旱坪川電灌工程農(nóng)業(yè)灌溉水價與良性運營探討

賀國榮

甘肅省白銀市平川區(qū)旱坪川電力提灌工程管理局 甘肅 白銀 730916

一、旱坪川灌區(qū)基本情況

（一）工程概況

旱坪川電灌工程是平川區(qū)唯一一座重點中型提灌工程，始建于1965年劉家峽水電四局在旱坪川開辦的五級提灌農(nóng)場。截止目前，共有泵站9座，七級提灌，裝機37臺（套）,裝機容量7140KW；總揚程279.87m，設(shè)計流量1.5m3/s，實際流量2.1m3/s；主干渠2條11.85km，支渠22條46km，斗農(nóng)渠540km；高壓輸電線3條21.7km。規(guī)劃灌溉面積5.02萬畝，現(xiàn)實際灌溉面積4.1萬畝。

工程年均灌溉期約180天，年均灌溉10輪次。工程核定年取水許可量2582萬m3，現(xiàn)執(zhí)行水價為0.236元/ m3（終端水價），2017年底監(jiān)審供水成本為0.395元/ m3。灌區(qū)目前的糧食作物主要以玉米、小麥為主，占比達到90%左右，經(jīng)濟作物、林果及其它僅占10%左右。

（二）管理機構(gòu)概況

旱坪川灌區(qū)工程管理機構(gòu)為旱坪川電灌局，屬平川區(qū)政府直屬的正科級事業(yè)單位，主要職能是全面對旱坪川電灌工程的運行進行管理，內(nèi)設(shè)一室三股：辦公室、機灌股、財務(wù)股、保衛(wèi)股，機灌股下設(shè)9座泵站。機構(gòu)編制設(shè)置98人，目前職工共有96人，其中財政人員12人，自收自支人員47人，自聘人員36人，公益性人員1人。

二、灌區(qū)管理體制改革情況

旱坪川電灌工程水管體制改革自2003年按照政府主管部門要求開展，歷時4年至2007年進行了水管體制改革驗收，改革中主要針對電灌工程的管理機構(gòu)、工程泵站的崗位、人員定編以及“兩費”補助測算來進行，截止2007年改革驗收時，核定人員定崗為112人，“兩費”補助測算為64.7萬元，白銀市政府2008年底以市政發(fā)[2008]141號《關(guān)于加快水利工程管理體制改革工作意見》文件正式對“兩費”補助對市縣分配補助金額予以界定，確定市縣兩級政府以4：6比例分?jǐn)傃a助，市政府年補25.8萬元，區(qū)政府年補38.9萬元，并自2009年1月正式執(zhí)行計補，截止目前每年均落實到位。2011年按照省水利廳的要求對工程運行維護費用重新測算為129萬元，報送審核后未再核發(fā)，仍執(zhí)行原水管體制改革確定“兩費”補助方案至今。多年的運行中，原核定的“兩費”補貼已遠不能滿足工程運營的需要。

三、工程運行管理及改造情況

（一）灌區(qū)用水計量比較情況

旱坪川灌區(qū)原分配用水指標(biāo)為2700萬m3，2005年按照省水利廳水權(quán)置換精神以20年期限轉(zhuǎn)讓靖遠發(fā)電廠118萬m3，目前年用水指標(biāo)為2582萬m3，工程用水全部為黃河水源，水用途屬單一農(nóng)業(yè)灌溉用水，不存在行業(yè)用水分配，2016年、2017年、2018年提水總量分別為2394萬m3、2286萬m3、2017萬m3，近幾年提水總量有所下降，主要原因有：一是氣候好轉(zhuǎn)，雨量頻次有所回升；二是節(jié)水配套改造項目實施后灌區(qū)渠道滲漏減少，水資源利用率提高。

旱坪川電灌工程用水計量大型泵站更新改造前相對較為粗略，沒有專門的計量設(shè)備，對泵站及總干渠的計量主要以泵站設(shè)備標(biāo)值作為計量依據(jù)，對于各支口的計量均以量水堰來計量，在日常的工作中支口刻度大小輔助采用運行時選取樣本田塊實測灌溉用水的辦法進行調(diào)整，以確保灌區(qū)群眾能夠相對公平的使用灌溉水。

大型泵站更新改造后總體對用水的計量相對較為精確，在各個泵站的出水管段均安裝了電磁流量計，對工程干渠的提水總量有了精確的計量，也為各個支口的水量分配提供了直接的依據(jù)，確保從源頭保證供水計量的準(zhǔn)確性，目前灌區(qū)用水計量分配的準(zhǔn)確性已得到大大的提高。

（二）工程運行管理

旱坪川電灌工程的運行管理主要分為兩大部分：工程管理和田間配水管理。

工程管理方面全部由管理機構(gòu)按照各泵站的工作量大小按照崗位安排相應(yīng)的具有專業(yè)技術(shù)的人員進行管理，管理主要分為檢修與運行值班。未另設(shè)專門的檢修維護人員，各泵站自行維護設(shè)備，并制定相應(yīng)的運行制度保證工程管理的連續(xù)性。

田間配水管理采用單位與村社相結(jié)合的管理模式，田間配水管理采用專職配水人員對工程支渠進行管理，斗渠及以下渠道交由村社進行管理。農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施后，將工程所轄的所有支渠按照均衡原則配入成立的農(nóng)民用水者協(xié)會進行管理，干支渠由灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)運行維護，支渠以下渠道歸村社運行維護。

（三）泵站更新與節(jié)水改造

2013年起到2015年實施了更新改造項目，完成更新改造工程泵站9座，更新改造機組37臺套，裝機7140千瓦，共完成投資額4916.21萬元。更新改造項目完成后極大的提高了供水保證率，增大了提水量，能源單耗比改造前有所下降，提高泵站運行可靠性，恢復(fù)和提高了灌溉標(biāo)準(zhǔn)，改善了灌溉條件，保證了灌區(qū)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。

2016年起到2018年實施了灌區(qū)節(jié)水配套改造項目，該項目是繼大型泵站更新改造工程完成后對旱坪川灌區(qū)渠道進行配套建設(shè)的延展性農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，主要對灌區(qū)干、支渠道及其建筑物進行新建及改造，共完成拆除重建總干渠5段5.65km，干渠建筑物60座；拆除重建支渠8條24km，支渠建筑物598座。完成投資額1360萬元，目前節(jié)水改造項目已完成全部建設(shè)內(nèi)容，完成的建設(shè)工程已全部投入運行，從目前的運行數(shù)據(jù)來看，2016年工程提水總量為2394萬m3，運行至2018年總提水量降為2017萬m3，降幅達377萬m3，降比達15.7%，節(jié)水效果明顯。

四、農(nóng)業(yè)灌溉水價及水費計收

（一）供水價格調(diào)整及成本測算情況

旱坪川灌區(qū)灌溉執(zhí)行水價自2000年以來共進行了2次調(diào)整，2000年供水價格調(diào)整為0.156元/ m3，2014年供水價格調(diào)整為0.236元/ m3（終端水價），管理單位實際征收0.216元/ m3。2011年白銀市水務(wù)局、白銀市發(fā)改局對工程供水成本進行監(jiān)審，以市發(fā)改成本[2011]624號文件下發(fā)旱坪川電灌工程完全供水成本為0.39元/ m3，2017年平川區(qū)發(fā)改局對工程進行全成本綜合監(jiān)審，下發(fā)平發(fā)改發(fā)[2017]530號文件審定旱坪川電灌工程供水成本為0.395元/ m3。

水價調(diào)整中，供水成本的測算主要由市縣發(fā)改部門的物價測算機構(gòu)來實施，供水單位提供真實合法的帳目和數(shù)據(jù)，進行獨立測算。執(zhí)行水價的調(diào)整，主要由灌區(qū)管理單位申請，區(qū)政府及發(fā)改部門、水務(wù)部門審核，比對現(xiàn)行供水價格與測算的供水水成本的差距，總體以灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水戶的利益為重，合理研究執(zhí)行水價調(diào)整的空間，由發(fā)改部門舉行價格聽證會，聽取灌區(qū)用水戶的意見，切實做到既有利于灌區(qū)工程的發(fā)展，又兼顧灌區(qū)用水戶的承受能力，確定合理的價格調(diào)整幅度，并由發(fā)改部門以文件正式批復(fù)，堅決杜絕灌區(qū)管理單位自行調(diào)整供水執(zhí)行價格的行為。

（二）農(nóng)業(yè)水費計收與財務(wù)收入分析

旱坪川灌區(qū)用水整體為農(nóng)業(yè)用水，無非農(nóng)業(yè)用水對象。由于灌區(qū)相對規(guī)整，整體渠線不長，管理單位處于灌區(qū)的中心位置，為了降低水費征收成本，管理單位下面未設(shè)專職的水管所，水費征收采用直收式，管理單位僅設(shè)立專職收費室收繳水費。2006年～2008年農(nóng)業(yè)水費征收額為286.01萬元、274.4萬元、349.4萬元，農(nóng)業(yè)水費在灌區(qū)運行經(jīng)費中所占比重為74.5%、69.3%、94.6%，2016年～2018年三年的農(nóng)業(yè)水費征收額為517.1萬元、493.7萬元、435.7萬元，三年的農(nóng)業(yè)水費在灌區(qū)工程運行管理費用所占比重分別為66.4%、58.3%、43.7%。旱坪川灌區(qū)灌溉實行憑票供水制度，農(nóng)業(yè)水費的征收不存在拖欠現(xiàn)象，歷年水費收繳率均達到100%（除去灌區(qū)特困戶免除），年均水費征收費用在45萬元左右，占應(yīng)收水費的10%左右。

（三）財務(wù)支出分析

2006年～2008年灌區(qū)管理單位總支出額為383.86萬元、395.76萬元、369.02萬元，農(nóng)業(yè)水費在灌區(qū)運行經(jīng)費中所占比重為74.5%、69.3%、94.6%，2016年～2018年灌區(qū)管理單位總支出額為778.24萬元、846.28萬元、996.84萬元，三年的農(nóng)業(yè)水費在灌區(qū)工程運行管理費用所占比重分別為66.4%、58.3%、43.7%。從財務(wù)收入情況分析，以2016年～2018年與2006年～2008年比較，灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水費增加較大，最大漲幅219.3萬元，但從農(nóng)業(yè)水費占運行經(jīng)費比例看，最大下降比例50.9%，水費增加主要原因為2014年灌區(qū)進行過水價調(diào)整，水費占比下降主要是2006年至2008年期間人工工資近于按農(nóng)業(yè)水費收入發(fā)放，單位自收自支人員工資實發(fā)71%，部分保險未辦理，而2016年到2018年期間人員工資按100%發(fā)放，且“五險一金”全額辦理，外加逐年度維修用材料價格上漲導(dǎo)致水費占比不斷下降。

五、農(nóng)業(yè)水價執(zhí)行中存在問題及分析

（一）灌區(qū)工程及運行管理中存在的問題

旱坪川灌區(qū)自成立以來已運行50多年，小改造從未間斷，大改造歷經(jīng)4次，經(jīng)過泵站更新改造和節(jié)水配套改造后，工程建設(shè)促于完善，信息化建設(shè)也躍上了一個臺階，工程運行及監(jiān)測跨入前所未有的階段，現(xiàn)階段工程運行不存在大的問題，目前，影響工程運行的問題主要有以下三點：

1.泵站更新改造過程中設(shè)計方案的不合理導(dǎo)致運行問題凸現(xiàn)。更新改造中為了防止工程盲目擴容增加流量，工程設(shè)計均按照原泵站設(shè)計方案，工程干渠一泵站采用原立式安裝，更新改造后運行當(dāng)中，泵站維護工作量非常大，泵站工作人員長期疲于應(yīng)付維護。

2.支渠流量缺乏精確計量。經(jīng)過泵站更新改造和節(jié)水配套改造工程建設(shè)后，灌區(qū)泵站工程以及渠道工作總體進入了全新的運行狀態(tài)，源頭各泵站的測流流量檢測比較精準(zhǔn)，干渠后部支渠的測流還未健全，目前僅使用老式的量水堰，難以準(zhǔn)確計量各支渠流量。

3.工程運行維護缺乏必要的資金支持。在現(xiàn)階段的工程運行狀況下，工程的運行維護主要從農(nóng)業(yè)水費中提供一定的資金，但目前在供水價格遠低于供水成本的情況，提供更多的資金用于工程全面維護是有太大的困難，“兩費”補助中工程維護費不足12萬元，完成年度的工程維修養(yǎng)護困難重重。

（二）農(nóng)業(yè)灌溉水價執(zhí)行中存在的問題和成因

旱坪川電灌工程農(nóng)業(yè)水價2014年調(diào)整后執(zhí)行0.236元/m3，2017年測算水價成本為0.395元/m3，執(zhí)行水價與供水成本存在較大的差距，該差距致使工程運行管理費用嚴(yán)重不足，工程設(shè)備設(shè)施的運行維護力度不夠，管理人員工資匱乏，致使工程管理單位運行管理困難加大。

2017年后工程管理實行“收支兩條線”，但由于區(qū)政府財政收入嚴(yán)重不足，財政對旱坪川電灌工程的支持嚴(yán)重不足或滯后，僅依靠目前的水費維持工程的運行，問題十分嚴(yán)峻。

六、意見及建議

（一）建立工程運行資金保障機制。爭取政府加大對農(nóng)業(yè)供水工程的支持力度，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性，建立農(nóng)業(yè)供水工程運行維護資金的測算，嚴(yán)格執(zhí)行政府“收支兩條線”，穩(wěn)步建立農(nóng)業(yè)供水工程資金保障，確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的穩(wěn)定。

（二）穩(wěn)步推進供水價格調(diào)整機制。在正確進行供水成本測算的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行供水價格實行可承受范圍的調(diào)整，價格調(diào)整要主動先行，打破調(diào)整供水價格是對農(nóng)業(yè)用水戶利益侵害的思想，確保供水工程循環(huán)發(fā)展，不斷為農(nóng)業(yè)用水戶提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

結(jié)束語

供水價格對于灌區(qū)的發(fā)展影響很大，各個水利工程的供水價格都在政府的控制之下，政府對于農(nóng)業(yè)的主整體思路是支持和鼓勵的，各地的財政對水利工程的支持程度又是不一致，大多受財政的承受能力來決定補貼水利工程的力度，政府控制的供水價格基本上都處在供水成本的一半左右，這也是整體水利工程運營困難的根本原因，盡管國家在“十三五”期間對水利工程實施了翻天覆地的建設(shè)，但在供水價格環(huán)節(jié)上還是沒有大的措施，導(dǎo)致水利工程硬件建設(shè)上去了，工程運營卻仍處在艱難的境地，未來在“十四五”期間水利工程供水價格和工程的運營仍是一個很大的矛盾，亟待探討從制度層面出臺保障水利工程可持續(xù)性發(fā)展的機制，從而更好的讓水利工程為人民造福。