。如設計的管線與地下實際管線出現沖突，就需要對自己的設計方案進行修改，盡可能避免在施工過程中進行變更，降低不必要的損失。

其次，施工圖審查。建設單位要對施工圖嚴格仔細進行審查，并成立專門的審查小組，實現全方位、系統化檢查，避免因為施工圖出現問題導致后期大量的工程變更。而且要密切關注圖紙標注是否出現遺漏、工程量的計算是否正確等等。也要結合實地開展現場勘查，確保設計成果與實際情況相符。尤其是對于政府投資項目來說，很多項目涉及到城區，如，公共交通工程，地下管線管網非常復雜，如何未充分考慮這些管線管網的規劃設計，必然會影響施工工期，而且會大大增加工程量[7]。

最后，嚴格招標文件、清單編制。在編制招標文件和清單的時候，也要開展專門審查工作，盡可能避免清單漏項或招標文件編制未明確引發的工程變更。

5.3 施工環節加強控制

想要控制好政府投資項目工程變更問題，就需要從多個方面著手，確保工程變更的合規性、必要性等。首先，真實性評審。需要客觀評價工程變更是否發生，評審的重點內容是隱蔽工程、有無弄虛作假、是否真實。其次，必要性評審。在出現工程變更之后，需要仔細檢查問題出現的原因，是否與現場情況相符，聘請專業技術人員參與討論[8]。再次，合規性評審。該評審內容主要是針對變更是否按照規定要求執行操作，相應的材料是否完備。重點評審內容是對各方帶來的利弊進行全方面、深層次分析，避免工程管理出現問題。最后，造價評審。作為工程結算評審的重要環節，工程變更造價確定至關重要，必須要對變更的內容和含義有充分的了解，按照根據規定要求到現場進行實測勘查，確保工程變更造價的合理性?？偟膩碚f，要結合政府投資項目工程的實際情況，對可能會出現的變更問題做好防范措施，加強變更管理力度。

5.4 提升人員專業水平和整體素質

政府投資項目建設中，施工單位的施工人員和管理人員的專業水平及整體素質，直接關系到整個工程的建設制度和進度。但目前我國相關熱源的專業水平差、綜合素質低的問題始終未得到解決，導致工程項目存在較多的安全隱患。基于此，政府投資項目施工單位，要對施工人員定期進行培訓，讓他們樹立良好的安全意識和責任意識，不斷強化自身的專業水平。對于工程變更部門來說，要不斷加強宣傳力度，通過新聞媒體宣傳工程變更知識，并組織相關人員開展培訓，提高工程變更意識，不斷強化各部門和人員的綜合素質。

5.5 完善相關法律法規

政府投資項目的工程變更管理，相關部門要建立健全相應的管理體系，確保變更管理向著良好的方向發展。在制定法律法規的時候，要基于市場經濟的要求和政府投資項目行業特點，結合當地的實際情況加大執法力度和管控力度，對變更管理監督工作切實履行相應權利，對出現的施工質量問題通過法律手段解決。政府投資項目變更管理管理體系在優化的同時，通過完善的法律法規結合政府投資項目行業特點，提高工程變更管理水平。各級政府和相關控制部門，要加大執法力度，盡可能確保政府投資項目的順利進行。

5.6 建立健全考核激勵、責任追究制度

想要確保政府投資項目的順利投標，要對投標報價人員的責任心和積極性充分調動起來。要利用科學、合理的考核激勵機制。為了確保選派至投標人員的綜合水平能夠滿足實際要求，需要派出骨干成員，對各部門的利益充分考慮，通過績效考核登記制度開展定量統計核算，各部門按照季度或年度進行績效考核，并統一分配產值，使投標人員的工作主動性和積極性得到激發[9]。

有健全的考核激勵措施，還需要有相應的責任追究制度，確保政府投資項目的順利進行。在完成項目建設后，需要全過程評估項目的社會效益、經濟效益、組織實施規范性等等，實現事前、事中和事后的評估工作。如果工程變更手續沒有按照規定要求進行辦理，要根據制定的處罰條例對管理者進行嚴厲處罰。并建立中介機構、監理單位、施工單位等部門的信用庫，對信用不佳的單位嚴格執行市場禁入規定。特別是在當前市場經濟下，市場環境在不斷發生變化，政府投資項目需要緊跟時代發展，不斷提高工程變更水平，弘揚求實創新精神。

6 結束語

綜上所述，對于政府投資項目來說，在開展前期設計、施工以及后期驗收的時候，一定要對全過程加強監督管理。特別是對于政府投資項目的工程變更，要對變更管理程序進行優化改進，加強變更審查。作為一項非常復雜的系統工程，政府投資項目工程變更需要做好預知、防范、分析決策，加強政府投資項目的工程投資控制、進度控制和質量控制，使政府投資項目的經濟效益和社會效益得到保障，也為我國社會主義現代化建設奠定良好的基礎，避免發生國有資產流失。